第二章 环境监督管理体制

1982─1987年，徘徊阶段：
1982年，我国开始了经济体制改革，为了适应经济发展的需要， 也对国家机构进行了调整。
1982年12月29日，国务院撤销了国务院环境保护领导小组，其业 务并入新建的城乡建设环境保护部，成为该部一个局，称环境保 护局。随后，绝大多数地方人民政府也将原设环境保护监督管理 机构与城乡建设部门合并。
设的发展”。 “保障人体健康”和“促进社会主义现代
化建设的发展”是辩证的关系。 把两者对立起来、割裂开来的观点是不正
确的。
1、环境监督管理体制的概念
环境监督管理体制 指国家环境监督管理机构的设置 ，以及这些机构之间环境保护监督管理权限的划分
我国环境监督管理机构，从无到有，从弱到强，从 不健全到逐步健全，大体经历了起步阶段、初创阶 段、徘徊阶段、发展完善阶段等四个阶段。已经形 成了一个比较适应环境与资源保护管理需要的完整 体系。
第二章 环境保护法概述
一、环境保护法的概念 二、环境保护法的任务和目的 三、环境监督管理体制 四、环境保护法的适用范围 五、环境保护法体系 六、环境保护法的产生和发展
一、环境保护法的概念
环境保护法 是指调整因保护和改善环境、合 理利用自然资源，防治污染和其他公害而产生 的社会关系的法律规范的总称。
四、环境保护法的适用范围
适用范围 指环境保护法在哪些地方和什 么时间对哪些人有效力的问题
– 环境保护法在空间的适用范围 – 环境保护法对人的适用范围 – 环境保护法在时间上的适用范围
1、环境保护法在空间的适用范围
在空间的适用范围 指环境保护法在哪些 地方、区域有效力。
– 可分为 “域内效力”原则 和 “域外效力 ”原则
我国的环境监督管理体制，可概括为统一监督管理 与分级、分部门监督管理相结合的体制。
我国环境监督管理机构的建立和发展介绍：
1972─1978年，起步阶段：
1972年联合国人类环境会议之后，1973年我国召开了第一次 全国环境保护会议。会后，国务院在批转发表的国家计划委 员会《关于保护和改善环境的若干规定》（试行草案）时指 出：“各地区、各部门要设立精干的环境保护机构，给他们 以监督、检查的职权。”
“域外效力”原则
即可在本国领域以外生效的原则 “域外效力”一般都以有关国家缔结的 国际条约为依据，才得以顺利贯彻实施 。
2、环境保护法对人的适用范围
对人的适用范围 是指环境保护法对哪些人(包括自
然人和法人)发生效力。
– 属人主义 指凡是本国人(包括自然人和法人，下同)，不论在国 内或国外，均适用本国的法律，但对在该国领域内的外国人 不适用。
1988年至今，发展阶段：
1988年，国务院决定将原城乡建设环境保护部中的环境保 护监督管理机构独立出来，成为国务院直属机关，同时仍 作为国务院环境保护委员会的办事机构，统称国家环境保 护局。
1989年12月29日，经修订后颁布的《环境保护法》，第一 次以综合性环境保护基本法的形式，在第七条中明确规定 了我国环境保护监督管理体制。
理解定义需把握三点：
– 环境保护法是调整人们在环境保护中的社会关系的 法律规范 不能把环境保护法说成是调整人与自然 的关系的法律。
– 环境保护法调整的社会关系有特定的范围 只调整环境保护关系。
– 环境保护法是指一切调整环境保护关系的法律规范 的总称
环境法律关系
由环境法律规范所确认和调整的环境法 主体之间在利用、保护和改善环境的活 动中形成的权利和义务关系。
据此，我国成立了国务院环境保护领导小组，
其主要职责是
– 制定环境保护方针、政策和行政规章， – 拟定国家环境保护规划， – 组织协调和监督检查各地区、各部门的环境保护工作。
领导小组下设一个办公室，负责处理日常事务。
国务院环境保护领导小组的成立，标志着我国环境监督管理 机构建设的起步。
1979─1981年，初创阶段：
党的十一届三中全会以后，我国进入了一个新 的发展时期。
– 1979年《环境保护法（试行）》颁布实施
– 全国大部分省级人民政府都成立了省一级的环境保 护监督管理机构，
一些市人民政府也根据需要设立了环境保护监督 管理机构
与此同时，根据《环境保护法（试行）》的规定 和实际需要，国务院有关部门，如石油、化工、 冶金、纺织等部门，和一些大、中型企业，也建 立了环境保护机构，负责本系统，本部门的环境 保护工作。
2、我国环境监督管理机构的职责
我国环境监督管理机构的职责
职能部门
职
