广州市城中村改造项目存在问题与解决策略一一以冼村城中村改造项目为例
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广州市城中村改造项目存在问题与解决策略
以冼村城中村改造项目为例
李 晨 (广东保利城市发展有限公司 广东 广州 510308
)[摘 要] 本文基于广州市 城中村 改造的大背景,以冼村城中村改造为案例,深入剖析了城中村改造过程中的困境与根源㊂研究发现,改造过程中面临的主要问题包括留守户动迁拆除困难㊁产权注销措施执行落地难,以及回迁安置房分户分证
登记缺乏明确的政策指引㊂针对这些问题,本文提出了加强政府引导㊁完善法律法规政策体系㊁加强行政执行力度以及明晰政策指引等解决策略㊂通过冼村改造案例的研究,旨在为广州市及中国 城中村 改造提供借鉴㊂[关键词] 城中村改造;城市更新;冼村[中图分类号]T U 71 [文献标识码]A [文章编号]1009-4563(2024)03-178-03
前言
2009年,
国土资源部和广东省政府经协商并报国务院同意,决定共同推进节约集约用地试点示范省建设,并将旧城镇㊁旧厂房㊁旧村庄改造作为推进试点示范省建设的一项重要任务㊂广州市作为省内排头兵,城市更新起步早,2009年-2014年,广州作为全国最早的 三旧 改造试点,大力推进琶洲村㊁杨箕村㊁林和村等城中村改造工作;2019年至
今,广州持续深化城市更新工作,建立完善的更新政策体系及规划管控传导机制,谋划老旧社区成片连片更新改造提升㊂
截至2023年8月,广州累计批复城中村改造项目82个,面积约38平方公里㊂累计批复城中村改造项目,完成改造的仅有猎德村㊁林和村㊁琶洲村㊁杨箕村㊁潭村等少数成功案例,部分旧村在获取批复十余年后均受制于各种原因,尚未完成改造㊂
本文基于广州市 城中村 改造的大背景,以广州市冼村改造为具体的案例研究对象,对冼村全面改造项目基本情况㊁存在问题及解决策略等进行了详细地梳理与阐述㊂
1 研究目的和意义
冼村作为广州市中央商务区核心区域 城中村 ,从改
造工作开始至今已历时十余年,历经波折,数易改造方案㊂冼村改造过程曲折,存在多方利益主体博弈,更体现了 城中村 全面改造的复杂性,是广州市 城中村 改造中的一个典型案例㊂因此,本文力求通过冼村全面改造案例的研究,发掘 城中村 全面改造过程中的困境与根源,为广州市及中国 城中村 改造提供借鉴㊂广东省 三旧 改造在城市社会和经济转型方面取得了显著进展,并带来了很多改善㊂然而,这一进程也伴随着很多问题,例如规划实施㊁政策㊁利益分配以及公共服务设施供给等问题㊂因此,针对土地增值收益分配机制和政策制度改革等方面的研究需要进一步加强㊂我们应该通过追求效率和公平,促进包容性增长,从
而实现经济效益和社会效益的双赢局面[1]
㊂此外, 城中
村 改造还可以促进经济发展,吸引更多的企业和居民进入
这些社区,从而推动城市的繁荣和发展[2-3]
㊂ 城中村 的
改造涉及到土地所有权㊁利益分配㊁投入成本等问题也成为改造中的难点和关注焦点[
4]
㊂2 冼村城中村改造的基本情况
冼村位于广州市珠江新城核心区东侧,是天河区㊁国家级中央商务区核心区域最典型的城中村㊂地处天河区西南
部,属于冼村街道的辖区范围,西侧为冼村路,毗邻天河东路及广州大道至越秀区;南侧金穗路,与猎德村临近,靠近珠江航道;北侧黄埔大道,西北方向是体育西小区和六运小区,远至天河体育中心和广州东站;东侧临猎德大道,近珠江公园㊁天河公园㊁暨南大学与华南快速,西北侧建设地铁
13㊁18号线换乘站㊂改造前村屋1950栋,村民约5000人,
握手楼林立,无有效交通㊁排水及相应配套设施㊂为了向冼村居民提供一个更现代化㊁绿色的生活环境,亦为了提升广州市城市形象,盘活低效用地,有关部门高度予以冼村旧城改造项目高度重视,自2010年起,就对其进行了城中村改造㊂
