公共支出的成本-效益分析实验报告 (4)

预习报告
一、实验名称：
公共支出的成本-效益分析
二、实验目的：
了解我国资源配置的效率问题
三、实验设备：
计算机、网络
四、实验内容及主要步骤：
1、利用网络资源搜集公共支出效益的相关资料。

2、阅读、分析、整理搜集到的资料，提取有用的信息。

3、根据实验数据及资料，对公共支出进行成本—效益分
析。

4、得出实验结论并分析实验结果。

实验报告
实验名称：公共支出的成本-效益分析
我国公共支出的效益问题
摘要：近几年来, 我国财政收入连年大幅度增长, 成绩令人瞩目, 但原有的财政支出膨胀、结构不合理、效率不高的矛盾仍没有得到缓解, 有些方面甚至表现得更为突出, 各级财政仍处于非常紧张的状况。

为此, 应坚持有所为、有所不为的方针, 按照公共化、市场化的原则深化财政支出管理改革、提高财政支出质量与效率已成为当前财政工作的紧迫任务。

关键词：公共支出、成本、效益、分析
成本—效益分析法（简称CBA）是针对政府实现职能所需公共支出目标提出若干实现支出目标的方案，详列各种方案的全部预期成本和全部预期效益，通过比较分析，选择出最优的公共支出方案。

这种方法在评价公共支出项目时采用长远和广泛的目光。

包含了对所有相关成本和收益的列举和评估，涉及的主要问题有，应该包括那些成本和收益、如何评价这些成本与收益以及应使用哪种贴现率。

摘自（1997年我国统计年鉴）
一、目前我国财政支出存在的效益问题：
1. 理论上的轻视:“重收入, 轻支出”是实际存在的倾向。

在许多人看来, 由于收入的多少决定了政府对资源的控制能力, 直接影响到政府权力的行使, 理所当然要格外重视。

至于收入应如何分配, 则往往被看作次要的问题, 人们认为事后的资源配置不会对经济效率产生多大影响, 经济增长会自动满足其支出的收入来源。

从而有关提高支出效益的问题很少引起足够的重视。

实践缺乏理论的指导, 变得无序而低效。

2.我国财政支出结构不尽合理,财政支出结构是指在一定经济体制和财政体制下, 在财政资金分配过程中, 所形成的各项支出在全部支出中所占的比重以及相互之间的内在联系。

财政支出结构优化的制定标准应该是财政资源在政府各项职能之间进行的配置, 能够满足一定时期政府实现有效管理社会共同事务的目的。

结果合理地满足了这个目的, 财政支出结构就是优化的, 否则, 财政支出结构就是不尽合理的, 没有达到财政资金分配使用的最佳效率。

根据国家的规定, 适应市场经济的要求, 政府应承担的职能有: (1) 在宏观经济调控中发挥主导作用,即政府在社会经济活动中充当间接组织者和领导者, 不直接介入或基本不介入微观经济活动领域, 以利于市场对资源配置发挥基础性作用, 政府通过经济政策和法规影响市场发生作用的条件。

政府的作用应该是宏观调控而不是直接插手经营和直接干预企业经营活动。

(2) 规范、调节、服务市场经济职能。

具体包括: 建立法律基础, 维护正常的市场运行和竞争秩序; 平衡社会总供给与总需求, 保持宏观经济稳定; 提供经济发展所必须的基础设施和基础条件; 进行收入再分配, 实现社会公平。

(3) 维护公有制的特殊职能, 即维护公有经济及其在国民经济中的主体地位；保持公有制的合理结构, 保证国有经济成份的主导作用, 促进多种所有制形式的共同发展; 管好用好国有资产, 保持国有资产的有效运营, 并使之保值增值。

财政支出正是围绕着保证政府实现上述职能进行的。

财政支出结构优化的基本标准, 也是考察财政资源分配中对各项政府职能资金需求的满足程度及各项支出之间的比例关系。

根据马斯格雷夫和罗斯托财政支出结构随经济发展阶段不同而改变的理论来分析, 目前, 我国财政支出
结构不尽合理, 其具体表现在以下几个方面: 一是国家财政支出不断下降, 政府宏观调控经济的能力日趋削弱。

