行政即时强制的界定

行政即时强制的界定
学界对行政即时强制没有统一的定义,本文通过对行政即时强制的内涵和特征进行分析,明确行政即时强制的概念和界线,行政即时强制是指:在应对紧急情况、阻止违法行为或为实现特定行政管理秩序时,不经决定等程序,行政主体直接对行政相对人进行强制的行政行为。

其具有即时性、强制性、程序不稳定性三个重要特征。

标签：行政即时强制;概念;特征
一、行政即时强制的概念
概念,是人们认识事物的基础。

概念的存在必要性在于,它是衡量一个事物“是”该事物还是“非”该事物的标准。

对行政即时强制的概念不清,则无法准确地判断什么是行政即时强制什么不是行政即时强制行为,也无法对行政即时强制展开讨论,更不谈对其进行立法规范。

然而,没有相应的立法,则没有相应的执法,也没有相应的司法。

概念如同房子的地基,没有清楚、明确概念的行政即时强制,将如空中楼阁。

对事物本质进行探讨和了解是定义概念最初始的逻辑起点,想要给行政即时强制做一个准确的定义,必须要先弄明白当使用“行政即时强制”时,究竟要用它指代具有什么特质的事物。

在德国,行政即时强制的概念是由学者佛莱纳于1912年提出并使用,该概念的提出突显了行政即时强制的即时性和强制性两大特点,因此提出后逐渐为学者们接受并沿用至今。

这一概念提出后,学界在行政即时强制的即时性和强制性上达到统一,然而,在行政即时强制定义的具体表达方式上,学者们仍有不同。

在日本,通说认为,行政即时强制是为排除目前紧迫障碍的需要,而不是为了强制履行义务,在没有命令准备的余暇时,或者其性质上通过命令义务难以实现其目的的情况下,直接对人民的身体或财产施加实际力量以实现行政上必要状态的作用。

[1]日本学界的传统理论认为,行政即时强制的一个重要特征是急迫性。

[2]
台湾学者则多数认为,行政即时强制是“非以义务存在为必要前提,事前无义务存在等为前提”,可不经过告诫等程序,直接对人民的身体和财产加以实力,以实现行政目的。

中国大陆地区在立法上没有对行政即时强制进行明确、规范的表达,因此在学界同样没有统一的表达方式,各家言论不尽相同。

在这些不同的表达方式中,对于行政即时强制的即时性与强制性上,并没有异议,但对于行政即时强制与其它行政行为的区分这一点上却有很大区别。

具体说来,可以分为以下几种观点:
第一种观点认为行政即时强制属于行政强制措施。

在这一大类观点中,不同
学者又有差异。

其中一种将行政即时强制定义为“国家行政机关在遇有重大灾害或事故,以及其他严重影响国家、社会、集体或者公民利益的紧急情况下,依照法定职权直接采取的强制措施。

”[3],认为行政即时强制属于行政强制措施中的一类;而另一种则认为“国家行政机关或者法律授权的组织,为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果,或者为了保全证据,确保案件查处工作的顺利进行而对相对人的人身自由、财产予以强制限制的一种具体行政行为。

”[4]在这种观点中,即把行政即时强制的范围与行政强制措施范围重叠,认为行政即时强制就是行政强制措施。

第二种观点认为行政即时强制属于行政强制执行的例外。

具体说来是认为行政即时强制与行政强制执行目的相同,只是行政主体在情况急迫的前提下,不得不越过苛以义务的过程、或是将施加义务的过程与执行的过程合并,使得呈现出不以义务为前提的状态,所以,行政即时强制并非其它而是一种特殊的行政强制执行。

除了以上这些观点外,还有学者认为行政即时强制并不属于行政行为而属于事实行为。

这种观点称,即时强制“非以强制义务之履行而系为排除当前之紧急危害,时间上不及以命令课以义务,或由于事件之性质,即使以命令课以义务,亦难以达到目的时,行政机关得以实力加于人民之身体、财产,以实现行政上目的之广义的行政处分,为‘事实行为’之性质”[5]理由是,行政即时强制行为没有严格的法律依据,超出法律授权范围,不具有法律行为的性质。

笔者认为,首先,行政即时强制行为属于行政行为而非事实行为。

行政行为是指行政主体行使行政职权,作出的能够产生行政法上效果的行为。

中国虽然没有独立的行政即时强制法,但行政即时强制主体往往是法律、法规所规定的行政主体,行使的是法律、法规授予的行政职权,进行的是管理活动,其行为将产生行政法上的法律效果,因此,将该类行为排除在行政行为之外不利于对行政相对人的保护,也不利于行政行为的规范。

其次,行政即时强制很难被行政强制执行或者行政强制措施这两个范畴所分别完全包含。

尽管行政强制执行的定义和范围虽然仍存在争议,但对行政强制执行的条件之一是“不履行行政法上义务”这一点毫无疑议,反观行政即时强制行为,其特点之一便是即时性,即表现为,没有先施加义务,对相对人来说表现为行政强制行为的突发性,如为营救企图自杀的行政相对人,对其住宅实施破门,这一行政即时强制行为实施前出于对行政相对人履行义务的不可期待性和时间上的紧迫性,不宣告义务直接采取强制手段,与行政强制执行先告知义务后采取强制行为不相符合。

再论行政强制措施,一般而言,行政强制措施,是指具有强制性的一类办法或手段。

[6]其特征表现为手段性和依附性,行政强制措施本身并不是结果(行政主体对某一事项管理的结束),而是为了保障其他具体行政行为的顺利作出或实施而采取的措施,所以说其他具体行政行为是目的或结果,而行政强制措施是达到目的的手段。

