第二章 公共组织理论
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• （2）官僚制组织的基本特征：1）实现劳动分工。2）各种公职或 职位按权力等级严密组织起来，形成指挥体系。3）通过正式考试 的成绩或在培训中取得的技术资格来挑选组织的所有成员。4）实 行任命制。5）公职人员都必须是专职的，并有固定薪金保证。6） 职务活动被认为是私人事务以外的事情，受规则和制度制约。
– 狭义的网络组织定义在组织特征方面比较理想化，强调运用信息 技术（特别是网络技术）达成一种完全松散、平等的组织形态。
– 网络组织的特点：（1）组织边界模糊。（2）高度的流动性和灵 活性。（3）并行作业，共享各成员的核心能力。（4）高协作成 本。（5）蕴涵高风险。
– 从网络组织的构建和运作看，有两个重要因素：一是合作关系； 二是运作平台的网络。
融合型
棱柱型
衍射型
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18
• 权变组织理论
– 代表人物有英国的伍德沃德（Joan Woodward） 等人。
– 理论要点：
• 权变理论强调，管理者的实际工作取决于所处的环 境条件，认为环境变化同管理对策之间存在着一种 积极的相互关系。管理理论和科学没有，也不可能 提供在每一种情况下如何行事的“最好办法”，理 论和科学的应用只能根据实际情况来解决。
• 组织协作理论
– 代表人物是美国的切斯特•巴纳德（Chester I. Barnard）。
– 理论要点：
• （1）社会的各种组织都是一个协作系统。
• （2）非正式组织对于正式组织的积极作用。
• （3）正式组织有三个基本要素，即成员的 协作意愿、组织的共同目标和组织内的信息 交流。
• （4）权威接受理论。
A
13
• X理论—Y理论
– 提出者：美国行为学家道格拉斯•麦格雷戈 （Douglas M. McGregor）。
– 理论要点：
• X理论：（1）多数人天生是懒惰的，他们都尽可能逃避工作。 （2）多数人都没有雄心大志，不愿负任何责任，而心甘情愿 受别人的指导。（3）多数人的个人目标都是与组织的目标相 矛盾的，必须用强制、惩罚的办法，才能迫使他们为达到组织 的目标而工作。（4）多数人干工作都是为了满足基本的生理 需要和安全需要，因此，只有金钱和地位才能鼓励他们努力工 作。（5）人大致可以分为两类，多数人都是符合于上述设想 的人，另一类是能够自己鼓励自己、能够克制感情冲动的人， 这些人应负起管理的责任。
A
19
当代组织理论
• 目标管理理论
– 提出者：美国著名企业管理专家德鲁克（Pet• （1）制定目标。制定目标要进行科学的预测和决策， 整体目标与基本方针应明确与精练，目标与方针要让 群众了解，从上而下层层分解，目标应形成体系。
• （2）实施目标。目标分解后，按照目标体系的要求， 协调各方面的关系，努力实现目标是实施目标阶段的 内容。
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5
• 外国古代的组织管理思想
– 《圣经》曾记载了西方最早的组织管理思想。
– 古代埃及在行政组织管理方面的主要贡献是设 立宰相职务，从而把神权和世俗权力区分开来。
– 欧洲中世纪的教会管理。
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6
古典管理时期的组织理论
• 科学管理理论
– 代表人物：美国管理学家弗里德里克•温斯洛• 泰勒（Frederick Winslow Taylor）
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12
• 期望理论
– 提出者：美国行为科学家维克托•弗鲁姆 （Victor H. Vroom）。
– 理论要点：
• 期望理论是一种通过考查人们的努力行为与其所获 得的最终奖酬之间的因果关系，来说明激励过程并 选择合适的行为，以达到最终奖酬目标的理论。
• 用公式表示为：M=E×V（式中的M是“激励力量”， E是“期望值”，V是“效价”）。
– 主要观点：
• （1）制定标准定额。 • （2）挑选一流的工人。 • （3）设置计划层、实行职能制。 • （4）实行新的奖励制度。 • （5）对组织机构的管理控制实行例外原则。
A
7
• 一般管理理论
– 代表人物是法国的亨利•法约尔（Henry Fayol）
– 主要观点：
（1）企业的基本活动与管理的五项职能。六种基本的活动：1） 技术活动；2）商业活动；3）财务活动；4）安全活动；5） 会计活动；6）管理活动，指组织内行政人员所从事的计划、 组织、指挥、协调和控制活动，即管理的五项职能。
