近年来我国政府公信力述评

２０１２年９月刊改革与开放近年来我国政府公信力研究述评刘晓玲（陕西省信息中心陕西西安710006）摘要：近几年，“华南虎”、“三鹿奶粉”、“躲猫猫”、“甬温线”等公共事件频繁出现，一方面考验政府的执政能力，另一方面也加速了各界对政府公信力的认识和研究。

文章从政府公信力的概念与内涵、现状及原因分析、影响因素及评价体系、提升的对策等方面对近几年政府公信力的研究进行了梳理，并指出目前存在的问题和以后研究的主要方向。

关键词：政府公信力原因分析评价体系1995年，美国民意调查显示有四分之一的美国公民信任美国政府，而三十年前数据为四分之三，这引起了美国学界和社会对政府公信力的广泛关注。

我国对政府公信力的研究始于2003年的“非典”事件，当时主要侧重于政府的危机管理。

此后“华南虎”、“三鹿奶粉”、“躲猫猫”、“甬温线”等各类公共事件加速了各界对政府公信力的认识与研究。

2006年3月，“政府公信力”概念首次被写入《政府工作报告》，标志着中央高层对政府公信力建设的重视，这也迅速激起了学者们对政府公信力的研究热情。

目前，从可查阅到的文献来看，我国政府公信力的研究主要集中在政府公信力的概念与内涵、现状及原因分析、公信力强弱的影响因素、评价体系等方面。

一、政府公信力的概念与内涵什么是政府公信力，政府公信力包含哪些方面，不同学者有不同的理解。

如：吴威威（2003）认为政府公信力的产生最根本是来自于对政府政治合法性的确认，它是指社会组织和民众对社会秩序与权威自觉认可和服从的性质和状态，是对政府行政行为和所产生的信誉的心理反映[1]。

叶育登（2004）提出政府公信力是社会组织和民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，是公民多大程度上信任政府[2]。

唐铁汉（2005）认为政府公信力是政府的影响力和号召力，也是对政府合法性的检验，它一方面是政府能力的客观结果，另一方面也是人民群众对政府的评价[3]。

邹东升（2005）认为政府公信力既包括民众对政府整体形象的认识和态度，也体现为民众对政府行政的理解和支持[4]。

王福鑫（2006）认为政治合法性是政府公信力产生的基础，影响力和号召力是政府公信力的主要表现，政府行政行为是影响政府公信力的直接因素[5]。

龚培兴等（2003）认为政府公信力包括政府信用、政府信任以及政府诚信[6]。

李贵成（2009）认为政府公信力包括两部分，一部分是先赋的，另一部分是自致的，先赋的公信力是一个政府的初始公信力，自致的公信力是政府通过后天作为取得的，是政府公信力的最重要的来源[7]。

姚亮、彭红波（2009）认为政府公信力就是政府行为的公正、民主和法治程度，社会公众对政府履行职责权力的满意度和信任度以及政府获取社会认同的能力程度。

主要涉及三个层面：政府的能力和资源，政府行为的客观效果以及公众对政府行为的主观感知[8]。

可见，目前国内学术界对政府公信力的内涵和外延都做了比较多的探讨。

综上所述，笔者认为政府公信力应包括主观和客观两个方面。

正如美国公共伦理学家库珀将行政责任分为主观责任和客观责任，认为客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，主观责任根植于我们自己的忠诚、良知、认同的信仰一样。

政府作为政权机构，有基于委托———代理关系而产生的与生俱来的责任和义务，也有来源于法律、组织规则和制度安排赋予的权利。

而在主观方面，社会公众对于政府行为的优劣评判一定程度上影响政府在人们心目中的印象，从而产生认同感、忠诚度的变化。

因此，政府公信力是政府履行责任与社会公众互动反馈的结果，还包含着政府信用的历史传承、执政理念与社会主流价值观的契合程度等。

政府掌握的信用资源、公众是对政府行为的满意度以及公众对政府行为的自愿配合度反映了政府公信力的高低。

二、政府公信力的现状及原因分析改革开放以来，我国政府的社会管理与公共服务水平不断改进，政府公信力得到了一定程度的改善，尤其是中央政府。

然而，在实际工作中，仍存在大量政府失信现象。

唐铁汉（2005）认为政府失信主要原因有政府职能转变滞后、传统管理方式不能适应市场经济新要求、依法行政不完善[3]。

在何显明、汪水波（2002）看来，转型期地方政府公信力弱化主要表现在三个方面：政府行为及政府工作人员的行为不规范，不负责任造成行为信用弱化；公众对公共政策的科学性、有效性信任程度降低而形成政策信用弱化；地方政府绩效追求的价值取向背离公众利益，且绩效本身的真实性受到怀疑导致绩效信用弱化。

这三方面导致政府公信力下降，破坏了政府与各种社会行为主体之间的信任合作机制，极大地提高了政府运作成本[9]。

赵超、贺华（2010）从信息不对称理论出发，认为信息不对称是造成政府失信行为不断发生的主要原因，在政府与公众的委托代理关系中，公众处于信息劣势，无法获得政府的完全信息，只能从自身利益最大化和成本最小化出发，对政府提出质疑和给出差评；而政府作为代理人在行使权力时，由于公众无法直接监控政府行为，政府出于自利考虑可能会做出损害公众利益的行为。

因此，打破信息传递的单向性，信息公开透明和保持信息传递的通畅是解决政府公信力的关键[10]。

郑旭辉（2007）从经济学角度分析政府失信的主要机理，认为理性“经济人”是政府公信力缺失的本质，信息的非充分性和非对称性是政府公信力缺失的诱因，产权归属不确定是政府公信力缺失的制度环境[11]。