[7]这一对行政强制措施的定义也贴合了行政强制措施概念中的措施二字。

同样再看行政即时强制,其中有部分行为如查封、扣押等可能属于手段性行政行
为,而另一部分,如管束、紧急情况下的隔离,这些行为已不能视为手段,其本身既是手段也是目的。

综上所述,行政强制可以分为行政强制执行与行政强制措施,而行政即时强制不能简单归为行政强制执行或者行政强制措施,其根本原因在于,行政即时强制与行政强制执行或者行政强制措施并非为同一层次上的概念。

行政即时强制是以行政行为的实施是否具有即时性为标准来区分,而行政强制执行与行政强制措施是以行政行为是手段还是目的来区分,两者的区分标准不同,以至于行政强制执行与行政强制措施都不能涵盖行政即时强制的概念范围。

即,行政即时强制视场合、情况的不同,可能是为实现行政作用的手段也可能是直接实现行政作用,手段性和目的性都可能在行政即时强制中得到体现,因此,与行政即时强制相对应的概念应该是行政一般强制,而非执行性强制措施或者行政强制执行。

在了解了各国对行政即时强制定义后,基于对行政即时强制内涵及性质的分析,笔者认为应当将行政即时强制定义为:在应对紧急情况、阻止违法行为或为实现特定行政管理秩序时,不经决定等程序,行政主体直接对行政相对人进行强制的行政行为。

二、行政即时强制的特征
由上文的分析可以知道,行政即时强制属于行政强制、属于具体行政行为,因此,不可避免地具有行政行为、具体行政行为及行政强制行为的法律特征,包括行政性,即该行为为行政机关行使行政权力的行为;法定性,即无法律规定则无行为;行政主体的特殊性,即只有法律、法规授权的主体才能行政该项权力;侵益性,即为对公民人身自由、财产自由、住宅自由等宪法权利的一种约束等等。

但笔者看来,这些特征全面地体现出行政即时强制行为的特点,但也失于宽泛,对行政即时强制来说,认识的难点不在于如何区分其与事实行为、抽象行政行为或者非强制性行政行为的差别,而在于通过对行政即时强制法律特征的了解,将行政即时强制与其他行政强制区分开来,因此,笔者认为,行政即时强制最重要的法律特征主要为以下三个方面:
即时性。

行政即时强制的即时性指行政即时强制行为实施的前提条件为特殊条件,在该种特殊条件发生时,行政主体可立即启动强制行为。

即时性的行政强制对于行政主体来说,表现为无暇进行事先程序。

一般强制行为可能有事先申请、事先告诫、事先说明理由、事先听证等程序,而行政即时强制的前提条件是如此紧急以至于行政主体无暇履行上述程序,出于情况迫使直接运用强制力量以达到行政目的和效果。

其作出行政决定到执行行政强制的时间间隔较简易程序更短,有时甚至在作出决定的同时执行行政强制。

这种即时性的原因,既可能是出于时间上的紧迫性,也可能出于义务自觉履行的不可期待性。

对行政相对人来说,行政即时强制的即时性表现为直接强制、突然性的强制。

强制性。

强制意味着国家强制力的介入,表现为合法存在的暴力。

行政强制行为本身就具有强制性,这一点无需赘言。

而与行政一般强制不同的是,在行政即时强制中的强制行为仅为直接强制,不包含间接强制且由于行政即时强制时间紧
急、迫在眉睫其强制程度尤为突出,往往表现出时间短、猛烈、直接的特征。

程序的不稳定性。

行政即时强制程序不稳定性是指行政主体在采取行政即时强制手段时,不拘于行政程序中的步骤,会表现出不完整或者打破顺序。

行政即时强制程序不稳定的原因来自于两个方面:一是行政即时强制必须遵守程序性规范。

行政即时强制虽然属于特殊情况下的行政行为,但其本身仍为行政主体作出并为之承担行政责任的行为,其本身的复杂并不能影响作为行政行为的本质,即应当按照一定程序进行,而非完全随意,否则,行政即时强制行为将混乱不堪,甚至导致权力滥用,对人身财产安全产生极大威胁。

二是行政即时强制本身特点决定了不能履行完整的程序。

如前文所述,行政即时强制发生前提要么时间上不容许采取行政一般强制的强制前程序,要么客观上不存在期待性,该前提条件决定了行政即时强制作出的时间上的紧迫性,在如此紧迫的时间内,行政主体常常为情势所逼迫而不能完全履行程序。

举例说明,如紧急状态下,应当进行强制隔离时,告知理由这一程序的执行应视具体情势急迫程度决定顺序,如果情势非常紧急以至于无法先行解释,应当在强制隔离时或强制隔离后履行告知义务。

相反,如果情势容许,则应当在强制隔离前告知。

由此可看出,行政即时强制程序既不能完全像行政一般强制程序一样僵硬、呆板,又不能完全脱出行政程序的控制,须在两者之间寻找平衡。

参考文献:
[1]盐野宏.行政法(杨建顺)[M].北京:法律出版社,1999:126.
[2]和田英夫.现代行政法(倪建民,潘世圣)[M].北京:北京广播电视出版社,1999:356.
[3]应松年.论行政强制执行[J].中国法学.1998,(3):10~22.
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[5]徐怀莹.行政法原理[M].台湾:五南图书出版公司,1985:582.
[6]傅士成.行政强制研究[M].北京:法律出版社,2001:261.
[7]张正钊主编.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社,1999:165.。