PPP项目中的土地政策
中国PPP项目政策大全
（四）发改委发布
2014.12.02 国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号） 1996.03 《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（计建设[1996]673号）
财政部国家发展改革委中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知财预201524号20140424中国人民银行中国银行业监督管理委员会中国证券业监督管理委员会中国保险业监督管理委员会国家外汇管理局关于规范金融机构同业业务的通知银发2014127号20121224财政部国家发展改革委中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于制止地方政府违法违规融资行为的通知财预2012463号20121105国土资源部财政部中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知国土资发2012162号20100730财政部国家发展改革委中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知湖南平安虹安三发改委发布20140513国家发展改革委办公厅关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知发改办财金20141047号20130822国家发展改革委办公厅关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知发改办财金20132050号20130802国家发展改革委办公厅关于进一步改进企业债券发行工作的通知发改办财金20131890号20130723国家发展改革委关于加强小微企业融资服务支持小微企业发展的指导意见发改财金20131410号20130516国家发展改革委办公厅关于企业债券发行申请部分企业进行专项核查工作的通知发改办财金20131177号20130419国家发展改革委办公厅关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知发改办财金201395720130407国家发展改革委办公厅关于开展保障房项目企业债券募集资金使用情况检查的通知发改办财金2013742号20121211国家发展改革委办公厅关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知发改办财金20123451号20121009国家发展改革委办公厅关于加强企业发债过程中信用建设的通知发改办财金20122804号20110721国家发展改革委办公厅关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知发改办财金20111765号20110609国家发展改革委办公厅关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知发改办财金20111388号20101120国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知发改办财金20102881号2
土地出让收入用于PPP项目支付来源问题浅析
土地出让收入用于PPP项目支付来源问题浅析摘要：本文通过对相关政府文件进行梳理，结合PPP咨询、项目投资过程中的实践经验，对PPP项目政府支付使用土地出让收入的合规性、方法等进行总结与分析，以期对后续工程咨询、投资者投融资、政府决策提供参考。
关键词：土地出让收入、PPP项目、政府付费。
现阶段，部分地区PPP项目的支出责任已逼近甚至超出一般公共预算的10%红线，在这样的背景下，地方政府希望使用政府性基金预算，扩大用于PPP项目支付的资金来源。
政府性基金预算具有专款专用的特点，因此特定的PPP项目如果与政府性基金预算的各科目相吻合，可以使用对应部分的预算，例如水库项目可对应到政府性基金支出的“大中型水库库区基金及对应专项债务收入安排的支出”、“三峡水库库区基金支出”、“大中型水库移民后期扶持基金支出”、“小型水库移民扶助基金及对应专项债务收入安排的支出”等，可再生能源项目可对应到政府性基金支出的“可再生能源电价附加收入安排的支出”等。
但一般意义上的PPP项目，最主要的支出还是来自于土地出让收入，因此本文仅对土地出让收入所对应的支出进行浅析。
一、使用土地出让收入的合规性分析财金〔2016〕91号《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》规定，“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”。
对于该规定的具体理解，业内观点存在较大分歧。
我们理解，该条文的设置目的是禁止将土地出让收入直接作为 PPP 项目公司的收入来源，规避财政预算收支管理。
比如：对土地出让收入进行“溢价分成”、从地方政府的土地出让收入留存部分提取一定比例作为该类PPP项目政府付费的来源等。
但是，该条并不完全排除土地出让收入作为PPP项目服务费的资金来源。
理由如下：根据《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）的规定：“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”。
政府与社会资本合作(PPP)概念与案例
政府与社会资本合作（PPP）概念与成功案例在欧美，PPP已经有一百多年的发展历史，且制度环境也较为完善，中国由于有着国企占主导的国情，PPP需要与国情相适应。
一、概念在欧洲和美国，由于重商主义、市场经济发展较为充分，契约精神比较普遍，同时社会治理以法制为基础，数字化生存，因此PPP已经有一百多年的发展历史，且制度环境也较为完善。
PPP在西方的概念中是指Public-Private-Partnership，即公私合作的公共基础设施项目融资模式。
中国由于有着国企占主导的国情，PPP来到中国之后需要与国情相适应，Public一般指政府部门，但是Private指社会资本，官方有两个版本的定义，一是财政部2014年11月29日颁布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中第二条规定，“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，二是发改委2014年12月2日颁布的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》的附件2 《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中指出，“社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。