归纳起来，政府失信的根源在于委托代理关系中的信息不对称。

信息不透明造成的政府机构与政府工作人员有机会背约，社会公众有疑虑产生，从而增加不信任感。

制度设计不完善造成各社会主体之间无法实现相互监督和监控，加深了信息阻隔，降低了受罚的机会成本。

受利益至上的社会风气影响，部分行政人员道德品质败坏是促成政府失信行为发生的直接诱因。

三、政府公信力强弱的影响因素在如今的信息化社会，政府公信力的高低受很多因素的影响。

何显明、汪水波（2002）认为政府公信力的强弱取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度，既包括意识形态上的(如公民对政府的政治合法性的信仰，公民对政府制度及公共选择过程的公正性、合理性的认可程度等等)、物质上的（如政府的财力），也包括政府及其工作人员在公民心目中的具体形象等等[9]。

张旭霞（2006）认同这种观点，并将政府及其行政人员在公众心目中的具体形象解释为行政人员的率先垂范性、服务性、效率性，并指出信任具有历史传承性，即公众认为政府值不值得信任不只是因为政府现在的所为，政府过去的所作所为对当下政府公信力亦有影响[12]。

唐铁汉（2005）认为政府公信力主要体现在政府的诚信程度、服务程度、依法行政程度和民主化程度等四个方面[3]。

陈潮升等（2006）从公众角度出发，认为政府的政策稳定程度、公务员的行政道德水准和政府的服务程度对政府信用影响很大[13]。

薄贵利（2008）详细列出影响政府公信力的十大要素：人道、民主、法治、科学、廉洁、文明、服务、效能、改革、创新[14]。

整理各方学者对政府公信力影响因素的研究，发现主要研究集中在政府一方。

然而我们知道，作为评价方公众也会对政府公信力强弱有很大影响。

有一些客观因素必须加以考量。

比如，随着民主法制建设的不断推进和公众受教育程度的逐步提高，公民的民主意识、法律意识、维权意识大幅提升，他们对政府的治理提出了更高的要求，对政府公信力得分有负向影响。

网络的出现及普及使信息的传播更加迅速和透明，与过去相比，放大了“坏事”的传播效果，凸显了失信的严重性。

目前，我国正处于体制转轨和社会结构转型的过程中，新旧体制的摩擦冲突，社会利益的分化组合，价值取向的多元变化等客观环境都将影响政府行政行为和公众的认知与期待，这些均使政府公信力面临挑战。

四、政府公信力的评价在政府公信力评价方面，国内学者、研究机构还处于初步探索阶段。

由于不同层次的政府职能范围不同，发挥的作用不同，公众对它的角色期待也不同，因而对其进行公信力评估指标设计也应不同。

把国家系统作为一个整体来建立政府公信力评价指标体系的有舒晓庆、任金、黄湘平等人，一定程度上我们可以将其近似为对中央政府的公信力评价。

舒小庆（2008）认为对政府公信力进行评价应主要包括政府行为的法治化程度、政府政策的规范程度、政府民主化程度、官员的道德感和廉洁程度、政府工作的公开度等五个方面[15]。

陈潮升等（2006）指出评价指标的设计还应昭示行政体制改革的方向。

比如：设计衡量人民生活水平提高的指标、保障人民群众根本利益的指标、提高社会经济发展水平的指标、提供公共产品和公共服务的指标、政府自身建设状况的指标[13]。

任金（2008）提出了政府公信力指数的概念，构建了政治能力、政府基础管理体系、法制建设、政府政策实施、政府的廉洁程度、公众认同感等6个一级指标和25个二级指标的政府公信力测评体系，并提出可用专家打分法和层次分析法确定指标权重，运用熵技术修正权重[16]。

黄湘平（2010）依据社会调查情况，从公众对政府的角色期待出发，构建了6大类22项指标来评价政府公信力，并设计重要程度量表用Alpha信度系数法对评价指标进行了甄选和重要度分析，最后对中国政府整体公信力、不同层级政府、不同政府职能部门公信力进行了实际测评，得出越靠近基层，政府公信力越低的结论[17]。

从基层政府的工作内容和行为出发，对地方政府公信力进行评价研究的有张俊东、熊光富、陈芸如等人。

张俊东（2004）从行政体制、行政管理、政府实力和绩效三方面入手，提出了行政公开机制、行政决策机制、政府责任机制等10项评估指标，并对每项指标设计了权重和考核评分办法[18]。

熊光富（2009）从基层行政主体、体制因素、政府实力和绩效、管理因素等四个方面建立了基层政府公信力的综合评价指标体系[19]。

陈芸如（2010）由制度公信力、体制公信力、执行公信力和人格公信力四个维度选择了24项评价指标，并对指标进行问卷甄选、赋予权重，形成了一套较为完整的地方政府公信力评价指标体系[20]。

在实证分析方面：《小康》杂志曾在2005至2007年两次对民众进行“政府信任程度”问卷调查，显示2005-2006年度中国政府公信力指数为60.5分，2006-2007年度为60.6分。

张旭霞（2006）通过追踪调查网友对有关政府公信力问题的评论得出，对政府持“信任”态度的网友约占20%，持“不信任”态度的约占80%[12]。

民进湖南省委和湖南省社会科学院2009年在湖南省范围内开展政府公信力调查问卷，得出新中国成立至文革前的政府公信力比实行市场经济体制后的政府公信力得分高；从中央政府到乡镇级政府，公信力呈现明显层级递减趋势；对政府工作的满意度从中央政府往下也呈逐层下降的趋势；对公务员队伍的评价低于对政府工作的评价，且满意程度也表现出层级递减现象[21]。