部分农民专业合作社虚为“农民名义”亟待关注

部分农民专业合作社虚为“农民名义”亟待关注
作者：程立丽
来源：《党政干部学刊》2018年第02期
[摘要]近年来，以“农村集体”为名的各类合作社迅猛发展，在一定程度上为壮大农村实体经济，拓宽农村经济发展渠道，为农民走上共同富裕之路起到了积极作用。

但在发展过程中，还存在部分农民专业合作社设立“空壳社”套取国家资金，入股资本向大户集中，“近亲结对”等虚为“农民名义”的现象。

[关键词]农民合作社;农民名义;关注
[中图分类号]F320;F321.4 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2018）02-0062-04
一、我国农民专业合作社发展基本情况
结合目前我国农村实际发展情况，借鉴世界范围内主要发达国家农村经济发展模式，积极推广农民专业合作社应该成为破解我国“三农”问题的重要路径选择。

农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织①。

截至2016年底，我国依法登记成立的农民合作社约179.4万家，是2007年底施行《中华人民共和国农民专业合作社法》时的68倍，入社农户约占全国农户总数的44.4%。

目前，我国农民合作社呈现出“规模不断扩大，数量逐年增加，覆盖面继续拓宽，示范作用日渐增强”的蓬勃发展趋势。

改革开放以来，我国农村经济体也逐渐融入市场经济，1978年以家庭联产承包责任制为基础的农村经营模式开展以来，农村经济被进一步激活，农民生产积极性得到空前提高。

但随着农业经济市场化程度的提高，小农经济显然已不能适应经济的发展。

20世纪80年代中期，我国政府通过试点支持的方式陆续开始探索农民专业合作社。

2002年12月《中华人民共和国农业法》正式实施，农民合作社模式通过法律的形式得到明确鼓励和支持。

2007年7月1日我国首部专门规范和发展农民合作的法律——《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布实施。

为配合《中华人民共和国农民专业合作社法》顺利实施和推行，国家又陆续出台了一系列优惠政策，在财政补贴、税收减免、金融服务、项目承担、人才培养、用地、用电、仓储运输等方面给予了大力支持。

农民专业合作社的数量和规模日益壮大，为深化农村经济体制改革注入了新的活力。

但在发展的同时，也出现了部分“空壳”合作社，以“合作社”为名“挤占”国家政策、套取财政补贴等行为。

同时，还存在入股资本向“大户集中”，村干部权力“寻租”，科技含量及附加值低等诸多困难。

二、农民专业合作社产生和发展的重大意义
（一）有利于破解“三农”发展难题，实现农业现代化
随着世界经济全球一体化的迅速发展，我国农业产品越来越多地在世界市场范围内流通。

目前，以家庭联产承包责任制为基础的农业生产经营方式，在一定程度上已不能很好满足经济发展的需求。

而“组织化程度高、规模化生产经营成本低”的农民专业合作社，可以有效破解小农经济抵御自然灾害与市场风险能力低的弊端，可以将分散的农户凝聚在一起，根据市场变化自主生产经营，集中力量办大事。

同时，也能有效实现规模化生产和经营，逐步实现农业现代化。

（二）有利于加快农村经济体制改革，早日实现“脱困致富奔小康”的目标
随着农民专业合作社规模化、效益化的快速发展，农民脱贫致富奔小康的步伐大大加快，也有力推动农村经济体制改革的步伐。

同时，农民专业合作社也有利于构建新型农业经营体系，推动美丽乡村建设，有利于农村富余劳动力向城市转移，加快城市化建设进程。

一方面，进城务工的农民将土地流转到合作社后，可以搬迁到务工的城市居住，能较好地解决以往农民在“春耕、夏收、秋种”时节往返城市和乡村奔波的局面。

另一方面，有利于解决“三四线城市”房产去库存的难题，加快中小城市建设的步伐。

同时，大量农民进城后，还将有利于农村土地的整合，把一家一户的宅基地变成耕地，提高土地利用率。

（三）有利于规避市场风险，降低交易成本
随着市场经济全球一体化的发展，农产品也必将参与到国际化市场竞争格局之内，市场竞争的程度也将会随之愈演愈烈，农民承担的市场风险将会逐步增大。

单户农民将难以及时获取市场信息，也很难根据季节和市场的需求，调整农业生产布局。

专业化经营和管理的农民专业合作社能利用自身的信息优势和规模效应抵御市场风险，在农产品价格方面还能掌握一定的议价权。

实行专业分工的农民合作社，能合理配置各种资源，提高农业生产效率，降低生产成本。

同时，通过专业合作社的发展和带动，能有效实现农牧业现代化。

当资本积累到一定程度后，部分农民专业合作社还可以转型为“生产加工型企业”，或与农产品加工龙头企业建立良好的合作关系，实现“公司+合作社”运营模式，积极打造区域农产品绿色品牌，扩大农产品在国际市场的占有率。