同时，发改委颁布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中，对PPP进行了定义，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。
二、案例（一）英国英国作为PPP项目模式发展历史较长久的国家，目前已操作的PPP项目超过700个，集中在医疗(32%)、教育(24%)、宿舍(13%)、交通(7%)、环境(6%)等方面，总规模超1000亿美元。
图1-1所示便是伦敦地铁项目PPP模式。
1、项目概况伦敦地铁自1863年开通，其后100多年一直由政府建设和运营。
PPP项目的合规性风险与财务风险分析
PPP项目的合规性风险与财务风险分析引言概述：PPP（政府和私营部门合作）项目是一种公私合作模式，旨在通过整合公共和私人资源，实现基础设施建设和运营的合作。
然而，PPP项目在实施过程中面临一系列的合规性风险和财务风险。
本文将对PPP项目的合规性风险和财务风险进行详细分析。
一、合规性风险分析：1.1 法律法规合规性风险：PPP项目必须符合国家法律法规的要求，否则可能面临合规性风险。
例如，合同条款的合法性、土地使用权的合规性等都需要仔细审查，以避免法律纠纷。
1.2 政策合规性风险：政策的变化可能对PPP项目的合规性产生影响。
政府在项目实施过程中可能会调整相关政策，如补贴政策、税收政策等，这可能增加项目的风险。
1.3 环境合规性风险：PPP项目往往涉及土地使用、环境保护等方面的合规性要求。
如果项目未能满足环境保护要求，可能面临处罚或项目停工等风险。
二、财务风险分析：2.1 资金流动性风险：PPP项目通常需要大量资金进行建设和运营，如果项目资金流动性不足，可能导致项目无法按时完成或无法正常运营。
2.2 利率风险：PPP项目通常需要借款进行资金筹措，如果利率波动较大，可能导致项目的融资成本增加，进而影响项目的盈利能力。
2.3 汇率风险：如果PPP项目涉及跨国合作，汇率波动可能对项目的财务状况产生影响。
汇率波动可能导致项目的收入和成本发生变化，从而影响项目的盈利能力。
三、风险防范措施：3.1 建立合规性管理体系：PPP项目应建立完善的合规性管理体系，确保项目在法律法规、政策、环境等方面的合规性。
3.2 做好风险评估和管理：项目方应在项目实施前进行全面的风险评估，制定相应的风险管理计划，包括资金流动性管理、利率风险管理等。
3.3 加强合同管理：项目方应严格履行合同约定，确保各方权益得到保障。
同时，合同应包含相应的风险分担机制，以减轻风险影响。
四、案例分析：4.1 深圳某PPP项目的合规性风险：该项目在土地使用权合规性方面出现问题，导致项目面临法律风险，最终被迫停工整改，给项目方带来巨大损失。
PPP政策要领梳理
持,对符合条件的项目,贷款期限最长可达 30年.探索利用特许经营项目预期收益
质押贷款,支持利用相关收益作为还款来源.国家鼓励通过设立产业基金等形式入
股提供特许经营项目资本金.国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金,引入战略 投资者,发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等 方式拓宽投融资渠道. 3、《国家发展改革委 财政部关于运用政府投资支持社会投资项目的通知》(发 改投资[2015]823号) 重点内容:对 PPP项目,可以通过资本金注入方式安排政府投资,支持项目建设, 也可以通过投资补助、贷款贴息、担保补贴等方式予以支持.有关政府投资专项 在同等条件下应优先支持引入社会资本的项目.鼓励民间资本发起设立 PPP项目 投资基金,政府可以通过认购基金份额的方式予以支持;政府也可以单独发起设立 PPP项目投资基金. 4、《国家发展改革委 中国证监会关于推进传统基础设施领域政府和社会资本
合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(发改投资〔2016〕2698号) 重点内容:充分依托资本市场,积极推进符合条件的 PPP项目通过资产证券化方 式实现市场化融资,提高资金使用效率,更好地支持传统基础设施项目建设.证券 交易所、中国证券投资基金业协会等单位应建立专门的业务受理、审核及备案绿 色通道,专人专岗负责,提高国家发展改革委优选的 PPP项目相关资产证券化产品
审核、挂牌和备案的工作效率. 5、《国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项 目工作导则》的通知》(发改投资〔2016〕2231号) 重点内容:对于一般性政府投资项目,各地可在可行性研究报告中包括 PPP项目 实施专章,内容可以适当简化,不再单独编写 PPP项目实施方案.政府投资项目的 可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批.可行性研究 报告审批后,实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求,完善并确定 PPP项 目实施方案.实行核准制或备案制的企业投资项目,应根据《政府核准的投资项目 目录》及相关规定,由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续.项目核准或备 案后,实施机构依据相关要求完善和确定 PPP项目实施方案. 6、《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关 工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号) 重点内容:积极推行多评合一、统一评审的工作模式,提高审核效率.加强项目 可行性研究,依法依规履行投资管理程序.对拟采用 PPP模式的项目,要将项目是 否适用 PPP模式的论证纳入项目可行性研究论证和决策.对确定采用 PPP模式的 项目,要按照《招标投标法》等法律法规,通过公开招标、邀请招标等多种方式, 公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会 资本作为合作伙伴.
