大都市区引领的跨界治理模式与规划实践——以武汉为例

都市圈融合发展与规划引领| 33 Cross-boundary Governance Mode and Urban Planning Practice Guided byMetropolitan Strategy: A Case Study of Wuhan肖志中 林建伟 王俊杰 XIAO Zhizhong, LIN Jianwei, WANG Junjie在生态文明建设和区域协调发展背景下，国家强调突出核心城市的引领带动作用，推进构建大都市区成为各大城市普遍采用的区域发展模式。

而大都市区作为区域协调的前沿阵地与跨界治理的重要手段，更需要策略层面的进一步探索和实施层面的针对性研究。

结合武汉大都市区规划研究，以彼得•霍尔的城市演变模型和新经济地理学为研究视角，研判武汉城市区域化发展的过渡阶段，分析以中心培育为主的进阶路径，并从生态、空间、产业、交通、机制5个方面，提出明确生态共保框架、划定重点临界区、建设“共有飞地”、提升综合交通、实现规划一体化为重点的武汉大都市区跨界治理模式。

At present,under the background of ecological civilization construction and regional coordinated development, the state emphasizesleading actions of core cities, and promotes the construction of metropolitan areas as a regional development model commonly used in major cities. Metropolitan area mode, as an important means of cross-border governance and regional coordination, needs to be more targeted researched and explored at the strategic and implementation level. Based on the planning study of Wuhan metropolitan area, taking Peter Hall's urban evolution model and new economic geography as the research perspective, the paper studies the transitional stage of urban regionalization development of Wuhan and analyzes the advanced path based on center cultivation. From the aspects of ecology, space, industry, transportation and mechanism, a special cross-border planning and practice and governance mode has been proposed in Wuhan metropolitan area, which emphasizes on ecological co-protection framework, delineation of key critical areas, construction of shared enclaves, upgrading of integrated transportation, and integration of urban planning mechanism.1　研究背景党的十八大以来，生态文明建设和区域协调在全新的经济发展新常态框架中被提到前所未有的新高度，生态保护成为城市发展的前提和基础，突破行政区经济成为城市区域化的主导思想，在高水平生态保护中实现高质量的大都市区引领的跨界治理模式与规划实践——以武汉为例摘 要Abstract 关 键 词Keywords 作者简介肖志中武汉市规划研究院首席规划师，教授级高级工程师林建伟武汉市规划研究院总体规划所 总规划师，高级工程师王俊杰武汉市规划研究院 工程师，硕士大都市区 | 区域协调 | 跨界治理 | 城市演变模型 | 新经济地理 | 重点临界区Metropolitan area | Regional coordination | Cross-boundary governance | Urban evolution mode | New economic geography | Keycritical area跨界发展开始普遍成为实践这一思想的重要举措。

当我们仔细查阅我国区域经济发展版图的时候，会发现城市圈、城市群、大湾区等跨界发展模式被积极运用到各大城市的发展战略中，而近期以上海、成都、杭州等为代表的特大城市，纷纷效仿东京、伦敦、巴黎等国外城市提文章编号 1673-8985（2019）02-0033-08 中图分类号 TU981 文献标志码 A DOI 10.11982/j.supr.2019020634 | 都市圈融合发展与规划引领出大都市区发展战略，其目的在于面临城市圈等区域发展战略空间尺度大、协调难度高等现实问题时，希望于近期在更小的空间范围里实现区域发展的初步协调。

作为被全球各大城市采用的区域协同发展模式，大都市区战略已被证明是一种有效手段。

当前国内的大都市区模式以上海大都市区最具代表性，对于已经进入扩散阶段的特大城市的区域化发展具有较强的探索和示范作用。

但作为长期的城市发展战略，大都市区模式在不同发展阶段具有不同特征和重点，对于面临生态环境约束且首位度不足、尚未进入稳定扩散阶段的其他城市而言，需首先研判自身的发展阶段，识别现状问题和主要矛盾，明确发展重点，因地制宜地构建特色发展模式，分阶段制定向大都市区形态进阶的路径。

因此，在生态文明建设和区域协调成为城市发展主题的时代背景下，如何从根源上理解大都市区发展的理论背景，从而结合各类城市发展的不同阶段和个性特征，合理制定近期可落地的大都市区战略，促进发展中的特大城市实现有效跨界治理，加快规划实施推进，是一个值得研究的重要命题。

2　武汉城市区域化发展的阶段研判与进阶路径研究2.1 发展阶段研判对于城市连续演变发展的普遍规律，业界已经达成共识，即“城市化—郊区化—逆城市化—再城市化”4个阶段。

