WTO的透明度原则与我国行政公开制度改革—调研报告

WTO的透明度原则与我国行政公开制度改革—调研报告
中国加入WTO有利于提高中国的国际地位，有利于中国经济全面融入世界经济主流，有利于全面推动中国改革进程，有利于全面推进中国经济结构调整，有利于促进人们转变思想观念，但政府的不适应表现比较突出，这是因为我们的政府体制是在计划经济条件下形成的，其基本框架是适应于高度集中的计划经济体制的需要的，虽然经过改革，情况有较大变化，但很多方面还不适应市场经济的需求，特别是不适应“入世”后进一步开放和经济市场化的要求。

就行政公开而言表现为政府行为的不规范，一些政府行政方式仍然没有摆脱靠“红头文件”，靠内部运转这样的运作模式；行政垄断色彩依然存在，通过制定具有强制力的行政规章、行业规章、地方性规章、决定等来维护垄断利益，使公平竞争难以实现。

这里笔者就我国加入WTO后的透明度原则与我国行政公开制度改革谈谈自己的看法。

一、透明度原则的要求
透明度原则是指各缔约方要按期或及时公布其有关经济贸易的政策、法律、法规、法令、条例、管理办法、签订的经贸条约的情况和统计数据，尽量减少政府不宣布的内部规定等不透明的贸易规则。

也就是说成员国正式实施的有关进出口贸易方面的条件等都必须予以正式公布，否则，非经正式公布不得实施。

它要求成员方应公正、合理、统一地实施公布的法规、条例和决定。

确立透明度原则的目的是防止缔约方之间形成歧视性贸易，其作用就是要让相对方能够“遵守”和监督对方“遵守”。

公正性和合理性要求成员应对法规的实施履行非歧视原则。

统一性要求在成员方领土范围内管理贸易的有关法规不应有差别待遇，即中央政府统一颁布有关政策法规，地方政府颁布的有关上述事项的法规不应与中央政府有任何抵触。

WTO还通过建立“贸易政策审议制”，定期审议成员方贸易政策与措施，贸易政策背景等，监督贸易政策与措施实施情况，使透明度原则得到坚持和加强。

WTO十分强调透明度原则。

在乌拉圭回合达成的《服务贸易总协定（GATS）》中，对透明度原则作了如下规定：“各国政府必须公布所有与服务贸易有关的法律和规定，并且必须在WTO成立后两年内，在政府机构中建立咨询点。

”这样，外国企业和政府便利用这些咨询点，获得有关任何服务部门的法律规定信息。

此外，对于已做出具体承诺的服务部门所适用的法律规定，各国政府还必须将任何变动情况通知WTO。

由此可见，WTO透明度原则对各国政府的立法行为和行政行为具有很强的约束性，要求各国政府建立相应的立法及公告程序，并建立相应的咨询体系。

（一）一个国家必须形成统一的法律法规体系，从中央到地方政府新制定的贸易政策必须统一，不能出现法律、法规、政策的多元化和多样性，特别是直接涉及国际贸易，可能对WTO其他成员方产生影响的有关规定，必须做到立法精神和重大规定保持上下贯通一致。

这一点，对中国各级政府来说，目前存在的问题尤为突出。

改革开放以来，为了吸引外资，各省市乃至各县（市）都出台了许多的优惠政策，这些优惠政策无论涉及的领域还是优惠的幅度差别很大，对这些规定必须尽快加以清理规范。

（二）加入WTO后，所有成员方政府及其他地方政府所制定的法律、法规、规章、政策性文件及行政裁决性行为，都必须符合WTO的要求，并与之相衔接，否则就是与WTO相抵触的文件。

目前，我国全国统一大市场尚不健全，地方保护主义较为盛行，有的为了保护地方利益，对外地产品进入作了许多限制，对外国产品的进入更加是如此。

（三）政府要建立法律法规及各项规定及时公告的机制。

（四）必须建立一套法律法规及政府的咨询体系。

为便于外国产品和资本进入本国市场，政府应有相应的法律法规及政策的咨询体系，既包括本国政府及各级政府关于贸易方面法律法规及政策的数据系统，又包括能及时接受外来投资商、销售商咨询，并准确回答有关法律法规及政策性问题的专门机构，以全面提供良好的咨询服务。

