质询权：宜软不宜硬——兼谈学术界对我国宪法第七十三条的批评

质询权：宜软不宜硬——兼谈学术界对我国宪法第七十三条的批评
作者：蒋政
来源：《人大研究》 2013年第7期
□ 蒋政
质询权制度最先起源于英国。

一般认为，质询权制度在议会内阁制国家比较重要，而在议
会总统制国家地位并不显著。

从各国宪政实践来看，质询权由于使用方便、弹性较大，总体上
发展得比较快。

如英国1847 年提出质询案仅129 件，但是到1946 年激增到27393 件。

法国
国民议会1970 年有6039 次书面质询，有5565 次得到答复，回复率92%；1984 年有19139
次书面质询，其中15914 次得到回复，回复率83%[1]。

近年来，我国全国人大也多次出现影响重大的质询案。

总体来看，现代议会对质询权的使用比较频繁，政府的回复率还是比较高的。

一、质询权的概念、性质和意义
（一）质询权的概念及相关概念的澄清
王世杰先生指出：“质询权即议会对于行政或其他事件，得以书面或者口头，向政府提出
质询要求答复职权。

”[2]这个定义不好的地方在于它是一个循环定义，即定义项中包含了被定义项。

章志远先生指出：“质询权是指议会成员按照法定程序就特定问题质问有关国家机关及
其公职人员，要求作出解释、说明和答辩并可据此采取进一步措施的权力。

”[3]这个定义跟王世杰的定义差不多，其实也是循环的，只不过用“质问”代替了“质询”。

不过，除了有点循
环之外，两位学者的定义还是给我们指明了质询权的若干要点：质询权专属于议会；质询的对
象是政府；质询的目的是要求得到特定的信息。

因此，我们可以给出质询权的定义：质询权是
议会为了获取特定信息而向政府提出的一项请求，议会享有根据得到的信息采取进一步行动的
权利。

质询与询问、调查、撤销信任是相近的或联系非常紧密的概念。

为了准确理解质询权，有
必要先对这几个概念进行澄清。

1.询问。

王世杰先生指出：“依法国的议会制度，质询的种类有二：一为询问（question），另一为质问（interpellation）。

询问为发问的议员与被问的国务员间之事，
以问答相始终，不能成为辩论之出发点；但是质问必附有辩论，辩论终毕，议院对于内阁全体，或某某特别国务员，往往可以有信任与不信任之表示。

所以询问的性质不严重，亦不会引起政潮；而质问则往往可以引起政潮。

”[4]依王先生之意见，质询是一个属概念，其下则可以划分为质问与询问这两个种概念。

但是现代有些国家则明确区分询问与质询。

例如《阿拉伯埃及共
和国永久宪法》（1971年）就明确区分了“问题”与“质询”。

该宪法第一百二十四条规定：“人民议会议员有权向总理、副总理或部长、副部长提出任何有关其权限范围内的问题，议员
可以随时撤销其问题，不能在提出问题的会议上把问题转变为质询。

”笔者认为，由于询问和
质询在性质上差别甚大，将其视为两个不同的概念更有利于规范议员权力的行使。

2.质询。

按照上面引用的王世杰先生的看法，质询的基本特点是议员与政府首长之间进行
交叉辩论，如果议员对于政府首长的回答不满意，他有权启动更严厉的程序。

《阿拉伯埃及共
和国永久宪法》第一百二十七条规定：“人民议会议员有权向总理或者副总理、部长或者副部
长提出质询，以便审查他们职权范围内的事宜。

”显然，质询的目的是对政府工作进行审查，
其严厉程度已然增加。

3.调查委员会。

如果议员对政府首长的回答不满意，有权要求组成调查委员会。

我国宪法
把调查委员会置于质询权之前进行规定，在逻辑顺序上不无疑问。

日本也规定了国务调查程序。

一般来说，调查程序不以质询失败为前置程序。

4.撤销信任。

由于政府合法性的基础是议会的信任，因此撤回信任是最严厉的监督措施。

在大多数国家，撤销信任是一个独立的程序，并不以质询失败为前置程序。

但是《埃及宪法》
第一百二十六条规定：“撤销信任的要求只有在提出质询之后，根据十名议员的建议才能提出，议会在撤销信任至少三天后，撤销信任要求以多数票通过即能成立。