我国财政公共投资占财政总支出的比重由1981 年的20. 5 %下降到1995 年的7. 7 %。

从1997 年起我国增发了3 600亿元国债, 加强了宏观调控, 使“九五”计划平均增速高于“八五”计划, 但还不尽人意。

二是社会保障支出明显不足, 在一定程度上延缓了我国市场化改革进程。

据有关资料表明, 世界发达国家财政支出占国内生产总值的比重一般在45 % , 其中一般政府性支出占7 % , 社会公共服务支出(包括社会保障支出) 占28 % , 经济服务支出占4. 5 %; 发展中国家的上述比重分别为27 %、7 %、12 %、4 %; 我国的上述比重分别为16. 8 %、47 %、7 %、5 %。

三是行政管理费支出不断增长, 大量挤占急需的公共支出项目。

1978 - 1998 年, 全国财政支出中行政管理费由49. 09亿元增加到1 326. 77 亿元, 20 年间增长26. 03 倍, 年递增17. 92 %。

行政管理费支出增长较快的一个重要因素是公用经费增长。

而公用经费支出范围不明确, 浪费较严重。

在事业费使用结构中, 用于养人的多, 用于发展事业的少。

由于我国财政支出结构不合理, 财政支出的越位和缺位在所难免, 我国财政支出结构优化的潜力很大。

3. 缺乏有效的制度保证。

从财政支出角度讲, 制度就是指财政支出单位在活动中所形成的规则, 这些规则的产生不仅依赖于这些单位对制度的需求, 而且依赖于外界对这些单位的约束。

当需求和约束不均衡时, 制度就有创新的必要性, 因为此时制度已难以保证支出效益的最优化。

在我国现实体制中, 财政支出相对于企业开支的一个重要特征就是财政支出单位, 尤其是接受公共支出项目基金的单位很难实行独立核算, 资金供应上也存在着“大锅饭”体制。

在这种情况下, 财政支出单位缺乏足够的压力和动力提高财政支出的效益。

从更深层次说, 这源于财政支出单位的性质, 这些单位多隶属于各级政府, 因而单纯的类似企业的“破产”的风险或
“获利”的可能性并不存在于这些单位中, 可以说, 它们把自己封闭在市场关系之外, 缺乏市场经济的感情和如何进行市场经营的观念, 办事不讲效率, 开支不讲效益, 没有经济核算思想, 不考虑成本效益关系。

其实, 财政支出单位作为社会主义市场经济下的一种组织形式, 讲求效益是必须的, 否则全社会的效益将受到损害。

但由于缺乏将个人或单位的利益与
全社会利益的联系机制, 使得个人和单位只从自身的局部利益、当前利益出发, 缺乏远见, 导致了一些项目上马前缺乏有效的预测和成本效益分析; 项目上马后, 又缺乏有效的监控和管理。

4.我国财政资源绩效下降,财政使用效率是指财政资源使用过程中, 为提供特定的社会共同事务而使用的财政资源量与其产生的效果的比较。

一般的说, 在为达到一定的财政目的的前提下, 财政支出数额越小, 财政效率越高。

在财政支出为一定的条件下, 由财政提供的公共产品数量越多, 财政效率越高。

财政使用效率具有两个基本特点: 一是不能单独用量化的方法全面衡量财政使用效率水平; 二是财政使用效率不具备统一的衡量标准。

财政使用效率的内容与特点表明, 对财政资源使用多视角的考察, 以全面理解财政使用效率。

从经济角度考察, 它要求不仅要计算各项财政活动所耗用的财政资源和直接财政产出, 而且还必须估算或评价财政活动对决定经济增长诸因素的各种影响。

从环境角度考察, 就是考察一项财政活动是否增进或有利于保持生态平衡, 制止环境污染及其在这些方面的作用程度等。

从社会视角考察, 就是从财政活动对社会文化、道德、人文、人口及生育以及社会安全保障等方面影响的角度考察财政使用效率问题。

笔者认为, 无论从经济角度, 还是从环境、社会角度考察, 目前我国财政使用效率不尽人意, 其表现在以下几个方面:⑴、财政管理成本居高不下,财政管理质量偏低。

仅就税收征收成本而言,全国税务系统百万大军,以人年均2 万元计算,一年就是200 个亿,这绝不是一个小数目;仅从纳税成本而言,由于种种原因,其成本也是不小的。

仅以福建省一个大型企业为例,该企业1999 年增值税专用发票专项支出就达800 多万元,还不包括日常申报表、聘请税务代理费用等。

据统计表明,我国的税收成本基本上维持在5 %以上,这与国外一般在1. 5 %左右的水平相比,无疑是偏高的。

据有关资料,进入90 年代,我国每年查处税收犯罪案件在6 800起以上,1995 年达到10 259起,全国每年由于偷漏骗逃税和越权减免导致的大量税收流失,仅1999 年1 月至11月,通过采取措施加强征管,就查补入库税收390 亿元;通过强化税源管理,仅对全国347. 7 万户的普通发票专项检查,就查补收入9. 8 亿元;通过全国税收执法检查,查出并纠正各地违规文件617 份,追补或调整入库税款14. 1 亿。