二、我国行政公开存在的问题及WTO透明度原则对我国行政公开制度的影响
任何政府，不仅是一个体系，而是一个过程，政府过程一般为输入、转换、输出、监督、反馈等几个阶段。

中国政府的过程虽然有了长足的进步，但信息输入不公开，某些决策“暗箱”操作。

多年来，中国政府尽管一直倡导政务公开，但由于缺乏制度的保障和机制的约束，政务信息及时发布仍未达到制度化和经常化的要求。

政府的法律法规文件的制定和发布过程中，基本实行内部“红头文件”的方式层层下发，透明度不高，社会公众的知晓也很低，在中国的企业和公民心目中，政府始终蒙上一层神秘的高楼深院的朦胧面纱。

我国目前在不少地方和部门都不同程度存在地方割据、行业垄断等市场壁垒。

有些地主政府在自身利益驱
动下，千方百计阻挠外地有竞争力的产品进入本地市场，违规出台种种“土政策”，实施严格的准入限制，乱设卡、乱收费、乱检查，同时又禁止本地资源、资金流向外地，美其名曰：“肥水不流外人田”，人为限制资源按价值规律、供求规律在不同地区间的合理流动，画地为牢，大搞“诸侯经济”。

这种地区封锁、行业割据局面，已严重影响国内产业的正常发展。

信息输出即执行不透明、监督不力、反馈不实。

有的认为行政公开是老一套，搞形式，没有必要，不想公开；有的担心行政公开后群众知情会找麻烦，难管理，不敢公开。

所有这些不仅影响到改革开放的进程，而且会影响到政府的形象，影响到与群众之间的关系。

虽然经过这十几年的改革，我国在贸易法规、政策的国际透明方面取得了长足的进步，基本上符合了WTO的要求，但距WTO国际透明度原则的要求还有不小差距。

透明度原则对我国行政公开的影响主要有以下几个方面：
（一）要树立服务行政的观念。

只有树立服务行政的理念，才能谈得上行政公开的问题。

在服务行政中，政府及其公务员是公民的公仆，行政服务具有契约性，政府的信条是服务人民，视行政服务为一种责任、义务。

在马克思主义看来，社会主义国家的政府更是由人民产生，由人民控制，政府为人民服务，政府对人民负责，政府工作人员是人民的公仆和勤务员。

因此，服务人民的行政理念是民主国家的本质体现和基本要求。

在今天发展市场经济和利益多元化的条件下，从契约的角度真正确立服务行政的观念是推进政务公开的思想先导。

（二）建立信息公开制度。

根据WTO透明度原则要求，各成员国实施的有关贸易的政策、法令及各成员国间签订的影响国际贸易的现行协定，都必须公布，使之具有透明度，使企业和个人都容易了解到。

其目的在于防止成员国之间进行
不公开的贸易，从而造成歧视，扭曲国际贸易。

这主要通过以下两方面规定来实现：一是通知（Notification），即各国政府必须经常性地向WTO及各成员国通知各自的具体措施、政策和法律，并且应成员的要求，应提供有关法律的情况，包括让成员对法律草案提出意见。

二是通过审议（Review），即WTO总理事会和主管各项协议的理事会、委员会对各国贸易政策和执行各项协议的情况进行经常性的审议，以保证各成员国贸易政策与WTO的规则相一致。

（三）行政程序立法方面。

改革开放以来，我国在行政程序公开制度的建设方面取得了一些进步，已有一些行政公开的零星散规定，如《行政处罚法》规定了行政处罚公开制度、听证制度，《价格法》规定了听证会制度，但其滞后于经济和社会的发展已是不争的事实，特别是不适应于依法治国的需要。

