2016年中央宏观决策变化趋势分析

2016年中央宏观决策变化趋势分析
许善达：现任中国经济50人论坛学术委员会委员，曾任财政部税务总局研究处副处长、国家税务局税收科学研究院研究室主任、税制改革司副司长、国家税务总局副局长。

我把当前我认为的一些比较重要的意见与大家交流一下。

首先，我认为2016年和前几年相比在宏观决策上发生了一些重大变化。

第一个是对经济走势的判断。

就目前来说经济走势有三种说法：一种叫周期性的下行，有人认为，经济下行到某一个周期，比如说三个月或八个月以后，就会出现拐点，会继续上行。

还有很多人认为上行了以后，可能还要恢复到一个所谓的高速增长，就是8%以上。

第二种叫断崖式的下行，国内外有很多学者认为中国经济处在危机前夜，可能会突然下行到一个非常低的增长速度。

但是去年的经济工作会议在对中国经济走势进行判断时，并没有接受前两种说法，而是提出了第三种判断：波动性的下行。

也就是说经济走势在很长一段时间内，可能有增长也有下降，但总的趋势是在一个比较长的时期内下行。

这是决策层非常崭新的判断，是影响我们对各方面宏观政策进行决策的前提。

因为如果决策层认为经济具有长期的波动性，且总的趋势是往下走，那么很多政策就会因为这个判断而做出一些跟以前不一样的调整。

实际上在2008年、2009年发生世界金融危机的时候，已经有人提出了这样的看法：经济会面临下行的趋势，当时决策层就采取了以四万亿投资为代表的一系列宏观决策。

所以从2009年到2011年我国经济还在往上走，维持了一个比较高速增长的态势。

但这个态势到了2011年、2012年就已经很难再维持下去了，所以这个宏观决策，实际上推迟了下行走势的起点。

然而几年以后我们才发现，全世界经济下行的走势是不可逆转的，用这种政策来维持经济发展的走势是不可持续的。

因此“一段时间以后就会出现拐点，然后经济就能又恢复到8%以上”这样的前景至少在现在所考虑的时期内，比如说“十三五”期间，是不可能发生的。

因为经济下行不可逆转，我们只能缓解下行速度，不可能让它在很短时间内就恢复到上行，特别是恢复到比较高的增长率，因此政府在把握宏观经济的方向上做了一个很大的调整，这里就涉及到了我们经常提到的“供给侧”。

有的经济学家不大赞成现在搞供给侧改革，他们认为供给需求不可分离，谈不上说重点搞供给侧，当然这个在学术界有各种各样的看法。

2008年外需不足，中国放弃抑制通胀的目标，投资4万亿拉经济
其实金融危机开始的时候，我们国家并不是没有供给方面的问题。

2007年12月经济工作会议，当时认为全世界包括中国在内流动性过剩，提出了“两防”：防止通货膨胀，要把通货膨胀抑制在3%以下；防止经济过热。

但是到了2007年12月底，全世界的经济形势
就出现了经济工作会议准备期间没有预见到的一种经济动态：发达国家的货币流动性不够，因此到了2008年1月份，发达国家包括美国、欧洲、日本、英国等等，都开始释放流动性。

这一动态并没有被很多人关注到，中国也马上出现了外资订单减少的情况。

当时这些加工贸易企业的订单主要来自发达国家，而订单减少就成为一个信号，说明发达国家的这种需求已经出现了萎缩，而这种萎缩势必导致中国外需不足。

因为那段时间我们的对外出口50%以上都是加工贸易，而加工贸易订单减少，就说明2008年的出口可能会产生问题，这种现象现在已经引起了关注，但是在学术界还是有很大的争论。

那时候包括我在内的一些经济学家就已经提出“两防”需要调整。

通货膨胀要抑制到3%的话，就要大幅度收紧货币，可是全世界的货币流动性已经不够了，在这种形势下，中国是不是应该或者能够大幅度的收紧货币，生产经营情况会出现什么样的状态，这是一个很大的问题。