（2）组织管理的十四条原则。法约尔根据自己的工作经验，归 纳出简明的14条组织管理原则：1）劳动分工。2）权力与责 任。3）纪律。4）统一指挥。5）统一领导。6）个人利益服 从集体利益。7）人员的报酬。8）集中。9）等级系列。10） 秩序。11）公平。12）人员的稳定。13）首创精神。14）团 结精神。
– 双因素理论是由美国行为科学家弗雷德里克•赫茨 伯格（Frederick Herzberg）于1959年提出的一 种理论。
– 理论要点：
• 保健因素不能直接起激励职工的作用，但能防止职工 产生不满情绪。只有激励因素才能产生使职工满意的 积极效果。
• 总的来看，激励因素基本上都是属于工作本身或工作内 容的，保健因素基本上都是属于工作环境或工作关系的。
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22
• 学习型组织理论
– 提出者：美国学者彼得•圣吉（Peter M. Senge） – 组织学习的方式：
• （1）能够系统地解决问题。 • （2）注重试验。 • （3）从自己过去的经验中学习。 • （4）向他人学习。 • （5）在组织内部实现充分的知识共享。
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23
• 网络组织理论
– 广义的网络组织是指两个或两个以上的独立的实体为迅速提供产 品和服务，在一定时间内结成动态联盟，从而以强大的结构成本 优势和机动性，完成单个组织难以承担的功能。
• （3）官僚制组织的结构：1）专门化的权限和任务。2）职位按照 “层级制”（等级制）的原则加以组织。3）官员的选任以专业技 术资格为标准，官员可在不同的专业化分工和层级进行职业升迁。
A
9
行为科学时期的组织理论
• 人际关系学说
– 代表人物：乔治•埃尔顿•梅奥（George Elton W. Mayo）
（2）明确顾客需求，搞清楚什么样的产品是让用
户满意的产品。。
（3）建立明确的质量基准和质量测评制度和激励
机制。
（4）改变质检人员“挑问题者”的角色，消除他
们同开发者之间的隔阂和对立。
（5）建立一套明确一致的解决问题的方法。
（6）把质量管理与企业文化建设结合起来，在全
体员工中培育主人翁意A 识和敬业精神。
• 在组织的系统模式中，五个子系统分别是：（1）目标与价值 分系统。（2）技术分系统。（3）社会心理分系统。（4）结 构分系统。（5）管理分系统。
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17
• 生态组织理论
– 最早提出借用生态学的方法来研究公共行政问题的学者是美国哈 佛大学教授高斯。
– 里格斯运用“物理学光谱分析”和“结构功能分析法”，提出了 三种行政组织模式并阐述了它们的功能。
• Y理论：（1）一般人都是勤奋的。（2）控制和惩罚不是实现 组织目标的唯一方法。（3）在正常情况下，一般人不仅会接 受责任，而且会主动寻求责任。（4）在人群中广泛存在着高 度的想象力、智谋和解决组织中问题的创造性。（5）在现代 工业条件下，一般人的潜力只利用了一部分。
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系统科学时期的组织理论
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24
行政组织理论
• 传统公共行政学组织理论
– 威尔逊认为行政学需要研究人事问题、组织问题和一般性的管理 问题，特别是应当把注意力集中在组织的有效性和效率问题上。 威尔逊的主要贡献在于提出了行政学赖以成立的前提，即政治与 行政二分原则。
– 古德诺对威尔逊的思想作了进一步的阐发，从而使“政治与行政 不同”的思想得到了广泛的传播。
– 主要观点：
• （1）“社会人”的观点。 • （2）“非正式组织”的观点。 • （3）管理职能的观点。
A
10
• 需要层次理论
– 提出者是美国行为科学家亚伯拉罕•马斯洛 （Abraham H. Maslow）
– 理论要点：
• 马斯洛把人的各种需要按其重要程度和产生的先后顺序依次为生理 需要、安全需要、感情和归属需要、地位或受人尊重的需要、自我 实现的需要。
策所需的信息传递和信息处理。
A
16
• 系统组织理论
– 最早将一般系统论运用于组织研究的是美国哈佛大学 社会学教授塔尔科特•帕森斯(Talcott Parsons）。
– 理论要点：
• 系统组织理论从系统观点出发，认为企业组织是一个由相互联 系共同合作的各个要素（子系统）所组成的为达到一定目标 （既有组织的目标，又有其成员的个人目标）组成的系统。