”本法条是以“只有……才”的句式提出的，即质询失败是撤销信任案提出的必要条件。

综上可见，询问、质询、调查、不信任构成了一个完整的监督链条。

质询只是其中的一个
环节。

在探讨质询问题的时候，要把质询权本身的性质和质询失败引发的其他程序的性质区分开。

设立质询权的目标是有限的，不可能让质询权来完成整个议会监督的任务，更不可能让它
去完成整个民主宪政的任务。

（二）质询权的性质
1.通说认为质询权是一种监督权。

不过也有人认为，质询权既不能强制政府首长作出回答，也不能对政府首长产生任何政治责任，因此质询权本质上是一种知情权而不是监督权。

事实上，质询权是一种较温和的监督权。

质询权与知情权不同，它是专属于议会议员的，而议员是代表
公众要求获得某些信息的。

如果质询权是一种知情权，则议员不必在议会中提出询问，而应当
到相关的行政部门要求获得依法应公开的信息。

当然，质询权也不同于严格意义上的监督权，
因为它不能强制政府首长承担责任。

不过，不能强制政府首长承担责任，不等于政府首长不承
担任何责任，因为政府首长在政治道义上是应当回答议员质询的，如果他拒绝回答，应当会感
受到内心政治伦理的压力。

而且，质询的过程和结果都是公开的。

一个政府首长如果多次拒绝
回答议员质询，会损害他的政治威望。

总的来说，质询权还是应当被界定为监督权，它的强度
大于知情权，但是小于议会调查权和不信任投票权。

2.通说认为质询权具有强制性。

但是从各国法律的规定来看，质询权的强制性是比较弱的。

第一，质询权的提起是程序性的，即需要由一定数量的议员来提起。

法律一般并不强制规定哪
些事件应当提起质询。

第二，政府部门对质询的答复并不很刚性。

有些部门以问题复杂或者涉
及国家利益为由不回答质询，议会并没有刚性的制约手段。

大多数国家并未规定不答复质询或
者议员对答复不满意就要启动责任追究程序，更不会启动不信任投票。

如果说议员对政府的答
复强烈不满，然后启动了相关的责任追究程序，这是一种政治行为，不能看成是质询程序本身
就有刚性。

从我们前面引用的法国议会的数据来看，每年政府拒绝回复的质询案也有数百件，
不能说这是一个非常刚性的程序。

综上，笔者认为质询权是一种比较柔性的监督程序。

（三）质询权的意义
1.质询权有利于议员的工作。

议员的工作必须以信息为基础，但是大多数议员对特定政府
部门的信息是很生疏的。

即使政府部门按照法律规定送交相关的信息，议员可能仍然会感到信
息不足。

质询制度实际上就是为议员提供了一种比较强大的信息收集渠道。

议员通过质询，可
以强制政府部门把相关信息提供出来（有些信息政府部门可能不愿意提供）。

议员获得了充分
的信息之后，才可以高效率地工作，避免“哑巴代表”之类的现象。

2.质询权有助于政府谨慎决策。

质询权虽然相对比较柔性，但是毕竟还是一种监督制度。

任何政府首长都不愿意在议会面前丢脸，更不愿意把自己部门不利的信息传播到社会公众面前。

因此，质询可以对政府施加压力，促使他们谨慎决策、谨慎施政。

3.质询权比较灵活，妥协空间较大。

质询权的灵活性表现在，是否提出咨询、是否提交给
政府部门、政府部门在何时作答、质询者是否表示满意，都有较大的弹性。

对于一些可以协商
解决的问题，议会和政府可以通过一定的渠道沟通、妥协，不一定非要到罢免、调查甚至不信
任投票这样剑拔弩张的程度。

议会的行使权力和政府的稳定施政之间并不存在根本的矛盾。

二、质询的程序
（一）质询的提出和受理。

质询只能由议员以书面或者口头形式在特定的时间内提出，多
数国家规定应当由议长决定是否受理并通知政府相关部门。

有的国家规定，如果议长不受理，
提出质询的议员可以通过一定的程序寻求救济。

之所以做这样的规定，是基于两个考虑：一方
面是由议长来进行一次过滤，以免对行政系统造成不必要的工作负担。

一个国家的议员，多则
上千人，少则数百人，如果任何议员提出的任何质询政府部门都必须受理，政府部门势必吃不消。

但是由政府部门拒绝受理又不符合法理，所以最适当的办法就是由议会自己先过滤一次了。

另一方面是避免议员搞突袭，给政府部门以适当的准备时间。

现代政府管理的内容多而复杂，