那时经济委员会内部就出现了两种意见，我提出要改变“两防”目标，但有的政协委员不同意，认为“两防”还是符合当时中国实际的。

这个争论一直持续到上半年，有的政府部门已经通过对业绩的分析，看到了把通货膨胀控制在3%以下的不可能性。

因为上半年的通货膨胀率已经达到了5%，如果全年坚持3%，就意味着下半年只能是1%。

但很多部门的分析报告已经认为，所谓“下半年1%全年3%”已经不可能实现，这是7月初的事情。

到了7月20日左右，政治局研究上半年经济形势，就决定不再搞“两防”了。

而7月20日政治局会议之后，刘鹤在《人民日报》发了一个答记者问，里面就
披露了为什么不再坚持“两防”。

所以这个半年多的宏观政策调整，我认为还算是比较及时的。

当时还有“中国版的马歇尔计划”拉外需，因风险大而未被采纳事实上到了10月份，4万亿投资的计划就实施了：发改委批项目、商业银行贷款，大幅度投放货币，这才使得2008年避免了一次比较激烈的经济下行。

其实当时还有其他的建议，比如说所谓的中国版“马歇尔计划”。

从经济角度考虑，马歇尔计划就是美国人把钱借给别人，让别人来买美国的商品，从而推动美国出口。

因为二战以后，就美国当时的黄金储备来说，两百亿美金放在国内没有任何用处，只会导致产能严重过剩，很可能会发生一次严重的经济危机。

而欧洲那些国家因为打仗，国内恢复的需求非常强烈，于是马歇尔提出，拿出美国65%的黄金储备借给其他国家，但只能用来买美国的产品。

所以1947年到1951年是美国经济发展速度最快的几年。

因此当时包括我在内的一批人提出要搞一个中国版的“马歇尔计划”。

中国当时的外汇储备中有相当一笔储备都用来买美国国债，而美国国债只有零点几的回报，我们也应该拿这笔钱借给一些国家。

这些国家虽然没有现实的购买力，但是有矿产资源、地理资源，如果我们能够把我们的资金跟他们的资源整合起来，让他们来输入我们的产能，也能够解决中国新的外需。

我们把钱借给他们，然后帮助他们开矿、修马路，还可以创造新的财富，因此我们给它取名“和谐世界计划”。

但是这个意见并没有被采纳，因为这些国家可能会发生政变，
或者出其他问题，把钱借出去风险很大，还是国内投资4万亿的风险最小。

另外的方案是增加居民收入拉动内需，这意味着降低政府和企业收入比重，但太难。

最后还是靠投资撑住经济，结果加剧产能过剩。

当时我国消费也有问题，改革开放三十年来我们经济增长的速度是比较快，但居民的消费率一直在下降，所以当时有人提出扩大居民的消费来带动经济增长，但这涉及了两个需要解决的问题：第一个问题，居民收入的比重要增加。

我们有一个文件写到，要提高居民收入占国民收入的比重。

但比重不能从天上掉下来，有提高就要有降低，至于是降低政府的，还是降低企业的，还是政府、企业都降低，这个问题没有人回答过。

因为回答这个问题很难，如果说降低企业的比重，所有的企业家会感觉以后的投资收益会大幅降低。

如果说降低政府的比重，那是不是就得减税？
文件只说要提高居民收入比重，不说降低谁的比重，这就说明提高居民收入比重这个战略是比较软的。

这么多年以来，这个目标是在前进之中，但提高的速度很慢。

因为它就指望居民消费成为经济发展的主要动力，还需要一个很长的时间，不像那4万亿投资能够马上带动需求。

所以从投资、消费和外需这三个需求的主要领域来看，当时应对世界金融危机的宏观决策就是先抓住投资，撑住整个经济，其他的再慢慢解决。

实践证明，这个4万亿投资确实避免了当时的经济危机，但这4万亿投资里也出现了问题：我们投资了一些当时产能已经过剩的领
域，比如说钢铁、煤炭。

这些投资快要完成的时候，我们产能过剩的情况不但没有消除反而加剧。

虽然到2012年我们已经意识到了产能过剩的严重性，但是已经在建设中的项目不能半途而废。

所以2012年以后，我们改变了投资方向，只投资比较短缺的领域，但是以前已经建设的项目还得继续，否则损失也很大。

但是要完全靠投资来拉动经济增长是不可能的，因此，2012年以后，我们又提出了对外经济的新战略：一带一路。

“一带一路”财务亏损很多，但为了缓解产能过剩必须坚决实施这种对外战略
至于为什么要采取这样一个战略，我认为是因为我们劳动密集型的普通加工贸易已经不能维持，这一批厂子纷纷开始外迁。