• 一个人首先产生的是最低层次的需要，当这一需要基本满足后，才 依次要求高层次的需要；在同一个人身上，这几种需要可能同时存 在，但由于其心理发展程度不同，占主导地位的需要也就不同；人 的需要带有发展的、动态的性质；管理人员必须根据不同人的不同 需要，研究调动积极性问题，开展具体管理活动。
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• 双因素理论
• （3）评价目标。评价目标阶段是在实施目标阶段完
成后进行的。
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20
• 全面质量管理理论
– 菲根堡姆（A. Feigenbaum）最先提出了全面质量管理 （Total Quality Control, TQC）的概念。
– 全面质量管理的实施大致是由以下步骤构成：
（1）对全体员工进行全面质量管理思想的教育。
• （5）组织平衡论。
• （6）经理人员A的职能。
15
• 决策组织理论
– 代表人物是美国的赫伯特•西蒙（Herbert A. Simon）。 – 理论要点：
• （1）组织决策论。组织就是作为决策者的个人所组成的系统。 • （2）组织目标论。组织的目标就是追求决策的合理性，而合
理性则取决于为实现某一目标而合理选择的手段。 • （3）组织设计论。组织的设计要有利于组织决策，有利于决
– 理论要点：
新公共行政学认为，传统公共行政学对组织问 题的研究存在的不足在于：一是只注重研究行 政组织本身，强调公共组织的内部动力；二是 理论上太空洞。
新公共行政学认为在公共行政组织中，存在着 以下四种基本的运作过程：（1）分配过程（2） 整合过程（3）边际交换过程（4）社会情感过 程。
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3
组织理论的发展脉络
组织理论 前管理学时期 古典管理时期 行为科学时期 系统科学时期 当代组织理论 行政组织理论
现在公共组织理论
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4
前管理学时期的组织管理思想
• 中国古代的组织管理思想
– （1）国家管理方面，表现为治国方略 – （2）组织管理方面，表现为国家的组织结构 – （3）人事管理方面，表现为用人制度 – （4）军队管理方面，表现为兵法
21
（7）建立质量小组，加强团队工作中的培训。
• 绩效管理理论
– 绩效管理的理论方法体系主要有两个，即关键业绩指 标法（Key Performance Indicator，KPI）和平衡计分 卡法（Balance Scorecard，BSC）。
– 绩效管理具体包括如下四个环节：
• （1）绩效计划（Performance Planning）。 • （2）管理绩效（Managing Performance）。 • （3）绩效考核（Performance Appraisal）。 • （4）奖励绩效（Rewarding Performance）。
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8
• 科层组织理论
– 代表人物：马克斯•韦伯（Max Weber ）
– 主要观点：
• （1）权威的类型。组织赖以建立的权威有三种类型：第一种是魅 力型权威（charismatic authority）；第二种是传统权威 （traditional authority）；第三种是法定权威（legal authority）。
– 韦伯的科层组织理论把威尔逊的思想变成了可以实施的制度性方 案。
– 怀特为行政组织理论的发展提供如下基本框架：（1）行政组织体 制。（2）行政责任与权力的分配。（3）优良行政组织的标准。
A
25
• 新公共行政学组织理论
– 代表人物有瓦尔多（Dwight Waldo）、弗雷德里克森 （H. George Frederickson）等人。
第二章 公共组织理论
A
1
导入语
• 从公共组织产生起，公共组织是伴随着实 践而存在和发展的，在这个过程中，公共 组织是不断进行着调适和完善的，而随着 公共组织实践所形成的不同时期的理论则 成为我们进一步认识公共组织的重要依据。
A
2
• 管理学中所研究的组织理论包括：前管理 学时期的组织理论；古典管理时期的组织 理论；行为科学时期的组织理论；系统科 学时期的组织理论；当代组织理论；行政 组织理论、现代公共组织理论。
– 狭义的网络组织定义在组织特征方面比较理想化，强调运用信息 技术（特别是网络技术）达成一种完全松散、平等的组织形态。
– 网络组织的特点：（1）组织边界模糊。（2）高度的流动性和灵 活性。（3）并行作业，共享各成员的核心能力。（4）高协作成 本。（5）蕴涵高风险。