三、国外合作社发展历程
自1844年罗虚代尔公平先锋社成功创办以来，农民合作社的发展历程已经过170多年，遍布世界160多个国家和地区，农民合作社市场经营模式也成为发达国家实现农牧业现代化的主要发展途径。

纵观世界发达国家农民合作社发展模式，由于国情和政策的差别，主要有三种模式：一是美加模式，即北美模式，主要以美国、加拿大为代表，其特点是以大农场、大农业
为基础的跨区域综合性合作社模式;二是欧洲模式，以法国、德国为代表，以专业合作社模式为主，其特点是专业性较强，科技化程度高;三是日韩模式，即东方模式，以日本、韩国为代表，其特点是综合性较强、政府行政管理影響大。

（一）以美国为代表的美加农业合作社
1841年和1815年美国分别在威斯康星州和纽约州建立了两个奶牛合作社。

1922年被誉为“合作社大宪章”的《帕尔·沃尔斯太德法》出台后，美国农业合作社逐渐发展壮大。

其特点主要为跨区域联合与协作，以共同销售型农业合作社为主，专业化程度高，产品的深加工能力强，现代化产业化特点突出，合作社生产的农业产品占比高。

（二）以法国为代表的欧洲农业合作社
早在1884年法国政府就实施了《职业组合法》，在此法律框架的基础上，农民通过自愿互助的方式，成立了以葡萄种植、酿酒及农业生产、仓储、加工为基础的各类职业合作社。

在此发展过程中，法国根据实际情况又陆续出台了一系列农业合作社经济政策，并于1960年出台了《农业方针法》，把组织性较弱的肉类加工、水果蔬菜等行业纳入农业合作社。

随之，集“生产、加工、销售”三位一体的专业合作社陆续建立，于是规模大、竞争力强的农业合作社陆续开始了兼并重组活动。

分工较细、专业性较强的合作社规模不断扩大，销售额逐步上升。

1972年，法国政府又通过立法的形式给予了农业合作社法人身份地位。

1985年以来，法国农业合作社通过自身调整，合作社提供原材料和产品销售功能得以强化，规模得以进一步扩大，在农业生产中已成为一个竞争力较强的庞大经济体。

（三）以日本为代表的日韩农业合作社
在借鉴欧洲和美加合作社模式的基础上，日本结合自身国情走出了一条独特的农业合作之路。

1947年日本出台《农业协同组合法》，成立了日本农协，并自上而下建立了“全国农协、县级农协、基层农协”三级组织。

其突出特点是政府行政管理和指导性强，日本农协在政府的统一指导下开展工作，既代表农民利益，又代表政府利益，是链接政府和农民的桥梁。

日本农协克服了欧洲合作社自发产生到规范发展的漫长过程，在政府统一行政管理下，日本农民绝大多数都成为了合作社成员，其保险医疗、福利、教育等基本保障都有合作社承担，其生产资料和产品销售也基本由农业合作社统购统销。

四、部分农民专业合作社虚为“农民名义”的主要表现
（一）“空壳”合作社虚为“农民名义”套取国家资金
部分农民专业合作社负责人、少数基层干部没有认识到成立合作社的真正意义和目的。

导致部分专业合作社在成立的初期就存在目的不清，动机不纯的思想倾向，致使以套取国家项目
资金为目的“空壳社”大量涌现。

目前我国农民专业合作社还处于萌芽发展阶段，配套的法律规范不到位，加之成立合作社手续简、门槛低、不收费、不年检、不验资、无注销机制、监管缺失等一系列原因，导致部分合作社空壳虚行，成了滋生腐败的温床。

部分合作社在申报财政补助资金的过程中，与公务人员相互勾结，骗取财政补助资金，然后进行“利益”分成。

如在某县检察院公布的涉农职务犯罪案件中，农民专业合作社案件占涉农案件立案总数的74%。

另据2017年6月25日中央电视台《焦点访谈》报道：作为国家扶贫开发工作重点县的四川省苍溪县，友谊猕猴桃专业合作社假冒贫困户的名义套取省级财政扶贫资金120万元。

（二）入股资本向“大户集中”，且“近亲结对”现象严重
《农民专业合作社法》规定，农民合作社成立的宗旨为“促进农业和农村经济发展”。

而现实操作中，部分农民合作社违背了这一宗旨，导致入股资本向“大户集中”，且“近亲结对”现象严重。

据调查，我国西部某县亲戚联盟成立的合作社约占农民合作社总数的50%，其中90%以上的合作社被“大户”所控制。

大多数社员都是直接将土地或草场以“流转”的方式入股到合作社。

“大户集中”或“近亲结对”成立农民合作社在成立的初期尚能有效提高效率，快速实现让“一部分人先富”的目标，但随着国家实现小康社会目标的临近，此模式运转下的农民合作社已不能很好适应当前政策的需求。