ppp项目税收优惠政策梳理
ppp项目税收优惠政策梳理
ppp模式即政府和社会资本合作模式，作为一种新型融资建设方式，到目前为止，国家还没有出台专门针对PPP项目的税收法规。
目前，PPP项目能够享受的税收优惠主要以企业所得税和增值税税收优惠为主，此外还适用于耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税等税种的税收优惠政策。
一、企业所得税税收优惠政策
企业所得税优惠政策主要集中于公共基础设施项目、投资抵免、股利分配以及特殊区域减免这四个领域。
（一）公共基础设施项目
针对从事国家重点扶贫的公共基础设施的企业，给予其企业所得税“三免三减半”的优惠，即企业投资经营所得第一年至第三年免征企业所得税，第四至第六年减半征收，国家重点扶持的公共基础设施项目是《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》（以下简称为目录）中规定的项目。
企业投资建设属于目录的项目，且该项目分批次建设但采用一次性核准的，如果每批次的项目在空间上独立，每批次项目可单独进行会计核算，且每批次项目具有独立收入能力，那么可以按批次享受“三免三减半”的优惠。
此外若企业从事公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等项目，也可享受“三免三减半”的优惠政策。
关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》相关解读摘要：5月22日，国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号，以下简称《指导意见》）。
《指导意见》提出，鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域，采用政府和社会资本合作模式（以下简称PPP），吸引社会资本参与，并将推广PPP与大众创业、万众创新列为“双引擎”。
《指导意见》是中央出台的一系列关于完善和推进PPP模式政策文件的延续，旨在统一中央各部委关于推行PPP模式的意见，激活社会资本投资的活力和创造力，使PPP 模式得到真正的推进和落实。
一、《指导意见》出台背景二季度经济数据继续下滑，出口延续过去两个季度的下行势头，4月单月同比更是降至-6.5%。
国家统计局公布的2015年1-4月份全国固定资产投资增长为12.0%，处于历史低位。
经济增速即将触及7%的下限。
以往“四万亿”式的投资模式不可持续，而PPP模式因具有多重优势，成为启动稳增长引擎的“金钥匙”。
为加快推行PPP模式、规范PPP操作制度，财政部、国家发改委等各部委出台了相关的PPP政策文件，但各部委出台的相关文件在部分内容上存在相互矛盾之处，且基本都属于部门规章，在实际操作中难以统一推进，出现了很多问题。
目前，虽然《基础设施和公用事业特许经营管理办法》出台已有一段时间，但相关细则没有出台，加上项目收益率并没有对社会资本产生明显的吸引力，PPP项目签约率低的窘状仍然没有改变，社会资本介入PPP项目依然非常谨慎。
二、《指导意见》主要内容《指导意见》正文包含重大意义、总体要求、制度体系、规范推进、政策保障、组织实施，共六部分25条。
主要从PPP模式的管理制度、实施规范、政策保障三个方面进行了安排。
第一，在管理制度方面，《指导意见》指出要明确项目实施的管理框架、健全财政管理制度、建立多层次监督管理体系、完善公共服务价格调整机制、完善法律法规体系；第二，在实施规范方面，《指导意见》指出要广泛采用PPP模式、提高项目决策科学性、择优选择项目合作伙伴、合理确定合作双方的权利和义务、增强责任意识和履约能力、保障公共服务持续有效；第三，在政策保障方面，《指导意见》指出简化项目审核流程、多种方式保障项目用地、完善财税支持政策、做好金融服务。
87号文下PPP土地开发的政策辨析及操作要点
87号文下PPP土地开发的政策辨析及操作要点一、PPP土地开发的政策问题（一）土地开发PPP模式运作的范围和条件PPP模式是政府近年来鼓励的一种投融资运作模式。
PPP模式的本质是公共基础设施和公共服务的市场化运营，它包含两个重要涵义：一是公共（益）性，二是运营。
任何PPP项目都应兼具公共性和运营性。
单纯的土地一级开发不具备运营性质，单纯的土地二级开发不具备公共性（棚改等公益项目除外），它们都不具备PPP模式运作的条件，政策也不允许。
如果把运营内容与土地一级开发搭配起来，或者把公共内容与土地二级开发搭配起来，就具备PPP模式运作的条件了。
项目用地是PPP项目建设和运营的基本要素。
土地一级开发是否捆入项目以PPP模式运作的判断依据是：土地一级开发成本是否入PPP项目总投资。
据此，一般有几种情况：第一，政府相关部门已经完成了项目所需用地的一级开发（征地、拆迁、前期基础建设等），将熟地直接打包入PPP项目。
相关开发成本由政府投入，不计入PPP项目总投资。