– 从网络组织的构建和运作看，有两个重要因素：一是合作关系； 二是运作平台的网络。
融合型
棱柱型
衍射型
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• 权变组织理论
– 代表人物有英国的伍德沃德（Joan Woodward） 等人。
– 理论要点：
• 权变理论强调，管理者的实际工作取决于所处的环 境条件，认为环境变化同管理对策之间存在着一种 积极的相互关系。管理理论和科学没有，也不可能 提供在每一种情况下如何行事的“最好办法”，理 论和科学的应用只能根据实际情况来解决。
• 组织协作理论
– 代表人物是美国的切斯特•巴纳德（Chester I. Barnard）。
– 理论要点：
• （1）社会的各种组织都是一个协作系统。
• （2）非正式组织对于正式组织的积极作用。
• （3）正式组织有三个基本要素，即成员的 协作意愿、组织的共同目标和组织内的信息 交流。
• （4）权威接受理论。
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• X理论—Y理论
– 提出者：美国行为学家道格拉斯•麦格雷戈 （Douglas M. McGregor）。
– 理论要点：
• X理论：（1）多数人天生是懒惰的，他们都尽可能逃避工作。 （2）多数人都没有雄心大志，不愿负任何责任，而心甘情愿 受别人的指导。（3）多数人的个人目标都是与组织的目标相 矛盾的，必须用强制、惩罚的办法，才能迫使他们为达到组织 的目标而工作。（4）多数人干工作都是为了满足基本的生理 需要和安全需要，因此，只有金钱和地位才能鼓励他们努力工 作。（5）人大致可以分为两类，多数人都是符合于上述设想 的人，另一类是能够自己鼓励自己、能够克制感情冲动的人， 这些人应负起管理的责任。
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当代组织理论
• 目标管理理论
– 提出者：美国著名企业管理专家德鲁克（Pet• （1）制定目标。制定目标要进行科学的预测和决策， 整体目标与基本方针应明确与精练，目标与方针要让 群众了解，从上而下层层分解，目标应形成体系。
• （2）实施目标。目标分解后，按照目标体系的要求， 协调各方面的关系，努力实现目标是实施目标阶段的 内容。
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• 外国古代的组织管理思想
– 《圣经》曾记载了西方最早的组织管理思想。
– 古代埃及在行政组织管理方面的主要贡献是设 立宰相职务，从而把神权和世俗权力区分开来。
– 欧洲中世纪的教会管理。
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古典管理时期的组织理论
• 科学管理理论
– 代表人物：美国管理学家弗里德里克•温斯洛• 泰勒（Frederick Winslow Taylor）
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• 期望理论
– 提出者：美国行为科学家维克托•弗鲁姆 （Victor H. Vroom）。
– 理论要点：
• 期望理论是一种通过考查人们的努力行为与其所获 得的最终奖酬之间的因果关系，来说明激励过程并 选择合适的行为，以达到最终奖酬目标的理论。
• 用公式表示为：M=E×V（式中的M是“激励力量”， E是“期望值”，V是“效价”）。
– 主要观点：
• （1）制定标准定额。 • （2）挑选一流的工人。 • （3）设置计划层、实行职能制。 • （4）实行新的奖励制度。 • （5）对组织机构的管理控制实行例外原则。
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• 一般管理理论
– 代表人物是法国的亨利•法约尔（Henry Fayol）
– 主要观点：
（1）企业的基本活动与管理的五项职能。六种基本的活动：1） 技术活动；2）商业活动；3）财务活动；4）安全活动；5） 会计活动；6）管理活动，指组织内行政人员所从事的计划、 组织、指挥、协调和控制活动，即管理的五项职能。
（2）组织管理的十四条原则。法约尔根据自己的工作经验，归 纳出简明的14条组织管理原则：1）劳动分工。2）权力与责 任。3）纪律。4）统一指挥。5）统一领导。6）个人利益服 从集体利益。7）人员的报酬。8）集中。9）等级系列。10） 秩序。11）公平。12）人员的稳定。13）首创精神。14）团 结精神。
– 双因素理论是由美国行为科学家弗雷德里克•赫茨 伯格（Frederick Herzberg）于1959年提出的一 种理论。
– 理论要点：
