我国城市房屋拆迁中的政府角色及职责

我国城市房屋拆迁中的政府角色及职责
徐媛媛
【摘要】In January of 2011,＂The Ordinance of Housing Levy and Compensation Onstate-owned Land＂ replaced ＂The City Housing Demolition Management Ordinance＂ that had the public attack.But the local government still faces the relocation＇s difficult situation.To solve the problem,we must unscramble the roles of government according to the power law and reconstruct the responsibilities of government that ought to be.%2011年1月,《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代了备受诟病的《城市房屋拆迁管理条例》,但各地拆迁纠纷与矛盾并未销声匿迹,地方政府依然面临＂拆迁难＂的困境。

要从根源上解决问题,必须从相关规范公权力的法律文本角度重新解读城市拆迁中政府角色的规范定位,重新界定政府的应然职责。

【期刊名称】《连云港师范高等专科学校学报》
【年(卷),期】2011(000)004
【总页数】4页(P72-75)
【关键词】城市房屋拆迁;制度文本;现实困境;政府角色及职责
【作者】徐媛媛
【作者单位】徐州师范大学管理学院,江苏徐州221116
【正文语种】中文
【中图分类】F293.33
2011年1月,《国有土地上房屋征收与补偿条例》在广征民意的基础上“尘埃落定”,取代了备受舆论攻击的《城市房屋拆迁管理条例》。

但在“拆迁”更名为“征收”的政策体系相对完善的今天,我们依然看到有些地方不断出现拆迁纠纷与矛盾。

从城市房屋拆迁的本质及功能角度来看待城市房屋拆迁中的政策调整,其实质是政府为解决“是否应该征收、应该如何征收,是否应该保障、如何保障等一系列问题”[1]而作出的一系列拆迁规划与规制的制度安排,而这种制度安排的前提条件是政府在拆迁领域权力行使的正当性,这种权力行使的正当性规定了政府在拆迁中的责任。

权力行使的正当性取决于政府能否在城市拆迁中合理定位自身的角色,正确处理好各相关利益主体间的关系,具备符合自身角色的政府行为。

当前城市房屋拆迁中“公益商业化”、“土地过度资本化”、“拆迁行为暴力化”等问题的滋生以及当前政府面临的“动迁难”困境,根源在于政府自身角色定位的缺失与职责的失范。

因此,必须从相关规范公权力的法律文本角度重新解读城市拆迁中政府角色的规范定位,重新界定政府在城市拆迁中的应然职责。

本文以此作为研究的出发点,希冀为政府合理化解拆迁纠纷及矛盾提供借鉴。

我国《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

”《物权法》第42条第1款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

”这些规定意味着地方政府可代表国家基于公共利益而承担房地产征收人的角色并履行拆迁人的职责。

地方政府代表国家进行征收,表明城市房屋拆迁行为的本质是基于公共利益的需要,在依法支付一定补偿之后,行使行政权力强制征收公民个人的房屋所有权,继而收回土地使用权,以达到土地资源重新配置使用的目的。

一方面,这种征收是地方政府的一种强制行为,是地方政府运用公权力对私人财产的干预,除政府以外,任何组织和个人都不具备这种公权力,也不享有这种征收权力;另一方面,这种征收是公共利益之需,
城市拆迁改造的目的是为了城市整体功能的提升,优化城市的空间环境,社会公共利益的实现必须也只能依赖政府的行政资源,由政府行使征收权。