我国目前正在进行行政程序法的起草工作，这是为适应加入WTO后实际需要而制定的，也是我国社会主义市场经济发展的必然结果。

三、行政公开制度改革的必要
中国加入WTO后，有助于加快政府改革的过程，最明显的就是有助于中国政府从逐步开放的政府走向更开放的政府。

中国加入WTO，等于是加入了许多开放政府组成的政府群。

在这一群中，要求政府进一步提高政务信息公开的程度，并以此形成制度化而不是临时的运动性质的政务信息公开措施。

同时，WTO规定的透明度原则要求政府加大政务公开力度，增强政府政策的透明度。

实行行政公开制度有利于提高政府工作效率，建立一个务实、廉洁的政府。

而且，行政公开消除了信息不灵的障碍，信息公布在社会的各个角落，而不是单向地集中在最高权力中心。

同时，还可以搜集群众意见，接受公众的监督，加大政府决策的透
明度。

此外，实行行政公开是适应加入WTO后新形势的客观要求，是贯彻依法治国方略的重要举措，是贯彻“三个代表”重要思想和十六大精神的具体要求，是加强党国廉政建设、从源头上遏制腐败的治本之策，也是机关作风建设、建设服务型工商的必然要求。

要树立廉洁、勤政、务实、高效的工商形象，必须大力推行政务公开，全面加强依法行政。

公开不是摆架子搞形式，是完善制度建设，提高工作效率的重要手段；公开不是赶时髦，是密切联系群众，为群众服务的有效途径；公开不是一阵风，是建立健全监督机制，促进依法行政，实现到位的长期性、基础性工作，实现从“要我公开”向“我要公开”的转变，为进一步深化改革公开打下坚实的基础。

四、行政公开制度改革的方向
公开透明度原则是对内部文件和地方“土政策”的挑战。

目前，各级地方政府在行政决策和地方政策的制定方面存在一些未公开的、暗箱操作的情况，一些红头文件及其附加解释条款不向社会公众和国外投资者公开。

此外，还有WTO 要求的公开竞争原则对地方利益、部门利益的挑战。

WTO规则要求政府一旦承诺，就必须遵守，否则就是违规。

因此，行政公开制度的改革应从如下几个方面去努力。

（一）公开政府重大决策。

政府作为社会管理者和经济工作的组织者及领导者，其决策大则会对整个国民经济的发展产生影响，小则关系到人民群众的切身利益。

要在科学、民主决策的基础上，积极推行重大决策具体内容的公开，既要使市场主体和社会公众意识熟知政策决策，又要提高人们对政策的理解、认知程度，减少在实施过程中的阻力。

如目前国家在进行车辆燃油的税费改革的试点工
作，将车辆的养路费打入燃油税，在试点成功后全面铺开之际必将向全社会公布，阐述实行车辆燃油向税收方向改革的必要性，明确实施的具体时间和要求，使广大车主和有车单位知晓，在经营中调整降低经营成本提高办事效率。

这样的改革事关国民经济的发展，只有向社会公开，得到理解和支持，改革才能得到顺利进行。

（二）公开重要法律规章。

WTO有关透明度原则的要求对法律、法规公开，WTO有关透明度原则的第二项要求，即对公开的法律、法规要以统一、公正和合理的方式执行，是指在程序上的统一。

法规规章是政府在国家法律的指导下，根据不同发展阶段的实际对经济社会活动的规范和原则指导。

由于政府的法规、规章较之国家法律，其内容更加具体和明晰，作为现阶段国家法律体系的组成部分，不仅具有法定效力，而且还具有十分重要的地位。

但政府法规、规章、政策、文件等，作为行政权力的行使方式往往只是通过在小范围内印发少量的文件或小册子，实行“范围内公开”，更多的人对此均不知其详。

为此，要把政府重要法规、规章的公开作为政务公开的重要内容，通过完善公开程序和公开方式，加大普及力度，使之成为指导规范经济社会活动的准则和企业及群众维护自身权益的武器。

工商行政管理机关是政府的组成部分，是国家监管市场的行政执法机关把握着市场主体的准入关和对其经营行为进行规范，是国家宏观管理经济的重要组成部分，市场主体的国民待遇在注册登记、商标广告管理等方面都体现WTO的透明度原则。

因此，工商行政管理机关要抓行政公开的制度规范，通过建立完善的配套制度，保证行政公开工作的落实，应制定诸如《政务公开工作实施方案》、
《行政公示制》、《行政执法责任制》等制度，使行政公开工作形成比较完善的监督制约机制，有效地保证行政公开工作不断向深层次延伸；其次抓行政公开内容规范，行政公开该公开什么，才能使人民群众和外来投资者的知情权得到保护，监督权得以实施，应从“合法性、针对性、实用性”入手，坚持“凡是涉及社会公共事务的，只要不涉及保密的都要公开”的原则。