我国曾经提出努力让湖南、江西、广西去承接广东已经无法经营的加工贸易企业，希望不要迁往越南等地，因为这些地方的土地和劳动力便宜，还可以有很多优惠。

但这个战略收效甚微，因为中国的物流成本太高，我们原材料从海外运到广东，再运到湖南加工，然后再运回去，中间增加的物流成本，不是节约劳动力成本、土地成本和其他成本就能够抵消的，所以以东莞为代表的加工贸易大部分都迁走了。

我们再想依赖加工贸易解决出口问题，是不切实际的。

如果把“一带一路”战略仅仅理解为是个定义概念的话，我认为并不准确，因为我们在非洲、拉丁美洲也做这样的项目。

就今天而言，这些项目的核心，就是我们借他们钱，让他们来接受我们的项目，跟他们合作。

但这和美国当时的“马歇尔计划”情况不同。

当时那些国
家除了找美国以外，根本借不到钱，而现在中国可以干的事情很多国家也可以干，中日竞争印尼铁路项目就是一个例子。

前几年，我国在能源上对外投资非常大。

现在看，这些投资对于保证能源供应是起了非常重要的作用的，但财务亏损了很多。

但是如果不走这条路，我们的外需就会萎缩，这会让国内产生极大的压力，产能过剩情况会更加严峻。

所以尽管有困难，我们还是要坚定不移地实施这种对外经济的新战略。

如果继续从投资、消费和外需三个领域做文章，很难遏制经济下行，所以要做“供给侧”
但是这个战略实施起来速度并不快，而且在认识上还存在很多分歧。

比如中国要不要提高最低工资标准？我们的劳动力成本现在是什么状态？有专家说，要降低劳动力的工资来增加投资的收益。

劳动力成本过高有三个因素：工资、冗员、社保缴费。

首先是冗员，企业应该裁减的工人裁减不了，社保体系承接不住，所以只能由企业维持。

这解决的方法就是减少工作小时，让八个人干五个人的活，所以冗员的工资占了很大一部分。

然后是社保，我国社保缴费率按照法定标准是45%，在全世界比例都是偏高的，与美国相比，我国企业要承担的养老保险缴费率就高出了一倍。

但这个不合理之所以存在，主要是因为我们从计划经济延续到市场经济以后，在社会保障制度建立以前，所有职工不交社保，企业也不交社保。

结果这些人退休以后领钱时就出现了问题。

所以我们在上个世纪90年代末制定社保的时候，就定了两个原则：第一，社会保障分省统筹，中央不统筹，因为中央财政
没钱。

第二，增加缴费率，不但要把自己以后领的钱交上，你还得承担以前没有交社保，现在要领钱的人的费用。

我们的劳动力成本高，社保缴费率就是一个重要原因。

因为缴费率是按照标准工资来计算的，而经济下行导致很多企业劳动小时减少，工资也相应减少，但是社保缴费率的比例不变。

在经济下行的时候，这个矛盾表现的格外突出。

实际上我们的决策层已经意识到，这个负担对企业和职工而言都偏重，所以去年经济工作会议提出了一个任务：要研究社保体系全国统筹、降低社保缴费率。

所以在这种情况下，提高居民收入，特别是低收入水准的居民收入，绝不是三五天可以实现的。

因此，我们从2012年十八大以后，一直到2015年这三年期间，我们基本上还是从投资、消费、外需这三个领域来做文章。

但是去年年底我们对经济走势已经做出了判断，如果仍旧只从三个领域来考虑，经济下行的趋势可能会很难遏制，因此我们把工作重点调整到供给侧。

所以下行的经济走势和供给侧还是关联的。

供给侧改革“三去一降一补”都很难，但“去产能”是最难的那么供给侧要做什么事？简单的说，就是所谓的“三去一降一补”：去产能、去杠杆、去库存，降成本，补短板。

补短板最容易说明，举个例子，很多中国人不愿意买中国市场上的马桶盖，而是从日本市场上买中国生产的日本马桶盖。