因此,从作出征收的决定,到征收过程补偿方案的确定、收回土地使用权、土地重新开发,这样一个征收过程应当由政府来主导实施。

《物权法》还明确规定了政府主导征收的限制条件必须是为了公共利益,因此政府不可以单纯为了商业利益而行使行政征收权力。

这一限定条件也与公共物品的非排他性有关。

城市拆迁中公共利益的载体和表现是政府提供的公共物品,包括城市环境中的基础设施、公共救助场所等,个人对这些公共物品的消费并不意味着对他人消费权利的排斥。

非排他性的成本收益比例决定了以公共利益为前提的城市用地项目不可能通过正常的市场交易行为来完成,政府天然地成为公共物品的提供者与保障者,征收权力只能由政府来行使。

既然政府是征收的主体,也就是征收人,这一角色本身决定政府自身作出征收决定,无需再设置拆迁许可的门槛,将拆迁许可证作为可征收主体的依据。

政府作为征收主体,就不应充当拆迁纠纷判决的行政主体角色,而应由相关的司法机关履行相应的裁决职责。

另外,行政征收权力本身已具有强制性的特征,如果政府再进行强制拆迁,则意味着被征收人与政府之间的地位更加不平等,是公权力对私有财产的强制剥夺。

政府作为征收主体的角色决定了政府本身就是拆迁人,必须直接履行对被征收人的补偿安置责任,而不是由第三方履行支付补偿的义务。

《物权法》明确规定补偿是政府征收的要件,只有在政府支付合理补偿之后,政府才可要求被征收人履行搬迁的义务,实现土地物权的变更。

同时,由于我国特殊的土地所有权制度,决定了政府是土地使用权的唯一供给者,在土地资源市场中处于单方垄断的地位,控制着土地供给规模、供给时间、供给地点甚至供给价格,使我国土地运作的市场机制较弱,在土地物权方面具有自身的特征:第一,按照我国《宪法》和《土地管理法》规定,城市土地仅出让土地使用权,但这种土地
使用权不同于一般使用权,涵盖一定期限内对土地利用的收益权利;第二,按照我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产管理法》规定,国有土地的使用权并非无限期使用,而是根据土地使用性质规定了一定的使用期限:居住用地为70年,商业用地为40年,工业用地为50年等;第三,由于土地使用期限的存在和土地用途性质的不同,导致我国城市土地使用权在转让、流动过程中同一土地因时间和用途的差异而产生不同的价格标准。

[2]68-69因此,政府作为征收的主体,必须对被征收人进行合理公正的补偿,政府的补偿标准必须以被拆迁房屋的价值为核心,包含房屋所有权的价值和土地使用权的收益。

具体的补偿要素应该包括:考虑折旧因素的同类建筑物的市场交易价格,同类地段的土地使用权价值,装修、搬迁、停业等损失补偿以及因拆迁而导致社区重建、临时安置等必要的、可预见的、确定的新增成本和精神损失补偿。

[3]进行适当的补偿可以获得城市大多数被征收人的认可和支持,避免这种强制性产权交易所带来的被征收人生活质量的下降。

“在一个城市化的社会中,客观上存在着一种与每个人的生活密切相关的利益形式,即公共利益。

”[4]公共利益给予现代城市良好的生活环境,使人们在享受优质生活设施的同时,又获得了个人良好的社会发展空间及一定的社会福利。

但公共利益并非“无本之木,无源之水”,它需要有人为此付出成本及代价,甚至需要个人为此作出让步。

[4]然而,就为某项公共利益福祉而付出一定代价甚或特殊代价的特定公民而言,他既会关注自己损失及获益的情况,亦会对比他人关注利益分配的一般情况,由此自然会产生人们关于公共利益代价与利益分配公平的问题。

因此,尽管现行《征收条例》为兼顾公共利益与私人利益,一方面为公共利益的实现提供了必需的空间及通道,防止政府某些部门和开发商串通损害公共利益,而将原本利益内容模糊的“公共利益”进行了清晰的界定与原则设定;另一方面为保护私人利益,强化为公共利益作出牺牲的个人予以物质补偿。

但在拆迁的实际操作过程中,这种新的制度设计难以保证公共利益与个人利益的同等地位与价值实现。

从政府的角度来说,按照城市化进程的目标要求,城市需要建设发展,不断改善居民的居住环境和质量,对不符合城市规划的区域实施改造拆迁,完全符合公共利益的需要,更是政府责任的体现;按照市场评估价值对被拆迁人进行补偿安置,被拆迁人在搬迁期限内完成搬迁是其应当的义务,同时对不能达成补偿协议的被拆迁人,进入司法裁决执行强制拆迁,也符合新《征收条例》的权力规定,体现了公共利益与私人利益的兼顾以及公平与效益的原则。

因此,地方政府依然保持着城市扩容的天然冲动,排除各种困难,千方百计地维护并加快拆迁进度,推动城市改造更新。

然而,被征收人却坚持认为,依据《宪法》、《土地管理法》及《征收条例》规定,公民的私有财产不可侵犯,国家可因公共利益的需要对土地进行征收征用,对土地使用权进行补偿,并且拆迁安置协议的签订应当遵循自愿、公平、公开的原则,被拆迁人有“讨价还价”的权利。

同时,由于地方政府过往履行拆迁职能中出现的“错位”、“越位”及“缺位”导致的政府公信力下降,所以有些拆迁户为索取更多的利益补偿,采取极端方式阻挠拆迁。

因此,当前城市拆迁的主要困境在于如何平衡公共利益与私人利益的分配,解决利益双方基于不同的观点和立场而产生的矛盾,改变地方政府因拆迁难导致的管理上无所适从的被动局面。

1.政府是城市房屋征收中的利益协调者
利益的失衡是城市拆迁中面临的主要现实困境。

公共选择的理论告诉我们,政府具备理性“经济人”的属性,在我国现行的行政权力体制下,地方政府已经成为一个具有独立经济利益追求的经济组织。

由于我国特有的土地产权制度架构,地方政府既是城市土地所有权的代言人,又是城市土地所有者的管理者;既是拆迁政策的制定者,也是拆迁政策的执行者。

在这些因素的作用下,地方政府成为具有强烈的发展与趋利性的企业家型政府。

企业家型政府的内在驱动导致了拆迁利益格局的失衡,政府合法性地位的“政绩困局”迫使地方政府必须从原有的利益关联者转变为利益协调
者,做好公共权力的代理人。

政府作为城市拆迁中的利益协调者,必须承担建立利益主体之间利益协调机制的责任,通过有序化的机制控制利益冲突、减少拆迁纠纷。

从我国当前拆迁中各利益主
体间的利益诉求和我国社会现实的状况来看,城市拆迁利益协调机制的主要内容应
当包括利益引导机制、利益约束机制、利益调解机制、利益补偿机制、利益表达机制和利益组织机制等。

