劳动与社会保障法学第十五章 社会福利制度

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三 我国社会福利制度的改革 20世纪 80年代以来随着我国社会福利制度立法的发 展，我国社会福利制度发生了以下主要的变化： 第一，民政福利的社会化。无论是社会福利院和社 会福利企业的发展、福利资金的筹集，还是残疾人就业、 社会福利机构的管理等，我国社会福利事业逐步从官方 举办引向社会举办，并按福利需求设立福利项目。 第二，企业职工福利改革。 第三，住房福利改革。1989年国务院颁布《关于在 全国城镇分期分批推行住房改革的实施方案》后，城镇 居民福利分房开始向住房商品化、私有化方向改革。 第四，教育福利改革。
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（一）有关特殊对象的福利立法 1992年 4月七届人大五次会议通过了《中华人民共 和国妇女权益保障法》，这是我国在总结以往立法实践 基础上，制定的第一部综合性保障妇女权益的基本法律。 1994年 10月八届人大常委会第十次会议通过了《中华 人民共和国母婴保健法》，这是我国在保障妇女儿童特 殊权益方面的又一部综合性基本法，标志着这方面立法 的成熟和完善。 （二）社会福利事业的立法 在有关社会福利机构的立法方面，1982年 4月民政 部颁发了《城市社会福利事业单位管理工作试行办法》， 对城市社会福利事业单位的管理进行了规范。
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第三节 社会福利制度的内容
一 公共福利 国家和社会为了改善和提高全体社会成员的物质和 精神生活而提供的单向性利益被称为公共福利。 （一）国民保健 1.国民保健制度含义 国民保健制度是为了提高公民的健康和身体素质、 预防和治疗各种疾病而由国家提供资金的福利制度。 2.国民保健基本职责 国民保健制度的目标是人人健康。
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1.住房公积金制度 住房公积金制度是中国政府为解决职工家庭住房问 题的政策性融资渠道。住房公积金由国家机关、事业单 位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位及其在 职职工各按职工工资的一定比例逐月缴存，归职工个人 所有。 2.经济适用住房制度 1998年中国确定发展经济适用住房。经济适用住房 是由政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销 售价格，具有保障性质的政策性商品住房。 3.廉租住房制度 1998年以来，中国政府积极推进廉租住房制度建设， 不断完善廉租住房保障政策。
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（2）通过立法使文化娱乐业经营者在一定的时间 提供免费的公共服务。如规定文艺演出单位或专业的文 艺工作者每年进行一定次数的义务演出。 （3）提供具有纯粹的公共产品性质的文化娱乐设 施和文化娱乐场所。如建立文化广场、历史传统教育基 地等。 （4）通过大众传媒提供文化服务。如在电视节目 中安排文化节目等。 （5）对于文化服务机构的收费给予一定额度的补贴。 （6）直接组织免费、开放的文化服务活动。 （7）组织全民健身活动并提供群众性体育活动设施。
第十五章 社会福利制度
第一节 社会福利制度概述
一 社会福利的概念和特征 （一）社会福利的概念 社会福利作为一种社会现象，是指以国家为主要主 体，为帮助全体社会成员改善生活条件，提高自身素质， 为社会一些弱势群体实施补贴而实行的制度、采取的措 施和举办的事业的统称。它是在劳动报酬之外或基本生 活保障之外的资助和服务。
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2.为本单位、本行业从业人员及其家属提供的职业 福利 职业福利是劳动者的福利项目，它与劳动者所从事 的职业有关，主要包括各种生活福利津贴、集体福利设 施以及休假、免费旅游等福利待遇。职业福利项目的多 少和水平的高低，取决于劳动者所在单位的经济效益或 收益来源状况。 3.为特殊人群提供的专项福利 特殊人群指社会中的弱势群体，专项福利包括为老 年人提供的老年福利，为婴幼儿、少年儿童提供的儿童 福利，为妇女提供的妇女福利，为残疾人提供的残疾人 福利等。