没有一定的准备时间是讲不清楚的。

再加上某些反对派议员，有可能会基于党派之见故意给政
府部门出难题等等，所以对议员的质询做一个过滤是很必要的。

（二）质询的回复。

政府部门在接到质询书之后，应当按照规定的时间作出答复。

这个时
间各国规定的不一样，如法国规定是两个月，加拿大是45天，日本则只有7 天。

如果在规定
的时间内不能答复，大多数国家还规定了一个延展期。

法国给出的延展期是10 天，日本则由
受质询部门自行约定再答复日期。

（三）延迟回复的处理。

如果政府在法定的正常期间内不能作答，议会会给他们发一个提
醒函，指出他们的不配合给议会工作造成了麻烦。

如果过了延展期政府仍然不回答，议会也不
能强制他们回答。

但是议会会在每一期的公报上刊登哪些政府部门回答质询不积极、不回答的
理由是什么等等。

据笔者所见资料，没有哪一个国家明确规定答复不满意政府部门首长应当负
何种明确的政治或者法律责任。

（四）质询的撤回。

从道理上讲，质询的提出是由于议员对于特定事项不清楚而发出的一
个探询请求，如果他已经对该事项获得了充分的信息和理解，那么撤回质询案不会造成任何危害；如果不允许撤回的话，政府部门就不得不去回答一个事实上已经不存在的问题。

这显然是
荒谬的。

有一些国家规定了口头质询的撤销。

例如意大利规定，当受质询机关在议会作出答复时，质询人不能出席的，视为撤销质询。

法国规定，当受质询机关在议会作出答复时，质询人
不能出席的，可以委托一名同事代理，如果无人代理的，视为撤销质询[5]。

《埃及宪法》规定了“议员可以随时撤销其问题”，但是却没有规定议员可以随时撤销其质询。

尚未见到关于书
面质询之撤回的规定。

三、几个值得探讨的问题
（一）如何使监督权的效能最大化？一般来说，法律条文应当规定法律后果。

但是我国宪
法及相关法律并没有规定人大代表对质询回复不满意的法律后果。

这个规定受到很多人的批评。

章志远的主张很有代表性：
“为了充分保障质询的实际效果，发挥其应有的威慑作用，一定的责任追究机制是必不可
少的。

根据现行法律的规定，质询人半数以上对答复不满意的，可以要求受质询对象再次答复。

问题在于，如对答复再次不满意，质询人可以采取哪些进一步的措施？法律对此没有规定。

笔
者建议，在上述情况下，法律应当规定质询人或其他代表委员可立即提出罢免案、撤职建议案、成立特定问题调查委员会等处理意见交付会议表决。

这些议案一旦通过即发生效力，必须得到
实际执行。

”[6]
上述主张从法理上说是讲得通的。

我国现行宪法第七十三条规定被质询部门“必须负责答复”。

依法理，“必须”的规定是强制性的，受质询的机关的答复率应当是100%，不可能出现
法国那种百分之七八十的回复率的情况。

但是，“必须负责答复”和“必须作出令代表满意的
答复”显然是两个概念。

那么，这是不是说，受质询机关只要答复就可以了？如果这样理解，
受质询机关必然敷衍了事。

但是如果理解成“必须作出令代表满意的答复”，这实际上是一个
限制解释。

做了这个解释以后，必然进一步引出新的问题：如果代表不满意怎么办？法律的回
答是“再次答复”。

再次答复不满意怎么办？从“必须”这个词来看，就应当进入更为严厉的
程序，即调查程序、罢免程序或者撤销对政府的信任（我国现行法律无此规定）。

实际上，质询权的法律后果规定得比较软，这在全世界是一个通例。

从前面我们引述的法
国国会的例子来看，法国国民议会和参议院每年有上千件质询案得不到答复。

如果一得不到答
复就把行政首长免职，法国政府简直就没有办法运转。

其实在多数国家中，如果政府首长声称
问题过于复杂难以回答或者问题涉及重大国家利益不能回答，议会也不好强制他回答。

但是议
会可以对政府首长施加道义上的压力。

当然，议会也可以启动更为严厉的程序，如调查程序
（日本）、撤销信任（埃及）。

但是即使这样规定的国家，也是把启动这些严厉程序作为一个
不得已的选择，并不主张过分随意地使用。

仅仅由于质询得不到满意答复就把行政首长免职，
无论如何都太轻率了，这会为政治斗争开很大一个口子：由于“满意”和“不满意”没有客观
的标准，反对派议员会动辄以“不满意答复”为借口，启动免职程序。

