关于农村集体建设用地流转的思考

［问题探讨
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芸mg 盟焉黑齧V 深化农村土地制度改革是农业］供给侧改革的重要内容，我国是一个 »传统的农业大国，解决农村土地问题
i 是处理好农村、农民和农业问题的前
\提和关键。

农村集体建设用地流转 I 一直是土地制度改革中的重点和难 ｝点。

为了加强农村集体建设用地管 I 理,盘活农村集体存量建设用地，提 j 高土地资源的利用效率，进一步推动
\全省民营经济和农村社会经济的发 \展，我们必须以市场为导向，以农村 i 集体建设用地流转为载体，实现传统 ［农业经营方式的创新和农村集体建 1｛设用地的高效有序流转。

:i 随着社会经济的发展，自发的集 、\体建设用地流转活动已经相当普遍,¥并且愈演愈烈。

在这些自发形成的 ］流转实践中，集体建设用地使用权流 i 转的主体、形式越来越多样。

在流转 ｝主体上，转让方既有乡（镇）、村、组集 \体经济组织，也有乡镇政府和村民委 \员会,还有乡（镇）、村企业和个人等; \受让方既有本集体经济组织内部成 员，也有本集体经济组织以外的单位和个人。

在流转形式上，集体建设用地使用权流转涵盖 了出让、转让、出租、联营、作价入股等多种形式。

改革开放以来，我省农村集体建设用地管理不断得 到加强，有效地保护了耕地资源，也有力地保障了我省 农村社会经济快速发展对建设用地的需求。

随着我国社 会主义市场经济体制的逐步建立和民事法律制度的逐 步完善，农村集体建设用地的资产性质逐渐显现岀来, 以岀让、转让（含以土地使用权作价出资、入股、联营、兼
并和置换等）、出租和抵押等形式自发流转农村集体建 设用地使用权的行为屡有发生，在数量和规模上有不断 扩大的趋势,集体建设用地隐形市场客观存在。

这些现 象虽然与现行的农村集体建设用地管理制度之间存在 一定的矛盾,但反映了市场经济条件下对农村集体建设 用地使用权流转的内在需求。

以各种形式自发流转的农
村集体建设用地也存在许多问题，比如随意占用耕地岀 让、转让、出租用于非农业建设，低价岀让、转让和岀租 农村集体建设用地，随意改变土地建设用途，以及因此 导致权属不清诱发纠纷等，制约了农村经济的发展。

《中
共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》明确提 出：“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策过
____________I © 集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等 形式,合理解决企业进镇的用地问题”。

为此，我们要按 照党的十六大提出的解放思想、实事求是、与时俱进的 方针，结合贯彻落实中央文件的精神，加强社会主义市 场经济条件下对农村集体建设用地的管理，不断推进农 村集体建设用地管理制度的改革,不断推进征用土地制 度的改革。

从资源配置效率来看，一是使闲置或低效利 用的存量土地得到充分利用，承载更大的生产和生活空 间,减少建设对占用农地的压力，保护耕地；而是有利于 调整土地利用的规模结构和产业结构，促进土地集约利
用；三是有助于促进农村经济的均衡发展，调节城乡经 济，一定程度上缩小城乡差距。

因此，集体建设用地作为 市场经济中的一种生产要素参与流转与优化配置，是社 会主义市场经济发展的客观要求。

当前之所以岀现多种不同的流转政策，尤其是各种 政策带来农民利益分配上的差异,关键在于集体土地产 权制度不完善。

产权制度建设的重点在于明确集体土地 所有权主体。

解决所有权主体虚置的问题，重构农村产 权组织，对农村基层组织进行法人化改选，让农民集体 成为一个法人，并由该法人组织代表农民集体行使所有 权。

同时，还必须考虑本集体土地所有权的实现形式、落 实产权的形式方式。

比如进行股份化改造，将集体土地 评估量化，折价作股，平均到人,并允许该股份可以转 让、继承。

集体土地的经营管理也可实行公司化,明确出 资人权益和集体土地运营模式,彻底解决部分集体组织 负责人侵吞集体土地财产的问题。

因此，农村集体建设用地使用权流转必须要重视各 种土地使用制度改革的相互配套。

第一,应做好征地制 度改革工作。

集体建设用地流转进入市场后，用地者可 直接通过农村集体经济组织取得建设用地,将对征地制 度产生重大影响。

因此，应深入研究征收和征用的范围、
国家动用征收的条件和办法。

第二，尽快建立集体建设 用地评估制度。

第三，做好用途管制和土地集中统一供 应工作，确保市县政府掌握土地供应的主动权。

第四，建 立农村土地金融制度,为集体建设用地的抵押融资提供 支持。

第五，建立集体建设用地土地流转登记制度，切实 做好流转的管理工作,确保集体建设用地使用权规范有
序流转。

各地应切实提高对试行农村集体建设用地流转 重要性的认识,不断探索加强农村集体建设用地流转管 理的思路与对策，将加强农村集体建设用地流转管理与 促进小城镇建设有机结合起来，完善农村集体建设用地
流转的程序,使这项工作适应我省增创新优势,率先基 本实现社会主义现代化的要求。

（作者单位:大庆市公共资源交易中心）黑龙江自然资源2019.3。