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（二）社会福利制度的特征 社会福利制度是社会矛盾的调节器，从其制度本身 的作用来讲具有以下特征： 1.适用范围和对象的广泛性 社会福利是国家和社会向社会全体成员提供的一种 福利。适用范围和对象具有广泛性。 2.保障目标的发展性 社会福利较社会保险而言是较高层次的社会保险制 度，它是在国家财力允许的范围内，在既定的生活水平 的基础上，尽力提高被服务对象的生活质量，并且社会 福利的范围随着经济的发展逐渐扩展。
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2.职业福利以职业关系为前提。只有在本行业、本 单位就业的职工才能享受，有些内容项目职工家属也可 享受。 3.职业福利具有普遍性。职业福利一般以普遍性原 则向职工提供，但某些企业可能在服务时间长短即工龄 的长短和贡献大小上规定职工享受待遇的高低差别。 4.企业的经济效益和企业所有者观念意识决定职业 福利水平。职业福利水平取决于企业的经济效益，也受 企业所有者观念意识的左右。
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（三）有关职工福利事业的立法 党的十一届三中全会以来，我国在职工福利上的立 法主要有：1992年 4月财政部发布的《关于提高国营企 业职工福利基金提取比例调整职工福利基金和职工教育 经费计提基数的通知》，1994年 7月国务院颁布的《关 于深化城镇住房制度改革的决定》，1999年国家颁布的 《住房公积金管理条例》等。
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三 社会福利的立法原则 社会福利的立法除了要遵循的社会保障立法基本原 则之外，还有自己具体的立法原则。 （一）提高国民的生活质量的原则 改善民生福利，历来是一种社会理念和稳定社会的 政策措施。社会福利的目的在于提高广大社会成员的物 质和精神生活水平，使之更好地生存和发展，即为提高 和改善人们的生活质量以及人们的全面发展而提供的物 质帮助和服务设施。 （二）普惠性原则 社会福利是国家和社会向社会全体成员提供的一种 福利，任何人都有权享受。
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2.狭义的儿童福利措施 （1）设立收养机构，收养弃儿、孤儿和伤残儿童； （2）设立残疾儿童康复机构，使残疾儿童能够得到 有效的治疗和康复； （3）发展特种教育，使残疾儿童成为自食其力、对 社会有用的劳动者。
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（三）老年人福利 老年人福利是以老年人为对象的社会福利项目，是 国家和社会以发扬敬老爱老美德、安定老人生活、维护 老人健康、充实老人精神文化生活为目的而采取的政策 措施和提供的设施服务。 1.建立老年人福利制度 典型的老年人的福利保障形式是老年福利金制度， 称为一种普遍养老金计划或称福利养老金计划，这些计 划为所有超过规定年龄的社会成员提供养老金，不管他 们的收入、就业状况或经济来源如何。 2.加强老年人保健工作 老年人保健工作是全民保健制度的一部分，是我国 正在建立的福利制度之一，老年人保健是一个系统工程， 涉及多个方面内容。加强老年人保健，主要有以下几种 做法：
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3.权利义务的非对等性 从社会福利的资金来源来看，社会福利的资金来源 于国家和社会，社会成员享受各种社会福利无需缴费， 利益投向呈一维性、单向性；从国家来说，社会福利资 金主要来源于国家税收，属于政府开支中的转移支付部 分；从社会来说，主要来源于各单位的福利资金或各种 社会捐助。 4.待遇标准追求公平性 社会福利是一种典型的国民收入再分配方式，是对 社会财富分配的必要补充。它通过对全体社会成员或部 分社会群体提供福利设施和服务，来共同分享社会发展 的成果，满足社会成员的需要。 5.社会福利保障水平的不确定性 各国的社会福利水准取决于自身的社会经济发展水 平。 3
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（五）生活环境、生活服务方面的福利 对公民的衣食住行等生活方面提供各种便利和优惠。 在市场行情发生不正常波动时，对居民的生活给予一定 的补贴，同样是一种社会福利。生活服务方面的福利主 要包括：①对基本生活消费品进行财政补贴；②为公民 生活便利提供市场条件；③为维持日常生活用品的价格 而设立微利企业；④财政性生活补贴。 （六）社区服务方面的福利 社区服务业是在政府倡导下，为满足社会成员多种 需求，以街道、镇和居委会的社区组织为依托，具有社 会福利性的居民服务业，是社会保障体系和社会化服务 体系中的一个重要行业。