目前,在有关部门的引领下,冼村城中村改造项目累计已完成99%村民村屋及外单位住宅的拆迁补偿签约任务,拆除率亦达99%,现剩余12栋村屋及39户外单位未签约拆除㊂已回迁复建安置房共三期1878套,在建四期复建安置房共2731套(已完成村民摇珠分房),近期拟开工复建安置房783套㊂冼村城中村改造项目现场呈现回迁房与留守户共存,未拆迁村屋与复建房施工并存的改造状态㊂截止至2024年1月,广州市有关部门对冼村的旧城改造问题多次召开专项会议,依据冼村城中村改造项目情况,对项目改造及存在的问题进行梳理分析,为后续的城中村改造提供了更具有参考价值的战略性意见㊂
3 冼村城中村改造项目存在的主要问题
3.1 缺乏有效行政及司法手段,
留守户动迁拆除十分困难冼村全面改造中拆除已进入攻坚收尾阶段,但仍有村民拒签并提出天价补偿及无理诉求,项目因动迁问题陷入僵局,导致无法拆除房屋平整用地㊂在99%村民按照正常改造及补偿标准签约的情况,改造主体无法与拒签村民的要求达成一致,12栋村屋影响项目各地块建设㊂如何妥善处理此问题是关乎到冼村全面改造完成的时间和进度㊂其他学者如方萌在调研浙江省临安区的情况后总结出 城中村 改造存在以下问题:拆迁补偿模式单一㊁先拆迁后
安置方式有待改善㊁交互机制欠缺㊁非拆迁对象欠缺考虑㊁
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违规拆迁仍存等[5]㊂广州市城中村改造项目工作,即使是在政府领导和村集体的支持下,并已采取多种动迁措施,仍存在部分留守户拒绝签约并坚持远超补偿方案的诉求㊂当前面对此部分留守户没有法律强制措施,导致动迁工作进展缓慢,旧改工作面临巨大困难,集中体现在两个方面:1㊁
改造范围内集体土地上房屋的拆迁难题:根据广东省高级人民法院印发的有关通知,对于拒绝签约的留守户,合作企业㊁村集体无法对其提起诉讼,且缺乏相应的法律强制措施,导致合作企业㊁村集体除了协商谈判别无他法;2㊁
改造范围内国有土地上房屋的拆迁难题:部分旧改项目普遍存在零星国有土地上房屋,但由于与村集体之间不存在土地使用权分配㊁管理关系,村集体无法对其采取法律强制措施,合作企业难以通过谈判完成拆迁㊂
主要原因一是由于广州市旧改拆迁补偿安置方案基本采取 一村一策 市场化谈判模式,缺乏强制统一的补偿标准,改造主体主要通过市场谈判制定拆补方案,缺乏公权力补位,村民普遍存在 既要还要,不低他人 的心理,补偿标准不断攀高;二是针对未签约的留守户通过民事诉讼方式仍难以解决,对于拒绝签约的被拆迁人,改造主体无法对其提起诉讼,缺乏法律强制措施作为保障,导致合作企业难以通过谈判完成拆迁㊂三是收回集体土地使用权缺乏法律强制措施作为保障,即使通过表决收回集体土地使用权也较难实际收回㊂
3.2 产权注销措施执行落地难
冼村城中村改造启动早,2010年拆迁补偿安置协议未能约定村民签约后配合注销,导致已签约99%村民皆未落实产权注销事宜,复建区回迁房无法完成新的确权登记,融资区无法取得国有土地使用权证正常开发㊂
按照现有政策,原则上需要被拆迁房屋产权人亲自申请办理产权注销,但原产权人普遍抗性较大,要求先取得回迁安置后再完成产权注销,否则权利没有得到保障,因此拒绝配合完成产权注销工作,但是不注销原产权就无法办理新的安置房的确权登记,形成死循环㊂另外或是由于被拆迁房屋涉及到继承㊁转让㊁赠与等产权纠纷的主客观原因,导致无法顺利办理产权注销登记,进而影响整个项目的供地㊁确权㊁预售等情况㊂
针对广州旧改项目产权注销难题,广州市统筹做地指挥办公室于2023年7月底印发了‘广州市城中村改造集体土地转为国有土地后依嘱托注销登记流程指引“[6]㊂根据该指引,城中村改造项目在征地公告发布后,如被征收土地使用权人拒绝签订补偿协议的,在将相关补偿费用公证提存后,可以由区政府向不动产登记机构发出书面通知,不动产登记机构依嘱托办理产权注销登记㊂虽已有地方政策支持,但目前未有城中村改造项目切实落地执行该政策的先例㊂