英国的区域规划师彼得•霍尔将一个城市区域划分为都市区（中心市和郊区）和非都市区（都市区周边地区，包括周边中小城市和农业地区），通过城市演变模型将这一过程进行阶段细分和特征归纳，共划分为6个阶段[1]。

（1）流失中的集中：以城市化水平的缓慢提升为主，但仍存在着人口流失现象。

此阶段都市区吸引人口的能力较弱，仅仅吸引周围中小城市和农村地区迁出的人口，此外都市区部分人口仍在迁往其他大城市。

（2）绝对集中：以工业化带来的城市化水平迅速提升为主，经济比重迅速增长，大批劳动力被吸引至都市区，非都市区人口大量减少，人口规模绝对增加且主要向中心城市集中。

（3）相对集中：是城市化高度发展阶段，都市区和非都市区的人口、经济比重共同增长，且都市区的增长速度高于非都市区，人口和产业仍处于向心集聚的过程中。

（4）相对分散：是城市化增长模式的转变阶段，即都市区人口和经济虽然仍在继续膨胀，但非都市区的增长速度逐渐超过都市区，直至都市区的增长比重开始下降，郊区化的前兆逐步显现。

（5）绝对分散：以都市区人口、产业流动方向的逆转为主要特征，即离心扩散趋势超过向心集聚趋势，都市区的人口开始由都市区向非都市区迁移，郊区人口逐步增长，进入典型的郊区化阶段。

（6）流失中的分散：以都市区人口和产业的大量外迁为主，部分被非都市区吸收，其他向别的城市转移。

城市人口总量下降，城市正式进入逆城市化阶段。

在这一城市演变模型中，前3阶段都市区的人口、经济增速远高于非都市区，城市以向心集聚为主，首位度持续上升；第4阶段都市区人口、经济增速低于非都市区，离心扩散开始，都市区首位度下降，出现郊区化的前兆；第5阶段都市区人口、产业负增长并向非都市区迁移，为典型的郊区化阶段；第6阶段则与逆城市化阶段相联系（图1）。

2007年，为建设综合改革实验区，“武汉1+8城市圈”的概念被正式提出。

根据城市演变模型中对于“都市区”和“非都市区”的定义，可将武汉市域界定为都市区，周边中心城市及农业地区界定为非都市区，即可判断武汉城市区域化发展的阶段。

统计数据显示，在2017年全国城市GDP总量中，武汉排名第9位，GDP增长率为8%。

2008—2017年，武汉市在湖北省的首位度持续上升，但武汉城市圈中的周边城市占全省GDP的比重并未增加，反而下降2.22%，且2014年陡降4.6%。

因此，武汉城市圈目前仍处于向心集聚为主的发展时期[2]。

但自2014年后，武汉市的经济增速逐渐平稳，而周边城市开始高速增长，GDP比重增速的差距正在逐年减小。

因此，武汉当前的城市区域化发展已经进入城市演变模型中第3阶段（“相对集中”阶段）向第4阶段（“相对分散”阶段）转变的过渡时期（图2）。

图1　彼得•霍尔的城市演变模型（5个时期6个阶段）资料来源：《城市化的近域推进和郊区化》，https:///view/0319728b5f0e7cd1842536a1.html。

都市圈融合发展与规划引领| 35 我国建国以来的70年间，为应对重大时代背景的转折、战略重点的转变，武汉先后编制或者修订了6轮城市总体规划，城市空间模式不断转型，城市空间结构经历了“主城—主城+卫星城—都市发展区”的发展历程[3]。

当前武汉的城市定位已经由区域中心转向国家中心，而武汉城市圈近域同城化、次区域明晰化特征开始显现，武汉市与周边城市临界地区的用地集聚规模增长迅速，武汉正处在中心集聚为主、近域扩散初显的进程中。

因此，在当前减量化、零增长、高质量发展的背景下，武汉城市圈必须打破行政区经济的限制，在更加合理的尺度空间内，利用武汉大都市区跨界协作推进近域扩散，以更快的速度打造更强的中心，实现区域发展阶段的提升和跨越。

2.2 进阶路径研究行政区经济发展的特征决定了在城市区域化的整体格局中，临界区承担着区域协同发展的衔接点和桥头堡的重要角色，但其发展往往呈现出欠发达和不协调的特征。

以武汉市和相邻的孝感市为例，根据2017年数据统计，汉孝临界区（包含行政区划临界区两侧的各区县）的面积占两市总面积的56.09%，但其2017年的GDP 总量仅占两市总GDP 的25.04%（图3）。