结合工商行政管理的实际，对过去与WTO透明度原则相违背的内容进行清理，也就是依照我国政府向WTO 的承诺，在深入理解和准确把握的基础上，对现行与贸易政策有关的或者影响贸易的工商行政管理的法律、法规、规章和规范性文件进行清理，按照法制统一、公开透明的原则，对不符合WTO规则的规定，该修改的修改，该废止的废止，使工商行政管理法律制度进一步符合国际通行的做法。

具体言之就是要实行市场监管公开、办事程序公开、收费标准公开、行政决定公开、市场信息公开等等，增强透明度和公开性，规范市场监管行为，提高市场监管水平，在工商行政管理工作中践行“三个代表”重要思想并体现共产党员的先进性。

（三）公开行政标准。

一是法律、法规规定赋予政府各部门的职责、职能应公开，以加强对行政行为制度约束。

如工商行政管理机关的职责是市场监管和行政执法，在管理中国家工商行政管理总局相应制定了工商行政管理人员的行为规范，颁布了“六项禁令”并向社会公示，接受广大群众的监督，为树立工商行政管理机关的良好形象起了促进作用。

二是政府部门应依据有关规定实施的收费标准、依据，行政处罚的依据、标准应公开，并接受各方面的监督。

就工商行政管理执法机关而言，在市场监管中对违章违法行为的处罚的标准、处罚的依据向当事人公开并使其知道自己应享有的权利。

（四）公开办事程序。

公开办事程序既可减少办事环节，提高工作效率，又可以加强对办事过程的监督，避免“暗箱”操作。

工商行政管理机关是把好市场主体准入市场关的重要部门，它涉及到营业执照的核发程序、广告宣传的审批程序、行政处罚的程序。

将这些办事程序以及应提交的相关证明材料公开，使广大经营者大大缩短办事时间，既为他们赢得更多的经营时间，又提高工商行政管理部门的工作效率的同时，可从源头上遏制“吃、拿、卡、要”现象的发生。

（五）公开办事结果。

行政部门要将具体的审批或执批等办理结果及时向相对人和社会反馈，接受社会监督，提高透明度
政务公开的方式，从时间上来讲，要坚持注重时效的原则，及时发布，及时公开，可采取定时与及时发布相结合的办法，对一些重大问题，热点问题应及时公布，对一些时效性要求不是十分迫切的问题，可采取按月、按季集中发布。

从形式上讲，要定出扩大信息发布的范围，有步骤扩大群众代表参与政策决策，增加信息扩散的渠道。

积极利用各种媒体及时发布政务信息，尤其是对一些重大决策和政府规定要借助互联网等新技术手段，尽可能全面、具体披露和公开。

大力倡导建设政务信息咨询机构，为国内外企业和公民提供信息咨询服务，提高政府工作的透明度和工作效率。

（六）完善我国行政程序制度。

我国的行政法律一般偏重于行政主体行使职权的程序，忽略独立的制约行政权、保障公民权利的程序。

我国对行政权力的法律制约，主要是通过制定实体法，明确行政机关的职、权、责实现的，行政程序被长期忽略，即是仅有的为数不多的行政程序规范也多以规范行政相对方的程序义务为主。

这是"程序工具主义"的一种表现。

因此，我们要转变重实体轻程序的
观念，树立运用程序法控制"权力"、维护"权利"的思想意识。

加快行政程序法立法步伐，政府的一些重大活动应当公开，重要会议应有旁听制度，健全行政复议制度。

对行政公开的内容、程序、期限等要以立法形式明确予以规定，以避免行政行为的随意性。

为适应WTO透明度原则要求，逐步加强各级政府在此方面的管理力度，做到制度化、法律化。

总之，伴着经济发展和现代民主政治进程加快，建立行政公开制度，保障公民对政府和公共部门拥有的共同信息享有知情权成为当代各国政府在社会、政治、经济、文化等各方面保障公民权益的一项基本义务。

因此，按照WTO透明度原则的要求，我国政府部门必须把推进行政公开作为“入世”挑战的重要措施，全面提高政府决策和政府行为的透明度。

我们有理由相信，随着我国加入WTO 以及政府体制改革的进一步深化，行政公开制度会不断得到完善。

这也必将推动我国社会主义市场的建立与发展。

引用或参考文献目录：
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