因为在合作社产权结构上，大多数社员股权较少，民主决策机制很难有效发挥，导致普通社员对合作社经营不关心、缺乏参与民主管理的积极性。

另外，按照股权分红的运行机制，普通社员从中得到的红利也微乎其微，很难实现共同富裕目标。

入股资本向“大户”集中，缺失民主集中、民主决策的事务监督机制，极易导致国家扶贫资金被挤占。

（三）“村干部”作为合作社负责人，在一定程度上极易导致权力寻租
据调查资料显示，目前我国农民专业合作社负责人中，约有40%的理事会成员为村干部，且村支部书记或村主任担任理事长的居多，在一定程度上混淆了与农村基层政权组织的关系，极易导致该类型的农民专业合作社进行权力寻租，利用职务之便及自身与政府工作人员的关系，为自己所控制的合作社争取国家扶持项目和资金。

（四）科技含量及附加值低，农产品品牌建设匮乏
在我国，多数农民专业合作社还没有形成规模效应和品牌效应，还处在生产和销售初级农牧产品的起步阶段，与发达国家农民专业合作社相比，产品的科技含量及附加值都比较低。

特别是在我国欠发达西部地区，生产和销售初级产品的农民合作社约占80%以上，多为种植和养殖类型的合作社，深加工再生产的能力较低，也没有形成独具自身特色的农产品品牌，带动致富能力低。

如在享有“粮仓肉库”绿色品牌赞誉的新疆，大多数农民专业合作社没有充分挖掘这一独特的自然资源优势，发展和经营独具自身特色的农牧产品，几乎处于生产和销售只满足当地需要的农牧产品，或生产销售依靠数量维持运营的初级农产品。

因其附加值较低，价格受国
际国内市场影响较大。

以新疆塔额盆地为例，近年来玉米、油葵和番茄等农作物受国际国内市场价格影响极大，加之自身又缺乏深加工能力，导致部分合作社生产经营困难。

五、对策建议
（一）借鉴国外发达国家合作社立法经验，严格规范合作社运行模式
结合《中华人民共和国农民专业合作社法》，因地制宜，逐步出台可供操作的相关配套措施，让农民专业合作社在法律和政策的框架下规范运行。

细化农民专业合作社各项内控制度，规范社员权利和义务。

进一步加大对套取国家资金合作社的惩罚力度，建立健全利益分配机制与民主监督制度，保障“社员”权益不受侵害。

如在合作社立法方面，美国国会和政府非常重视用法律的引导和规范作用，早在1926年美国就通过合作社市场法案（Cooperative Marketing Act）授權美国农业部收集、分析农业合作社资料，有效保证了合作社运行统计资料的真实性和规范性。

（二）以法国为代表的欧洲农业合作社
早在1884年法国政府就实施了《职业组合法》，在此法律框架的基础上，农民通过自愿互助的方式，成立了以葡萄种植、釀酒及农业生产、仓储、加工为基础的各类职业合作社。

在此发展过程中，法国根据实际情况又陆续出台了一系列农业合作社经济政策，并于1960年出台了《农业方针法》，把组织性较弱的肉类加工、水果蔬菜等行业纳入农业合作社。

随之，集“生产、加工、销售”三位一体的专业合作社陆续建立，于是规模大、竞争力强的农业合作社陆续开始了兼并重组活动。

分工较细、专业性较强的合作社规模不断扩大，销售额逐步上升。

1972年，法国政府又通过立法的形式给予了农业合作社法人身份地位。

1985年以来，法国农业合作社通过自身调整，合作社提供原材料和产品销售功能得以强化，规模得以进一步扩大，在农业生产中已成为一个竞争力较强的庞大经济体。

（三）以日本为代表的日韩农业合作社
在借鉴欧洲和美加合作社模式的基础上，日本结合自身国情走出了一条独特的农业合作之路。

1947年日本出台《农业协同组合法》，成立了日本农协，并自上而下建立了“全国农协、县级农协、基层农协”三级组织。

其突出特点是政府行政管理和指导性强，日本农协在政府的统一指导下开展工作，既代表农民利益，又代表政府利益，是链接政府和农民的桥梁。

日本农协克服了欧洲合作社自发产生到规范发展的漫长过程，在政府统一行政管理下，日本农民绝大多数都成为了合作社成员，其保险医疗、福利、教育等基本保障都有合作社承担，其生产资料和产品销售也基本由农业合作社统购统销。