这表明加强征管、查
偷补漏的成绩巨大,功不可没。

但以此来考察税收征管质量,无疑反映出税收征管效率不高。

⑵、行政成本上升。

1978 - 1998 年, 我国财政支出中行政管理费由49. 09 亿元增加到1 326. 77 亿元, 20 年间增长26. 03 倍, 年递增率为17. 92 %; 行政管理费支出的比重由4. 37 %提高到12. 29 % , 增加7. 92 个百分点。

同一时期的国内生产总值由3624.1 亿元增到79395.7 亿元, 增长20.91 倍, 年递增率16.69 , 比行政管理费支出少5.12 倍, 年递增率低1.23 个百分点。

然而, 有些地方社会治安恶化, 失业率上升, 生态环境恶化等表明行政成本上升, 行政管理费支出绩效下降。

⑶、部分财政性支出游离于统一分配财政之外。

80 年代以来,大量资金通过预算外、体制外渠道流失,部门用自收自支等办法参与财政分配,乱收费、乱罚款,搞各种摊派和私设小金库等现象相当普遍。

1998 年全国预算外资金总收入3082.29 亿元,这只是其中的一部分,还有很多未统计进来,专家估计,目前预算外资金规模与预算内资金收入规模大体相当。

⑷、转嫁性财政支出效率无法控制。

对非财政担保的国外贷款由财政负责偿还。

银行不良资产由财政出资剥离、金融风险转由财政化解、国有企业财务挂帐等转嫁性财政支出, 纯属被动支出, 何时支出, 有多大数额等等, 这些不确定的转嫁性财政支出, 其效率是财政甚至政府难予预测和控制的。

此外, 还有许多显现的或潜在的转嫁性支出, 如农村合作基金会、城市商业银行支付危机和违法集资、乡村债务包袱化解等。

这些转嫁性财政支出, 其经济效率很低, 有的根本无效率甚至是负效率。

5. 衡量上的困难,这主要是针对公共支出。

公共支出也像其他一切经济领域支出一样,都要为实现一定的目的而以货币形式支付某项事业、工程或某种活动的费用。

但公共支出的费用可以不只是直接支付出去的货币一项, 还有各种各样的无形的、间接的、外部的费用。

对于直接以货币支出的费用和相关的一系列因素是大致可以估价的, 如修建一个拦河坝水电站, 其直接费用是建造拦河坝水电站所支付的货币额；而间接成本, 如修筑拦河坝破坏了水的正常活动带来的生态平衡破坏的损失等, 由于不存在相应的投入产出市场, 无市场价格作为参照物, 衡量存在着很大的难度, 往往需要通过各种间接的方法推断, 如消费者剩余法等。

而这种推断又需要有很强的专业知识和敏锐的判断能力, 并非简单易行。

同样, 对于
支出后所新生效益(直接效益和间接效益) 的衡量也不同于物质生产领域微观企业的效益。

不仅如此, 公共支出还存在着许多不确定性因素, 更使得公共支出的衡量困难重重。

二、公共支出出现效益问题的原因：
1．理财思想难以适应经济转轨的新形势。

一是没有财政效率概念, 尤其是财政支出的效率概念。

不管该不该用, 该用多少, 有钱就用甚至一些人认为财政的钱不用白不用, 用也
是白用。

对财政支出效率高低没有科学评价指标和方法, 也缺乏应有的监督制度。

二是对财政支出失效没有建立责任追究制度, 用好用坏无所谓, 花多花少一个样, 致使有些人只要能
弄得到钱就拼命变着法子弄, 反之不与个人政治前程和经济
利益挂钩。

三是对财政投资、举债规模缺乏科学论证和规范程序。

由于传统计划经济思维惯性的约束, 不少地方政府及其财政不善于应用市场规律和市场机制来驾驭和调控经济, 仍然
长时期充当微观经济投资和管理的直接主体, 继续采取“政府立项、银行贷款、税收优惠”的办法, 不经科学论证, 一哄而起, 兴办各种产业雷同的企业。