[5]67-73利益引导机制主要是通过宣传教育,引导人们摆脱
一些利益观念的偏差和不正确的行为(例如漫天要价的钉子户),正确认识因现实条件的不同(例如原有房屋的区位、面积等因素)而导致的利益分配的客观差异,重新树立合理的利益分配意识,推动征地拆迁运作的顺利进行。

利益约束机制主要是以法律
政策和道德规范作为利益主体行为的控制器和调解器,引导利益主体以合法的手段
和方式争取自身的利益,约束过度膨胀的特殊利益、个人利益或商业利益,特别是约
束政府行政强制征收权力的过度行使,创造一个公平正义的拆迁环境,减少拆迁纠纷
及拆迁问题。

利益调解机制是指设置合理的拆迁纠纷解决机制应对拆迁中出现的问题。

利益补偿机制主要是指在市场发挥基础性调节作用的同时,政府通过合理的补贴、补助手段以及住房保障等制度建设调节拆迁利益的再分配过程,辅助低收入群
体的住房改善与拆迁损失。

利益表达机制是指程序规范以及公众可广泛参与、沟通、表达自身利益需求的制度化平台,它的充分使用可有效化解拆迁的利益矛盾,维护社
会稳定。

在城市拆迁中,特别是旧城改造项目中,社区组织作为一种社会民间力量是
政府、市场力量的重要补充,政府可以通过社区组织或其他民间力量组织被拆迁户
进行自组织模式的拆迁改造,这种方式便是利益组织机制的发挥。

[5]67-73
这种利益协调机制应当贯穿于我国城市拆迁的具体实践操作中,与地方政府行政征
收权力相伴随,分布于完成整体拆迁流程的各个阶段,使政府能够处理好与被征收人、拆迁实施单位、开发商等之间的关系。

大而言之,就是将城市拆迁中问题的化解和
矛盾的解决置于政府、市场、社会三大主体行为关系的调适与良性整合中。

2.政府在城市拆迁流程中的责任
城市拆迁流程是完成具体拆迁操作实践的阶段和过程。

作为城市拆迁的利益协调者,政府在拆迁过程的不同阶段,拥有不同的行政权力。

采取不同的利益机制,与之相对
应的政府责任也不同。

城市房屋征收的开始阶段,也就是通常的征收决定阶段,是政府行使房屋行政征收权
的开始。

在这一阶段,政府所应承担的责任是建立利益约束机制,对政府自身行政征
收权进行一定的约束与限制,在法律上确保被拆迁人房屋与土地征收权力的合法性
与有效性,防止政府单纯为了商业拆迁行使征收权力。

同时,在此阶段政府还应承担
与政府土地征收相匹配的补偿安置义务,建立公平有效的利益引导机制、利益补偿
机制与利益协调机制,保护拆迁中弱势群体的生存权益,减少现实中补偿标准不一的
外部性问题。

在拆迁的具体实施阶段,对于拆迁户而言,是接受拆迁补偿释放出土地使用权的过程,而对于政府而言,则要落实拆迁补偿安置、收回土地,履行房屋拆迁的管理责任。

在
这个阶段,政府需要把握拆迁实施单位的准入门槛和准入资质,确认合适的拆迁实施者。

应当建立利益调解机制、利益表达机制和利益组织机制,对无法签订拆迁补偿
安置协议或产生的纠纷进行合理处置,提供一个与被拆迁群体进行平等有效沟通的
对话平台,避免政府利益的单方垄断局面,营造一个公平有序的拆迁环境。

在拆迁完成后的土地出让阶段,政府应当引入合理的市场竞争机制与利益约束机制,
确定土地改造主体,平衡各方的利益关系,将土地交给认可的新的使用者使用,实现土地的再生价值。

我国的城市房屋拆迁在市场经济体制的建立及城市化浪潮的推进中,已仅非地方政
府获取地域空间的技术路径,它显然已成为地方政府经济及政治利益再结构的载体。

尽管2011年1月中央政府出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定地方政府作为征收主体,应充分保护被征收人的合法利益,但地方政府和被征收人均秉持
着似乎合乎法理的态度与观点,围绕拆迁补偿的价值标准,依然在如何平衡公共利益与私人利益上“纠结”着。

无论是平衡公共利益与个人利益的分配还是达成拆迁当事人之间补偿标准的共识,都意味着政府需要明确自身的角色,建立一种有效的利益沟通机制以协调解决当前城市拆迁中政府自身面临的拆迁之“难”。

【相关文献】
[1]杨建顺.“拆迁”与权利实现的辩证关系[J].中国土地,2011(1).
[2]杨承志.广州市旧城改造房屋拆迁流程再造研究[D].武汉:华中科技大学公共管理学院,2010.
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[4]薛克鹏.公共利益视野下的城市拆迁及制度重建[J].中国政法大学学报,2010(6).
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