因为日本的马桶盖质量检验极其严格，质量一定过关，而中国市场上的马桶盖各种指标不合格。

这就
是一个企业的文化。

所以补短板就是把中国有需求且不得不买的东西更多的实行“进口替代”。

去库存主要涉及两个领域：一个领域是房地产，一个领域是农产。

现在三四线城市的房地产库存量很大，一些二线城市的房子也卖不出去，要消化这些过剩房地产，政府就要投入资源。

因为政府从房地产开发商中间已经收回了土地使用权的转让费，但是只有把房子卖出去才能收到税费。

如果地方政府能够从税费里面拿出一部分，用各种办法使得房价有所下降，那一定会扩大很多领域的销售，比如电视机、电冰箱、床上用品等等，这时候政府还会收回一定的税收。

因此我认为在去库存上，核心就是政府要提供各种资源。

第二个领域就是农产品[-6.70% 资金研报]，我们农产品现在出现一个非常损害社会财富的格局。

最典型的就是玉米，我国玉米收购有补贴价格，比进口玉米价格高很多，所以去年农民把生产的玉米全部卖给国家储备，那些玉米两年以后就变成陈化粮，陈化粮就只能做酒精之类。

中亚国家的棉花比新疆的棉花要便宜很多，但是我们不进口，因为如果进口了中亚的棉花，新疆的棉花种植就会被摧毁。

农产品去库存和三农的联系是非常紧密的，因为要去库存就要降低农产品的补贴，但这样一来农民收入就会下降，而我们现在还要增加农民的收入。

因此现在的一个办法就是，国家把给农产品补贴的钱砍掉一半，然后用到农民的社会保障上。

这样的一个结构调整，不但提高了社会保障水平、增加了农民的收入，还减少了我国收购农产品这种社会财富过剩的损失。

接下来是去杠杆，现在整个中国的杠杆率是比较高的，包括国家的资产负债表、企业资产负债表、居民资产负债表，后面有很多可以讨论。

当前议论比较多的热点就是债转股，因为杠杆率降低了，变成了股票投资，债务就降低了，那资产负债表马上就可以改善了。

当年商业银行债转股就解决了股份制改造问题，当时财政部和央行拿了14000亿把商业银行的不良的资产买了，成立了四大公司去处理这些坏帐，银行的资产负债表改善了，然后股份制上市、赚钱。

而钢铁行业代表认为，钢铁领域和商业银行一样，是国家重要的经济领域。

既然对商业银行可以债转股，那钢铁行业也可以债转股，这个意见得到相当多企业的支持。

但是债转股是国际金融市场上的一种商业活动。

原则上说，只有对那些有前途的企业，判断实行债转股以后，可以降低融资成本，使资产负债表改善，获得高速发展才可以债转股。

如果对这个企业的未来没有这样一个判断就实行债权股，将来资产缩水，债转股可能比坏账还要厉害。

所以这就是市场化的债转股，成不成功取决于债权人对这个企业前景的判断。

所以去杠杆这个问题，当前争议最大的就是债转股，规模和下落都要看几大银行的决议。

而且按照法律，中国的商业银行是不允许做投资的，不然债转股变成股权投资了，这是违反商业银行法的。

所以去杠杆的问题，不是短期内就能够完成的。

但目前来说去产能是最大的问题，在“三去”里排第一位。

现在产能过剩的情况非常普遍，钢铁行业产能是12.5亿吨，去年生产7亿吨，出口1亿吨，而今年出口额大幅度下降。

煤炭就更严重，煤炭
统计的产能是57亿吨，去年实际生产36亿吨，有20亿吨产能过剩。

但是，一方面是20亿吨产能过剩，一方面中国还在挖煤矿。

所以，这两个行业的产能运用率非常低。

这次国家已经制定出这两个行业去产能的指标，钢铁行业定的是一亿吨，煤炭行业定的是5亿吨。

最近有个专家对这两个指标做了三个评价，我非常赞同：第一，这个指标并不高；第二，这个指标虽然不高，但实现起来也很困难；第三，就算是实现了，产能过剩这种趋势也没有多大改观。