• 保健因素不能直接起激励职工的作用，但能防止职工 产生不满情绪。只有激励因素才能产生使职工满意的 积极效果。
• 总的来看，激励因素基本上都是属于工作本身或工作内 容的，保健因素基本上都是属于工作环境或工作关系的。
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• 学习型组织理论
– 提出者：美国学者彼得•圣吉（Peter M. Senge） – 组织学习的方式：
• （1）能够系统地解决问题。 • （2）注重试验。 • （3）从自己过去的经验中学习。 • （4）向他人学习。 • （5）在组织内部实现充分的知识共享。
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• 网络组织理论
– 广义的网络组织是指两个或两个以上的独立的实体为迅速提供产 品和服务，在一定时间内结成动态联盟，从而以强大的结构成本 优势和机动性，完成单个组织难以承担的功能。
• （3）官僚制组织的结构：1）专门化的权限和任务。2）职位按照 “层级制”（等级制）的原则加以组织。3）官员的选任以专业技 术资格为标准，官员可在不同的专业化分工和层级进行职业升迁。
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行为科学时期的组织理论
• 人际关系学说
– 代表人物：乔治•埃尔顿•梅奥（George Elton W. Mayo）
（2）明确顾客需求，搞清楚什么样的产品是让用
户满意的产品。。
（3）建立明确的质量基准和质量测评制度和激励
机制。
（4）改变质检人员“挑问题者”的角色，消除他
们同开发者之间的隔阂和对立。
（5）建立一套明确一致的解决问题的方法。
（6）把质量管理与企业文化建设结合起来，在全
体员工中培育主人翁意A 识和敬业精神。
• 在组织的系统模式中，五个子系统分别是：（1）目标与价值 分系统。（2）技术分系统。（3）社会心理分系统。（4）结 构分系统。（5）管理分系统。
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• 生态组织理论
– 最早提出借用生态学的方法来研究公共行政问题的学者是美国哈 佛大学教授高斯。
– 里格斯运用“物理学光谱分析”和“结构功能分析法”，提出了 三种行政组织模式并阐述了它们的功能。
• Y理论：（1）一般人都是勤奋的。（2）控制和惩罚不是实现 组织目标的唯一方法。（3）在正常情况下，一般人不仅会接 受责任，而且会主动寻求责任。（4）在人群中广泛存在着高 度的想象力、智谋和解决组织中问题的创造性。（5）在现代 工业条件下，一般人的潜力只利用了一部分。
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系统科学时期的组织理论
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行政组织理论
• 传统公共行政学组织理论
– 威尔逊认为行政学需要研究人事问题、组织问题和一般性的管理 问题，特别是应当把注意力集中在组织的有效性和效率问题上。 威尔逊的主要贡献在于提出了行政学赖以成立的前提，即政治与 行政二分原则。
– 古德诺对威尔逊的思想作了进一步的阐发，从而使“政治与行政 不同”的思想得到了广泛的传播。
– 主要观点：
• （1）“社会人”的观点。 • （2）“非正式组织”的观点。 • （3）管理职能的观点。
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• 需要层次理论
– 提出者是美国行为科学家亚伯拉罕•马斯洛 （Abraham H. Maslow）
– 理论要点：
• 马斯洛把人的各种需要按其重要程度和产生的先后顺序依次为生理 需要、安全需要、感情和归属需要、地位或受人尊重的需要、自我 实现的需要。
策所需的信息传递和信息处理。
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• 系统组织理论
– 最早将一般系统论运用于组织研究的是美国哈佛大学 社会学教授塔尔科特•帕森斯(Talcott Parsons）。
– 理论要点：
• 系统组织理论从系统观点出发，认为企业组织是一个由相互联 系共同合作的各个要素（子系统）所组成的为达到一定目标 （既有组织的目标，又有其成员的个人目标）组成的系统。
• 一个人首先产生的是最低层次的需要，当这一需要基本满足后，才 依次要求高层次的需要；在同一个人身上，这几种需要可能同时存 在，但由于其心理发展程度不同，占主导地位的需要也就不同；人 的需要带有发展的、动态的性质；管理人员必须根据不同人的不同 需要，研究调动积极性问题，开展具体管理活动。