在企业和项目的经营管理上, 只顾速度, 不讲效益；只问产出, 不问销路, 以致不少企业亏损倒闭。

不少建设项目或质量低劣, 或效益不佳, 或半途而废, 造成大量浪费。

特别是在资金的筹措上, 大都通过地方政府干预, 强制财政担保, 盲目举债, 很多负债单位债款到位不思
偿还。

正因为偿债意识薄弱, 在资金使用上自然也就不可能珍惜节俭, 其结果往往是事情没有办好, 却留下一大堆债务包袱。

2. 财政法制不健全。

其主要表现在: 一是财政法制政策定支, 支出缺乏弹性。

从理论上说, 支出预算应当是根据需要与财力能力, 由财政部门提出预算, 并按程序经人大通过后
实施。

但实际上财政支出预算早已被一些法律或法规、政策所确定, 财政部门不过是汇总预算而已。

二是由于缺乏行政机构设置、人员定岗定编方面的法律, 行政机构、编制变动无法可依, 财政供养的机构和人员恶性膨胀。

三是财政预算约束软化, 有法难依。

在我国, 预算年年编, 也年年下达给部门, 但在执法中, 出台政策、增加支出的随意性甚大, 支出预算常常是一破再破。

而较高的支出压力驱使财政突破原来规范的预算约束, 寻求新的收支途径, 从而为预算外资金及非规范财政收支提
供迅速发展的环境。

尽管从1993 年开始对预算外资金进行清
理, 该项资金虽有了较大幅度的减少, 但形形色色非规范性
财政收支却是更为隐蔽和难以控制。

3. 理财方式创新滞后。

一是我国财政统收的局面被打破, 但财政统支的局面仍然存在,一些应当从财政支出中剔除的项目没有取消, 有的甚至被强化。

如目前国有企业自主经营的市场主体地位已经确定, 但自负盈亏、优胜劣汰的机制尚未形成, 财政仍需弥补企业的亏损补贴。

二是财政支出预算编制方法创新不力，长期以来, 财政支出预算基本上是根据前几年支出实际平均数, 再加上物价上涨和事业发展增长部分编制而成的, 这种方法是在承认既得利益的基础上进行的, 但事物是不断
发展与变化的, 基数本身就以承认原有的支出格局为前提的,各项支出往往只能增不能减, 使已经变化的支出格局得不到
及时调整, 增强了财政支出刚性, 特别是在转轨时期, 一些
单位的自给能力明显提高, 创收规模逐渐增长, 在这种情况下, 继续沿用基数法, 将加重财政负担, 甚至会引发单位之
间经费供应上的苦乐不均和支出中的不足与浪费。

三是财政支出政策的及时性、预见性和超前性不够。

比如随着价格的放开, 宾馆饭店价格狂飚直升, 出差人员的食宿费用大为增加, 已
经成为无争的事实, 但我们的差旅费标准只是小幅调整, 看
起来是节约支出, 实际上行不通, 致使许多超支部分或者由
接待单位贴钱, 或者由单位睁一只眼闭一只眼处理。

四是财政支出制度创新滞后。

有些支出管理制度长期不变, 不能适应市场经济的变化, 制约了支出效率的提高。

4. 财政支出失控现象严重。

一是由于利益驱动, 规定精简的机构、精简措施难以到位,或拖延时日按兵不动, 或“翻牌换名”变相保留；而规定要新建的机构, 则闻风而动, 人员、车辆、办公设施各方面的需要一涌而上, 财政难以应付。