责
依
据
1
国务院环境保护行政主管部门
对全国环境保护工作实施统一监督管理
2
县级以上地方人民政府环境保护
对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理
行政主管部门
根 据《 海 洋 环 境 保 护 法 》，《 海 洋 石 油 勘 探
3
国家海洋行政主管部门及其派出
根 据《 环 境 保 护 法 》和《 中 国 人 民 解 放 军 环 境保护条例》的规定
运输、部队生活等的环境污染防治实施监督管理
7
各级公安机关
对环境噪声的污染、放射性污染、破坏野生动物
根 据《 环 境 保 护 法 》、《 环 境 噪 声 污 染 防 治 法 》 、《 治 安 管 理 处 罚 条 例 》、《 放 射 性 同
污染防治实施监督管理
《环境噪声污染防治法》的规定
9
铁道行政主管部门
对铁路机车环境污染防治实施监督管理
根 据《 环 境 保 护 法 》、《 环 境 噪 声 污 染 防 治 法》的规定
根 据 《 环 境 保 护 法 》 ，《 大 气 污 染 防 治 法 》 、
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民 航 管 理 部 门 (即 中 国 民 用 航 空
和破坏水土保持等环境防治与自然资源保护实施
位 素 与 射 线 装 置 放 射 防 护 条 例 》、《 汽 车 排 气 污 染 监 督 管 理 办 法 》、《 道 路 交 通 管 理 条
监督管理
例》的规定
8
各级交通部门的航政机关
对陆地水体船舶的大气污染、水污染、环境噪声
根 据 《 环 境 保 护 法 》 、《 大 气 污 染 防 治 法 》 、 《大气污染防治法》、《水污染防治法》、
地方国机关依法制定的地方性环境保护法规、规章(包括少数民族地区) ，只在该辖区内有效。
由于实行一国两制，环境保护法律、法规效力也不及于香港、澳门特区
我国签订和参加的国际环境保护条约，与国内环境保护法具有同等效力 ，但国际环境保护法有不同规定时，适用国际环境保护法的规定。
对跨行政区域的环境保护纠纷案件，除遵循在全国生效的环境保护法律 、法规之外，原则上应以环境保护违法行为发生地的法律规范为依据。
“域内效力”原则
指法律的效力及于国家主权所管辖的领域的规定
我国不同的环境保护法律、法规，在空间上的适用范围是有区别的， 但一般都在所辖区内有效。
全国人大及其常委会制定的环境保护法律和国务院制定的环境保护条例 、决定、命令等，一般均在全国范围内有效。
– 但环境保护单行法律、法规，虽然在全国范围内生效，但其效力只在特定 的范围有效。
统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的体制。
1998年，国务院机构调整中，国家环境保护局升格为部级 的国家环境保护总局，撤销了国务院环境保护委员会。
《环境保护法》第七条的规定：
国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统 一监督管理。 县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的 环境保护工作实施统一监督管理。 国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环 境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照 有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。 县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主 管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。
分管海洋石油勘探开发和海洋倾废活动中防止海
开 发 环 境 保 护 条 例 》 ，《 海 洋 倾 废 管 理 条 例 》
机构
洋污染损害的监督管理工作
的规定，
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港务监督行政主管部门
对船舶、水土拆船污染海域和海港水域的环境污