四、部分农民专业合作社虚为“农民名义”的主要表现
（一）“空壳”合作社虚为“农民名义”套取国家资金
部分农民专业合作社负责人、少数基层干部没有认识到成立合作社的真正意义和目的。

导致部分专业合作社在成立的初期就存在目的不清，动机不纯的思想倾向，致使以套取国家项目资金为目的“空壳社”大量涌现。

目前我国农民专业合作社还处于萌芽发展阶段，配套的法律规范不到位，加之成立合作社手续简、门槛低、不收费、不年检、不验资、无注销机制、监管缺失等一系列原因，导致部分合作社空壳虚行，成了滋生腐败的温床。

部分合作社在申报财政补助资金的过程中，与公务人员相互勾结，骗取财政补助资金，然后进行“利益”分成。

如在某县检察院公布的涉农职务犯罪案件中，农民专业合作社案件占涉农案件立案总数的74%。

另据2017年6月25日中央电视台《焦点访谈》报道：作为国家扶贫开发工作重点县的四川省苍溪县，友谊猕猴桃专业合作社假冒贫困户的名义套取省级财政扶贫资金120万元。

（二）入股资本向“大户集中”，且“近亲结对”现象严重
《农民专业合作社法》规定，农民合作社成立的宗旨为“促进农业和农村经济发展”。

而现实操作中，部分农民合作社违背了这一宗旨，导致入股资本向“大户集中”，且“近亲结对”现象严重。

据调查，我国西部某县亲戚联盟成立的合作社约占农民合作社总数的50%，其中90%以上的合作社被“大户”所控制。

大多数社员都是直接将土地或草场以“流转”的方式入股到合作社。

“大户集中”或“近亲结对”成立农民合作社在成立的初期尚能有效提高效率，快速实现让“一部分人先富”的目标，但随着国家实现小康社会目标的临近，此模式运转下的农民合作社已不能很好适应当前政策的需求。

因为在合作社产权结构上，大多数社员股权较少，民主决策机制很难有效发挥，导致普通社员对合作社经营不关心、缺乏参与民主管理的积极性。

另外，按照股权分红的运行机制，普通社员从中得到的红利也微乎其微，很难实现共同富裕目标。

入股资本向“大户”集中，缺失民主集中、民主决策的事务监督机制，极易导致国家扶贫资金被挤占。

（三）“村干部”作为合作社负责人，在一定程度上极易导致权力寻租
据调查资料显示，目前我国农民专业合作社负责人中，约有40%的理事会成员为村干部，且村支部书记或村主任担任理事长的居多，在一定程度上混淆了与农村基层政权组织的关系，极易导致该类型的农民专业合作社进行权力寻租，利用职务之便及自身与政府工作人员的关系，为自己所控制的合作社争取国家扶持项目和资金。

（四）科技含量及附加值低，农产品品牌建设匮乏
在我国，多数农民专业合作社还没有形成规模效应和品牌效应，还处在生产和销售初级农牧产品的起步阶段，与发达国家农民专业合作社相比，产品的科技含量及附加值都比较低。

特别是在我国欠发达西部地区，生产和销售初级产品的农民合作社约占80%以上，多为种植和养殖类型的合作社，深加工再生产的能力较低，也没有形成独具自身特色的农产品品牌，带动致
富能力低。

如在享有“粮仓肉库”绿色品牌赞誉的新疆，大多数农民专业合作社没有充分挖掘这一独特的自然资源优势，发展和经营独具自身特色的农牧产品，几乎处于生产和销售只满足当地需要的农牧产品，或生产销售依靠数量维持运营的初级农产品。

因其附加值较低，价格受国际国内市场影响较大。

以新疆塔额盆地为例，近年来玉米、油葵和番茄等农作物受国际国内市场价格影响极大，加之自身又缺乏深加工能力，导致部分合作社生产经营困难。

五、对策建议
（一）借鉴国外发达国家合作社立法经验，严格规范合作社运行模式
结合《中华人民共和国农民专业合作社法》，因地制宜，逐步出台可供操作的相关配套措施，让农民专业合作社在法律和政策的框架下规范运行。

细化农民专业合作社各项内控制度，规范社员权利和义务。

进一步加大对套取国家资金合作社的惩罚力度，建立健全利益分配机制与民主监督制度，保障“社员”权益不受侵害。

如在合作社立法方面，美国国会和政府非常重视用法律的引导和规范作用，早在1926年美国就通过合作社市场法案（Cooperative Marketing Act）授权美国农业部收集、分析农业合作社资料，有效保证了合作社运行统计资料的真实性和规范性。