3.3 回迁安置房分户分证户确权登记缺乏明确的政策指引
村民的被拆迁房屋(宅基地房屋)通常面积较大,改造完成后,原来的一栋被拆迁房屋可能变为多套回迁安置房,而村民(户主)普遍存在分户分证确权登记的诉求,即要求各套回迁安置房分别确权登记至其子㊁女名下㊂由于回迁
安置房分户分证户确权登记缺乏明确的政策指引,部分项
目在回迁多年后,仍有大量回迁安置房未办理不动产权证㊂一是政策指引不明确:回迁安置房分户分证户确权登记缺乏清晰的政策指引,导致在实际操作中存在诸多困难和不确定性㊂二是登记流程不规范:三是缺乏明确的政策指导,回迁安置房的分户分证登记流程可能存在不规范的情况,导致权属纠纷和登记错误的风险增加
4 针对冼村城中村改造项目主要问题的建议
4.1 建议加强政府引导,
完善法律法规政策体系结合城中村改造工作面临的困难,建议立法机关㊁行政主管部门在制定地方性法规㊁改造政策时可以充分考虑以下几个方面:
4.1.1 就改造范围集体土地上房屋的拆迁难题:可依据‘土地管理法“第六十六条之规定,由村集体通过表决收回未签约房屋集体土地使用权㊁经区政府审批后作出收回集体土地使用权决定的方式解决㊂但留守户拒绝交出土地的,则缺乏法律强制措施,恳请在立法或政策层面明确可向区政府申请作出责令交出土地决定,再依法申请强制执行;其次,如未签约房屋所在地块已作出征地公告的,恳请在立法或政策层面明确可依据‘土地管理法“及其实施条例规定,由区政府作出补偿安置决定,拒绝交出土地的再作出责令交出土地决定及申请强制执行㊂此外,建议立法机关在立法层面深化㊁落实行政裁决事宜㊂4.1.2 改造范围内国有土地上房屋的拆迁难题:建议在立法或政策层面进一步明确对于旧村改造项目中拒绝签约㊁搬迁的国有土地上房屋,可由区人民政府作出国有土地上房屋征收决定,形成点状征收机制,拒绝签约的则由区政府作出补偿决定,改造成本仍由合作企业承担㊂既不复议也不诉讼,又拒不搬迁的,则可申请强制执行㊂
此外,如被拆迁人仍拒绝签约㊁搬迁的,还可依据‘广东省人民政府关于深化改革加快推动 三旧 改造促进高质量
发展的指导意见“(粤府 2019 71号)之相关规定,由村集体经济组织向区人民政府申请行政裁决㊂如裁决被拆迁人搬
迁后,被拆迁人拒不履行裁决结果的,可向人民法院申请强制执行㊂
4.2 建议加强行政执行力度,
推行依嘱托注销工作4.2.1 对于已签约㊁
已将房屋交付给改造主体拆除的情形,建议允许改造主体单方向不动产登记部门申请办理产权注销登记㊂
被拆迁人已签约并已将房屋交付给改造主体拆除的,可视为签约人已自愿将其房屋权益让渡给改造主体,改造主体取得房屋的处分权㊂如经改造主体催告后,房屋产权人未在合理期限内办理产权注销的,则建议允许改造主体单方向不动产登记部门申请办理产权注销登记,不动产登记部门经实地查看确认房屋灭失后予以审批,并将原产权证公告作废㊂
4.2.2 对于拒绝签约的情形,
建议允许由村集体经济组织单方向不动产登记部门申请办理产权注销登记㊂
如房屋所在地块已发布征收公告(征收决定)的,则可依据‘不动产登记暂行条例“第十四条等规定,由区人民政
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府作出相关决定后通知不动产登记部门办理产权注销登记㊂如房屋所在地块未发布征收公告的,则可依据‘土地管理法“第六十六条之规定,由村集体经济组织申请区人民政府收回集体土地(宅基地)使用权;在落实补偿㊁且房屋被拆除后,由村集体经济组织单方向不动产登记部门申请办理产权注销登记,不动产登记部门经实地查看确认房屋灭失后予以审批,并将原产权证公告作废㊂