所以现在的去产能之困难就可以从这三句话体会到，任务非常重。

而且这里还面临一个问题：目前的制度环境还承接不了去产能。

一个原因是，去产能就得关矿井，关矿井职工就得下岗，职工下岗就要给一笔失业保险，但社保局又没这么多钱，向商业银行借款又会造成坏账，这个后果承担不了。

第二个原因涉及国有资产，如果真要关了几个矿井，那它的资产肯定会缩水，国有企业资产缩水这个事到底行不行也是一个问题。

所以要想真正把去产能落实到位，光靠企业本身是解决不了的，需要社会上的一些其他领域的制度和政策来支撑。

但现在很多制度和政策还支撑不了，所以去产能是我们供给侧改革最核心、最主要、最难的一条。

融资成本、物流成本、劳动力成本、税费成本都要降低才能应对经济下行
还有一个降成本。

我国的企业成本是个调整结构问题，一方面要降成本，另一方面要协调增加很多成本，其中有两项主要成本要增加：第一项是折旧率。

国家应该努力提高折旧率，加快资产更新速度，这
才能使我们的企业发展更好。

第二项是研发，现在像华为这类企业的研发支出占整个收入的10%以上，而国际上跨国公司没有一个低于10%，全国平均来算才2%左右。

没有研发就没法谈发展，更不上技术进步的速度。

同时又有四项成本偏高：融资成本、物流成本、劳动力成本、税费成本。

关于融资成本，中国有一个怪现象：全世界各国货币如果宽松，利率都会下降，我们中国货币也够宽松了，但是利率并没有降到人们所想象的水平。

物流成本刚才已经介绍过，按理说我国铁路赚了钱就应该降低票价，但是铁道部认为不能降低，因为还要建设新的铁路，而国家不给钱，那就得从这些地方来收钱建设。

高速公路收费原来叫“贷款修路、收费还债”，要按照这个原则如果贷款还完了就不能再收费，但是现在收，所以我们的物流成本居高不下，这个就是所谓交通运输体制的问题。

劳动力成本里面涉及工资、冗员和社保缴费，但这三项劳动力成本里真正突出的不是工资，而是冗员和社保缴费。

减税费是一个重要的问题，不过我对这个问题抱有乐观心态。

因为原计划是十二五期间要完成营改增，营改增减税都是好几千亿的，但是两次决定，两次没有兑现。

一次是2014年两会上宣布要在三个领域实现营改增，其中包括铁路、电力、建筑业，结果铁路在年底完成了，电力推迟了五个月，建筑业就没了。

后来又决定十二五期间力争全面完成营改增，结果到了2015年也没完成。

事实上到去年年底，
我们国家所确定的仍然是2016年要力争完成，但是到了2016年1月，国务院就决定了把“力争”两个字给去掉，说全面推开，3月份就宣布从5月1日开始，不能推迟一天。

这个决心直到最近这两个月内才定下来，而且已经宣布要减税五千个亿。

但是这5000亿的概念现在有三种口径：一个是今年的营改增加上其他减税一共5000亿；一个是营改增5000亿；一个是这全年减税5000亿，5月1日以后占全年的2/3，所以5000亿要乘2/3。

但现在也没有明确规定到底哪种口径才是5000亿的概念。

但是有一点，按照减税最少的算，也得减3000亿，那应该说这是这几年最大的减税措施。

第二个措施就是社保缴费率，我们测算过，如果把社保缴费率降低一半，达到跟美国差不多的水平，那整个社保缴费每年就要减少12000亿到13000亿。

前几天国务院测算，降社保缴费率可以减1000亿，而我认为在现在收费的范围之内，要实现跟美国差不多的缴费水平的话，1000亿是不够的，得12000亿到13000亿，而这样一个规模依靠现有的预算完不成。

我们的建议是动用国有资本，我们现在的国有资本总共有一百多万亿，这一百多万亿里头有一部分要缩水，比如一些坏的企业已经资不抵债，还有一部分还没完全市场化，一旦市场化它的资本还要增值。

所以按照100多万亿来算，测算要拿出15万亿的规模来解决社保资金的缺口。

而且改革越推迟规模就要越大，如果再推迟一段时间的话，可能就需要20万亿了。

假设真的把营改增的5000亿减少到位，把社保缴费率的12000亿到13000亿也减少到位，企业的负担可以在整体上降低17000到18000亿，这个水平超过了预算总收入的10%。

如果这两项改革到位，那经济下行的趋势就可以得到很大的缓解，下行速度会减慢，企业活力会增加，可以有更好的能力来应对整个经济下行的压力。

但这里还涉及到一个争论了很多年的问题：中国的宏观税负究竟高不高？因为宏观税负的口径在学术界分歧很大，如果口径不同就没法讨论。

我现在的态度就是不讨论宏观税负高低，只说要落实降低税费的决策。

等到营改增和社保缴费率这两项改革到位了，再来说宏观税负高与不高，可能会更容易讨论。