另一方面, 有的部门不与财政会稿, 就把增加支出的条款写入文件, 造成既成事实。

这种以部门利益、部门政绩为导向,就有可能出现偏差。

二是各种行政性收费多如牛毛, 屡禁不止。

这些以国家权力为基础实施的收费不能按规定纳入国家财政统
一分配管理的范畴。

政府对这部分支出失去调控。

有权收费的部门随意支出, 有的甚至违纪违法, 成为权钱交易、贪污受贿、损公肥私腐败之源, 也会引发部门之间的苦乐不均。

三是现行的退税办法, 什么时候退、退给谁、退多少? 财政不能及时掌握。

税政检查表明, 有的退税随意性很大。

退税的本质是
一种财政支出行为, 是对财政收入的再分配, 但财政对这部分支出失去控制, 势必会影响到支出效率。

四是摊税、派税、列收列支“空转”现象时有发生。

列收列支的财政收入, 对财政没有增加可用财力, 没有一点调控余地, 财政不过是帐房先生。

国家的财政收入, 财政却没有权力进行实质性再分配, 要保证其支出效率, 谈何容易。

三：促进提高财政支出的建议：
为了有效发挥财政支出对国民经济的促进作用, 有必要加强财政支出的管理, 促进财政支出效益的提高。

结合实际, 提出以下对策:
1. 在思想上, 重视财政支出的效益分析, 加强研究, 为实践指明方向。

2. 坚持有所为、有所不为的方针, 按照公共化、市场化的原则, 进一步优化财政支出结构, 逐步规范财政资金的供给范围, 切实解决财政供养人员过多、包揽过宽的问题；要抓住目前机构改革的有利时机, 把政府专业经济管理部门逐步改组为不具政府行政职能的实体, 或国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织, 精兵简政, 逐步与财政脱钩。

对机关事业单位突出在定员、定效、定标准基础上, 推行标准预算, 控制行政经费猛增势头；要加强事业单位改革步伐, 在区分“公益性”与“经营性”的前提下, 逐步削减财政拨款；搞好财政政策性投融资体制改革, 按照市场经济的要求, 逐步减少财政对经营性和竞争性领域的直接投资；集中财力保证那些关系改革、发展、稳定大局的重点支出的需要, 包括国家的基础设施、基础产业、农业的投入, 以及科教经费的投入等社会经济资金的投入, 逐步建立和完善财政支出与政府职能, 事业发展与效益提高相适应的支出管理机制。

3. 按照市场经济条件下政府职能要求, 重新界定财政供给范围。

财政必需履行的目标是效率,平等和社会稳定,与此相对应,财政主要是为经济增长和社会发展作好基础工作,主要着重于作为立法者, 协调人和基础设施与环境和安全的供给者。

国有企业的投入应由国有资产收益来解决, 政府应退出政府不应管也管不好、不体现政府职能或不体现基本公共利益的事业,集中精力把该由政府举办的事业重点保证好, 同时配合实施政府机构改革, 向一个高效的政府目标迈进。

4. 引入成本效益分析机制,完善成本效益衡量。

所谓成本
效益分析,是指对政府的各种计划目标, 分别评估其成本和效益, 比较净效益或益本比的大小, 以作为决策参考, 提高政
府部门资源运用的效率。

对于公共支出成本效益衡量上的困难, 首先应从思想上充分认识到总可以通过一定的方法大致估量, 同时也必须注意到公共支出成本效益的表现形式与一般物质
生产领域有所区别, 而且不同的公共支出项目度量的侧重点
也有所不同。

以教育支出的效益为例,其效益一般可分为两个层面, 第一是有形的, 如一所大学培养出多少个合格的大学生, 有多少个科研成果, 第二层面是无形的, 它不但涉及到
经济因素, 还涉及到政治因素, 以及人们的伦理道德标准。

总的来说, 人所受的教育程度较高, 对社会生产的贡献程度越高, 社会风气也越好, 有利于社会的物质文明和精神文明水
平的提高。

5. 加强支出的监督管理与激励- 约束机制。

要建立健全资金使用的监督管理制度, 对经费的使用情况进行跟踪调查。

同时在对不同行业、不同部门、不同项目实行不同的考核办法基础上, 实行成本效益评估考核结果的奖惩措施和组织机制。

即在财政支出完成后, 合理分析和比较项目效果, 作为检查、考核预算执行情况的基础指标进行奖惩, 使项目效益与个人
利益挂起钩来, 改变以往由于政府投资缺乏具体承担风险的
行为者而导致的决策责任与收益的不对称性问题, 保证投资
决策的合理性, 提高资金使用效益。

6. 强化财政日常管理, 不断创新财政管理的模式、制度与方法。

当前, 财政创新管理的重点是确保财政资金的安全完整、及时到位和使用高效, 确保国有资产的增值保值。

为此, 要建立保证财政资金使用效益的追踪问效制度；建立保证财政资金及时到位的责任追究制度, 建立保证财政资金安全完整
的制衡保全制度。

要贯彻党的十五届五中全会精神, 对国有企业的资产和财务实行统一管理, 制定企业国有资产收益收缴
管理办法, 指导企业建立健全内部资产与财务管理制度, 支
持企业转换经营机制, 保证企业改制、改组过程中国有资本的安全完整。

7.及时总结和借鉴国内外的有益经验, 加快实行零基预
算和部门预算的编制方法, 进一步规范我国政府公共支出的
管理。

要在实现行政单位财政统一发放工资的基础上, 抓紧做好教育系统和其他事业单位人员工资统一发放的准备工作,争。