二 社会福利的分类 社会福利制度是社会保障制度中项目最多的一个制 度。社会福利按不同的社会阶层和社会成员设臵众多的 具体项目，每一项目下又分为若干子项目。既有社会性 的公共福利补贴，又有职业性的福利待遇，还有针对特 殊群体的专项福利待遇。 按享受对象类别来划分，社会福利可分为以下几种 类型： 1.为全体社会成员提供的公共福利 公共福利的子项目很多，包括教育、住房、文化娱 乐、生活环境、国民保健、社会补贴和社区生活服务等 项目。
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第二节 社会福利制度的发展演变
一 西方国家社会福利制度的演变 在文明社会里，社会福利在很长的时期里是与社会 慈善救济事业连在一起的，超越社会慈善事业的社会福 利制度起源于 19世纪中后期的西方社会。这时期西方 国家工业革命得到了长足的发展，但大量的贫困与失业 困扰着西方社会，传统的济贫法规受到了挑战。 二 我国社会福利制度的发展演变 在我国，传统社会福利模式自 20世纪 50年代开始 建立，并逐渐被巩固下来。中国的社会福利制度，长期 以来一直存在着由民政部门主管的“民政福利”和劳动 部门主管的“职工福利”双重结构。
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（二）教育福利 我国在计划经济时代，城镇教育体系包括普通学历 教育与职工技能培训，均属于国家公共福利范畴，即使 是企业单位举办的学校，也因国有经济一统天下并与国 家财政紧密关联成为事实上国家福利教育；乡村教育体 系则是在国家支持下由乡村集体举办的一项集体福利。 （三）住房福利 住房福利中的住房，是指民用住房，不包括商住房。 如同粮食和衣物一样，住房是人的基本生活需要，也是 社会福利制度必须考虑的一个方面。国家以不同方式参 与住房保障，以保证每个家庭，包括低收入家庭都得到 基利按其“社会化”程度可以划分为两个层次： 一个层次是国家通过一定法律手段和途径在某些行业和 企业中普遍实行的制度，如职工探亲制度、与职业关联 的特殊津贴制度，成为“国家福利”。另一层次的职业 福利是企业单位完成国家所有税项前提下力所能及的自 主地为职工提供的福利，是“行业或单位内部的福利”。
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（二）儿童福利 我国非常重视兴办儿童福利事业，国家培养儿童和 青少年在德、智、体、美方面全面发展，并在宪法和法 律中对儿童的合法权益作了保护性规定。 1.广义的儿童福利涉及的内容 （1）提供各种医疗服务设施和医疗保健服务，如设 立儿童医院，开设儿童专科，进行预防性疫苗接种，对 儿童进行定期健康检查等； （2）为儿童开展各种活动提供条件，如设立育婴 室、幼儿园、少年宫、科普中心、儿童公园等； （3）实行强制性的义务教育措施，保障所有的儿 童都能接受基础的义务教育； （4）对于符合国家计划生育政策的独生子女，国 家给予一定的津贴。
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二 职业福利 （一）职业福利的概念 职业福利是行业和单位为满足职工物质文化生活需 要，保证职工一定生活质量而提供的工资以外的津贴、 设施和服务的社会福利项目。 （二）职业福利的特点 作为社会福利的一种形态，职业福利与其他社会福 利项目比较，应当具有以下特点： 1.职业福利仍然具有社会性。国家和社会通过法律 和政策，要求行业部门和用人单位给予其职工的福利时， 这种职业福利具有社会性。
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三 专项福利 国家和社会为了维持和提高某一类人的生活水平和 生活质量而提供的社会福利称为专项福利。专项福利尽 管针对特定类型的公民，但它不是一种特权，而是使他 们能够像正常人一样生活。福利的赋予是为了改善特定 类型公民的生活状况。我国的专项福利主要有以下几个 方面的内容： （一）妇女福利 现代社会，妇女逐渐摆脱了旧传统所设臵的各种无 形的枷锁，成为平等的社会成员。
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（四）文化娱乐方面的福利 文化娱乐福利是指由国家和社会，为满足人们文化 娱乐的精神需要而兴办的具有福利性质的文体活动设施 和相应的服务。国家有义务不断完善各种文化、体育、 娱乐设施，为丰富人民的文化生活，开展体育锻炼，提 供必要的条件。 （1）用国家投资或社会集资的方式建立文化娱乐 设施和文化娱乐服务机构，但为了保证文化设施能够得 到正常的维持、及时的维修和不断更新，在经营管理上 有的可以采用企业化的经营方式，收取一定的服务费用， 如剧院、电影院。