根 据《 海 洋 环 境 保 护 法 》、《 环 境 噪 声 污 染 防 治 法 》 、《 防 止 船 舶 污 染 海 域 管 理 条 例 》 ，
– 主体：国家、国家机关、企事业单位、社会组织、公民 – 法律依据：行政法、民法、刑法等 – 主体在法律关系中的地位：有平等、不平等
二、环境保护法的任务和目的
1、环境保护法的任务 ⑴保护和改善生活环境与生态环境、合理
利用自然资源 ⑵防治环境污染和其他公害
2、环境保护法的目的 “保障人体健康，促进社会主义现代化建
– 行为：作为；不作为 – 物：主要指具有环境功能的表现为自然物的各种环
境要素；如：水、大气、土地、森林（一般指物）
内容：权利主体之间在法律上的权利和义务
环境法律关系的特征
1、是人与人之间的关系，但又通过人与人的关系 体现人与自然的关系 2、是非物质的思想社会关系，由社会物质生产关 系决定；但更主要的是受人与自然关系中的自然规 律的制约 3、具有综合性和广泛性
– 环境法律关系的产生 – 环境法律关系的构成要素 – 环境法律关系的特征
环境法律关系的产生
以现行的环境法律规范的存在为前提 法律规范适用的条件----法律事实的出现
环境法律关系的构成要素
主体（权利主体或权义主体）：依法享有权利 和承担义务的环境法律关系的参加者； 客体：环境法律关系主体之间的权利和义务所 指的对象，包括行为和物：
这种调整意在将不上编制的原国务院环境保护领导小组，并入一 个较高级别的常设机构城乡建设环境保护部，以加强环境保护监 督管理工作。但是，由于认识不足，合并后反而削弱了环境保护 监督管理工作。
为了改变这种现象，1984年5月，国务院决定成立环境保护委员 会，以加强对全国环境保护的统一领导和部门协调。同年年底， 原城乡建设环境保护部内的环境保护局对外称国家环境保护局， 享有相对独立性。随后，一些地方的环境保护监督管理机构也作 了相应的调整。
监督管理
生野生动物保护实施条例》的规定
3、我国环境监督管理体制的特点
⑴环境监督管理部门是环境保护方面的行政部门。 环境监督管理部门是中央或者地方人民政府中主管环境保 护监督管理的行政部门，即“人民政府环境保护行政主管部 门或者其它依照法律规定行使环境监督管理权的部门”它们 依法实施的执法行为属于具体行政行为。 ⑵统管部门与分管部门的执法地位平等。 “统管”部门是指国务院环境保护行政主管部门(即国家环 境保护局)和县级以上人民政府环境保护行政主管部门。它 们之间存在着行政上的隶属关系，并分级对本辖区环境保护 工作实施统一监督管理。 “分管”部门是指依法分管某一类自然资源保护，或某一 类污染源防治的监督管理工作的部门。统管与分管部门之间 不存在行政上的隶属关系，在行政执法上都是代表国家行使 行政执法权，其地位是平等的，而只有分工的不同。
对经营通用航空业务的企业、事业单位和民用机
《水污染防治法》、《环境噪声污染防治
局)
场的环境噪声污染防治实施监督管理
法 》 、《 通 用 航 空 管 理 暂 行 规 定 》、《 民 用 机场管理暂行规定》的规定
11
县级以上土地资源保护行政主管
对土地资源保护实施监督管理
根 据 《 环 境 保 护 法 》 、《 土 地 管 理 法 》 、《 土 地复垦规定》，《农业法》等的规定
– 属地主义 指一国的法律对其管辖领域内的一切人,不论本国公 民或外国公民以至无国籍人都具有同样的效力,但在国外的本 国人则不受该国法律的约束
– 保护主义 指本国法律对任何损害该国利益的人都有约束力， 而不问此人的国籍或所在国。
部门
12
县级以上矿产资源行政主管部门
对矿产资源保护实施监督管理
根 据《 环 境 保 护 法 》、《 矿 产 资 源 法 》的 规 定
13ห้องสมุดไป่ตู้
县级以上林业行政主管部门
对森林资源、陆生野生动物、野生植物保护实施
根 据 《 环 境 保 护 法 》 、《 森 林 法 》 、《 野 生 动 物 保 护 法 》 、《 野 生 植 物 保 护 条 例 》 、《 陆
染、机动船舶噪声污染防治实施监督管理
《防止拆船污染环境管理条例》的规定，
5
渔政渔港监督行政主管部门
对渔业船舶排污、拆船作业污染渔业港区水域的
根 据《 海 洋 环 境 保 护 法 》、《 防 止 拆 般 污 染 环境管理条例》的规定
6
军队环境保护部门
环境污染防治实施监督管理 对 部 队 在 演 练 、武 器 试 验 、军 事 科 研 、军 工 生 产 、