4.3 建议明晰政策指引,制定回迁安置房确权登记专项政策㊂
依据相关法律㊁政策之规定,宅基地系以 户 为单位
的,宅基地房屋应属于家庭共有财产,‘宅基地使用权证“登记的使用权人(户主)并非房屋的唯一权利人,而是代表全
体家庭成员行使权利,其配偶㊁子女等均可认定为房屋的共同权利人㊂因此,一是建议行政职能部门出台政策,明确规定被拆迁人取得的回迁安置房可在其配偶㊁父母㊁子女等近亲属内部分户分证,即回迁安置房可直接确权登记至被拆
迁人的配偶㊁父母㊁子女等近亲属名下,该行为应属 析产 ,并非赠与或者交易行为,无需补缴土地出让金及过户税费㊂
二是建立完善的登记体系:建立完善的回迁安置房分户分证登记体系,确保登记流程的规范化和标准化,降低权属纠纷和登记错误的风险㊂三是加强权益保障:通过规范的分户分证登记,加强对回迁安置户合法权益的保障,确保其能够获得稳定的居住环境和合法的财产权利㊂
结语
在城市化进程不断加速的今天,城中村改造作为城市
更新的重要一环,面临着诸多复杂的问题和挑战㊂本文以广州市冼村城中村改造为例,深入剖析了城中村改造过程中的困境与根源,并提出了相应的解决策略㊂首先,冼村改造作为广州市 城中村 改造的典型案例,其过程历经波折,存在多方利益主体博弈,体现了城中村改造的复杂性和艰巨性㊂这不仅要求我们认识到城中村改造的重要性和紧迫性,更需要我们深入研究和解决改造过程中遇到的问题㊂其次,本文总结了冼村改造过程中存在的主要问题,包括留守户动迁拆除困难㊁产权注销措施执行落地难,以及回迁安置房分户分证登记缺乏明确的政策指引等㊂这些问题不仅在冼村改造中存在,也在其他城中村改造中具有一定的普遍性㊂因此,解决这些问题对于推动城中村改造工作的顺利进行具有重要的现实意义㊂最后,针对这些问题,本文提出了加强政府引导㊁完善法律法规政策体系㊁加强行政执行力度以及明晰政策指引等解决策略㊂这些策略旨在推动城中村改造工作的顺利进行,实现经济效益和社会效益的双赢㊂
通过本文的研究,我们期望能够为广州市乃至全国的城中村改造提供有益的借鉴和参考㊂然而,城中村改造是一个复杂而漫长的过程,需要政府㊁社会各界共同努力㊂未来,我们仍需进一步深入研究城中村改造的相关问题,为实现城市的可持续发展和人民的幸福生活贡献力量㊂
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[6] 广州市统筹做地指挥办公室(2023).
广州市城中村改造集体土地转为国有土地后依嘱托注销登记流程指
引.(穗做地办函 2023 2号)(上接第177页) 持续材料,降低对资源的消耗㊂通过优化建筑设计和设备布局,采用节能技术和可再生能源系统,
最大限度地减少能源消耗,减少温室气体排放㊂考虑建筑对社区和居民的影响,促进社会公平和包容,鼓励使用本地劳动力和材料,改善居民生活质量㊂设计雨水收集系统,实现雨水再利用,减少对自来水的需求,提高建筑水资源的利用效率㊂在建筑规划和设计阶段进行全面的生命周期分析,考虑建筑建造㊁使用㊁维护和拆除阶段的环境影响和资源消耗,以期最大程度减少对环境的负面影响㊂借助先进的设计软件和模拟工具,进行建筑性能仿真和优化,为建筑实现更高效的资源利用和舒适的室内环境㊂通过综合考虑上述因素,可持续性整合将建筑的设计和规划过程中的环境㊁社会和经济问题相结合,为人们提供更为健康㊁高效和持久的建筑空间㊂
结束语
本研究深入探讨了建筑设计中空间规划与功能优化的
重要性和具体策略,希望能为当前建筑行业的从业者提供有益的参考,以促进建筑设计的发展和进步㊂我们还将继续致力于这一领域的研究,不断探索更加创新和实用的空间规划与功能优化策略,为建筑设计的可持续发展贡献我们的力量㊂
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