这样的话，政府的正常
工作就无法开展了。

我国法律对质询权的规定过于严厉、过于理想化，在政治生活实践中无法落实。

笔者建议，修改宪法第七十三条关于“受质询人必须予以答复”的规定，改为“受质询人可以予以答复”；但是接下来应当补充：“如受质询人拒绝答复，人大可以再次请求。

如果受质询人仍不答复，
人大可以启动法律规定的其他程序以追究其责任。

”“人大代表对受质询人的答复不满意的，
可以要求再次答复；对再次答复不满意的，人大代表可以启动法律规定的其他程序以追究其责任。

”
总之，在人大代表对答复不满意的情况下，应当优先选择比较弹性的责任措施。

人大可以
启动罢免、调查等程序，但是不应当把这些程序作为对回复不满意的必然结果，也不应当把回
复不满意作为启动这些程序的前置程序。

建议我国的人大常委会可以借鉴法国的做法，在《人
大常委会公报》上开设类似的专栏，对政府首长形成道义上的压力。

当然，也可以不限于政府
部门的名称及其拒绝回答的理由，还可以聘请专家和民众代表，评论一下政府部门拒绝回答质
询的理由是否合理。

当然，在最恶劣的情况下，人大可以启动其他更严厉的程序。

（二）是否应当规定不宜质询的问题？按政治学原理来说，议会具有最高权力，因此原则
上不应当存在不容质询的问题。

但是在实际工作中，如果完全不规定质询的范围，议员的质询
案就可能五花八门，其中不乏毫无意义的无聊质询。

这对于国家的政治资源是一个很大的浪费。

因此有些国家就规定了质询的排除范围。

包括我国在内的绝大多数国家都把质询范围限于在行
政机关。

法国更规定，质询案不得批评总统，不得批评总统的特别权力；不得批评司法决定；
不得批评其他国家。

我国法律可以考虑以排除的方式，进一步明确规定国家主席和国家的统一
等问题不能成为质询的对象。

因为国家主席并不是独立的，他的一切作为都是根据全国人大的
决定作出的；而且国家主席是国家的象征，对国家元首启动质询也有伤国家尊严。

这个问题最引人关注的是司法问题能否成为质询的对象。

不少国家的规定是相反的。

如法
国和罗马尼亚的规定就相反。

法国明确规定：不允许质询司法机关的决定，而罗马尼亚议会的
质询范围则包括最高法院的决定。

如前所述，我国宪法规定的质询范围限于行政机关。

但是近
年来由于司法不公问题突出，法院工作、甚至具体的案件审判都成为人大代表“质询”的对象。

严格来说，人大代表的这种“质询”缺乏法律依据。

既然主张“议行合一”，为什么又不允许
人大代表质询司法工作？因为司法工作是一种判断权，应当由法律专业人士根据特定的程序去
判断，不受多数人意见的影响。

法院作为一个整体对人大这个整体负责，那是另外一回事。

（三）怎样处理议会的监督权和政府部门的尊严等问题的关系？质询权的行使有一个很重
要的假定，我姑且称之为“无罪假定”，也就是说，接受质询的政府部门被假定是没有做错事的。

启动质询的原因只是因为议员不了解情况。

在这种假设之下，如果给政府首长施加过大的
压力就显得不大妥当。

例如日本就规定，政府首长在接受咨询时，不得摄像拍照。

这个规定在
日本也引起了很大的争议[7]。

我认为，这样做不会侵犯公民的知情权。

因为公众希望从政府首长那里得到的只是信息。

质询完毕之后，政府首长的答复予以公开发表，信息问题就解决了，
无需摄像拍照。

如果公众得不到需要的信息，可以启动更为严厉的监督程序，所以也不需要摄
像拍照。

毕竟，政府首长的尊严不完全是他个人的尊严，一定程度上代表了国家和政府的尊严。

在假定他不犯错的情况下对他的尊严进行过度的侵犯，于情于理都不合。

这里有个适当平衡的
问题。

（四）质询的程序是宜偏严还是偏宽？由于质询并不是一个很刚性的和很紧急的程序，因
此多数国家偏向于程序从宽。

因为在程序较宽的情况下，既便于政府部门充分准备，也便于议
会与政府的沟通和妥协。

不过就我国的情况来说，正规的人大质询规则还没有建立起来，也缺
乏行之有效的质询惯例，所以质询程序恐怕还是稍严一点好。

再加上我国的人大和政府都是在
党的领导下工作的，不存在复杂的妥协问题，程序规定稍微严一点应该是合适的。

参考文献：
[1]王贺瑞：《法国议会》，华夏出版社2002年版，第237页。

[2][4][6]王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1998年版，第220 页。

[3]章志远：《质询权的理论与实践》，载《湖南省政法管理干部学院学报》2002 年第3期。

[5]吕艳滨：《西方主要国家议会监督手段之比较》，载《环球法律评论》2003 年夏季号。

[7]杨建顺：《日本国会》，华夏出版社2002 年版，第163页。

（作者系武汉大学政治与公共管理学院博士生、乐山师范学院法律与社会管理学院副教授）。