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• 双因素理论
• （3）评价目标。评价目标阶段是在实施目标阶段完
成后进行的。
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• 全面质量管理理论
– 菲根堡姆（A. Feigenbaum）最先提出了全面质量管理 （Total Quality Control, TQC）的概念。
– 全面质量管理的实施大致是由以下步骤构成：
（1）对全体员工进行全面质量管理思想的教育。
• （5）组织平衡论。
• （6）经理人员A的职能。
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• 决策组织理论
– 代表人物是美国的赫伯特•西蒙（Herbert A. Simon）。 – 理论要点：
• （1）组织决策论。组织就是作为决策者的个人所组成的系统。 • （2）组织目标论。组织的目标就是追求决策的合理性，而合
理性则取决于为实现某一目标而合理选择的手段。 • （3）组织设计论。组织的设计要有利于组织决策，有利于决
– 理论要点：
新公共行政学认为，传统公共行政学对组织问 题的研究存在的不足在于：一是只注重研究行 政组织本身，强调公共组织的内部动力；二是 理论上太空洞。
新公共行政学认为在公共行政组织中，存在着 以下四种基本的运作过程：（1）分配过程（2） 整合过程（3）边际交换过程（4）社会情感过 程。
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组织理论的发展脉络
组织理论 前管理学时期 古典管理时期 行为科学时期 系统科学时期 当代组织理论 行政组织理论
现在公共组织理论
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前管理学时期的组织管理思想
• 中国古代的组织管理思想
– （1）国家管理方面，表现为治国方略 – （2）组织管理方面，表现为国家的组织结构 – （3）人事管理方面，表现为用人制度 – （4）军队管理方面，表现为兵法
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（7）建立质量小组，加强团队工作中的培训。
• 绩效管理理论
– 绩效管理的理论方法体系主要有两个，即关键业绩指 标法（Key Performance Indicator，KPI）和平衡计分 卡法（Balance Scorecard，BSC）。
– 绩效管理具体包括如下四个环节：
• （1）绩效计划（Performance Planning）。 • （2）管理绩效（Managing Performance）。 • （3）绩效考核（Performance Appraisal）。 • （4）奖励绩效（Rewarding Performance）。
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• 科层组织理论
– 代表人物：马克斯•韦伯（Max Weber ）
– 主要观点：
• （1）权威的类型。组织赖以建立的权威有三种类型：第一种是魅 力型权威（charismatic authority）；第二种是传统权威 （traditional authority）；第三种是法定权威（legal authority）。
– 韦伯的科层组织理论把威尔逊的思想变成了可以实施的制度性方 案。
– 怀特为行政组织理论的发展提供如下基本框架：（1）行政组织体 制。（2）行政责任与权力的分配。（3）优良行政组织的标准。
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• 新公共行政学组织理论
– 代表人物有瓦尔多（Dwight Waldo）、弗雷德里克森 （H. George Frederickson）等人。
第二章 公共组织理论
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导入语
• 从公共组织产生起，公共组织是伴随着实 践而存在和发展的，在这个过程中，公共 组织是不断进行着调适和完善的，而随着 公共组织实践所形成的不同时期的理论则 成为我们进一步认识公共组织的重要依据。
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• 管理学中所研究的组织理论包括：前管理 学时期的组织理论；古典管理时期的组织 理论；行为科学时期的组织理论；系统科 学时期的组织理论；当代组织理论；行政 组织理论、现代公共组织理论。