第二，政府相关部门已经完成了项目所需用地的一级开发，但相关开发成本计入项目总投资。
第三，生地直接打包入PPP项目，社会资本方按合同要求承担土地一级开发的施工任务，相关开发成本计入项目总投资。
显然，后两种都属于将土地一级开发纳入PPP项目运作模式中，在实践中也非常普遍。
第一种则更为规范，只有财力充裕并且对长远负责的政府才具备条件。
土地二级开发必须与公共内容结合起来，才具备PPP模式运作的条件，如：产业园区开发、产业小镇、养老综合开发（小镇）、文旅小镇、科技小镇、体育小镇，等各种各样的综合开发和特色小镇。
由于项目原本定位的公益性质，项目的收益不能覆盖成本，因此可以（根据规定）以资源性补偿的方式把二级土地打包入其中，通过土地相关收益对项目进行补贴，形成了附带二级土地开发性质的各种园区和小镇。
（二） PPP土地一级开发的政策可行性存疑，但实践普遍关于土地一级开发是否适宜打包入PPP项目中，现有的政策法规解释比较混乱。
PPP“土地捆绑”策
ppp “土地捆绑”策在城镇化建设中，土地捆绑并不鲜见。
例如一些地方政府进行土地出让时，为了保障地价的平稳，往往会考虑将经营性商业用地和保障房用地配套出让，这样做也可以解决保障房的供应量。
不过，过去几年的土地捆绑项目往往也会陷入逐利怪圈，例如，很多基建投资者会要求在给地方政府建设道路、水务管网时，将项目周边的土地低价出让于该开发企业，同时地方政府出于城市开发的考虑，往往也会利用土地换项目。
那么对于PPP项目来说，土地捆绑项目是否可行，又该如何进行合理设计而不至于使其踏入追逐暴利的深水区呢？“以地养地”在对于棚户区改造安置住房、廉租住房等保障性住房领域进行PPP模式设计时，会因商业价值少、收益率低等原因，难以吸引社会资本进入。
中国国际工程咨询公司研究中心处长、教授级高级工程师徐成彬认为，对于这样的准经营性项目来说，在引入PPP 模式时需要设置合理的利益补偿机制，以提升民间资本的积极性，实现现金流的平衡。
他认为，他曾经负责财务分析的北京西红门经济适用房项目的捆绑式PPP具有一定的借鉴意义。
2001 年，北京南城（老崇文区和老宣武区）进行旧城改造，南城居民需要搬迁到位于南四环西红门的经济适用房。
在当时，宣武和崇文是历史上的贫困区，因此如何保障搬迁之后的居民能够实现“居者有其屋” 、不受高房价的困扰是摆在北京市建设委员会面前的现实压力。
据了解，当时北京的经济适用房都集中在北部的回龙观和天通苑，房价在3000-3600 元/平方米，参考这样的市价标准，北京市政府对于西红门的经济适用房规划为单价不能超过3000 元/平方米。
不过实际上考虑到南城居民的购买力，最后招标文件建议该经济适用房最高销售单价不得超过2600 元/ 平方米。
于是，“价低者得”便成为了衡量西红门项目的“中标人”的重要指标。
然而，当时住房的建造成本都要达到2300-2400 元/平方米左右，按照这样的招标策略，西红门项目必将是一个乏人问津的“极瘦”项目。
土地整理项目融资PPP模式
土地整理项目融资PPP模式我国目前正在全国范围内开展土地整理。
预计我国今后相当长时间内每年将投资20亿~40亿元左右用于土地整理，但只是建立土地整理示范区。
目前我国土地整理项目融资主要依靠政府。
绝大部分资金来源于以下三块：第一，新增建设用地有偿使用费，专项用于耕地开发整理；第二，非农业建设经批准占用耕地的，按规定缴纳的耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地；第三，由于挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，没有条件复垦或复垦不符合要求的，应当按规定缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。
由此可见，我国目前的土地整理项目融资渠道非常单一，资金也非常有限。
如何解决土地整理项目拓展融资问题，本文探讨PPP融资模式，以期能提供一条新的思路。
PPP模式介绍PPP是Public Private Partnership的缩写，即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作形式。
通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果。
合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
PPP代表的是一个完整的项目融资的概念，适用于从私人部门完全控制的企业到公共部门完全控制的企业。
发展过程：PPP模式的由来可追溯至20世纪80年代，当时英国交通量持续猛增，但又限于政府资金预算的制约，交通部门开始通过在私人部门创立交通运营企业来提供服务。
当时英国正处于经济衰退期，私人企业特别是大型国内工程建设单位又面临建设工程的减少，这些客观条件促使新制度的形成。
机构层次：金字塔顶部是项目所在国政府，是引入私人部门参与公共基础设施建设项目的有关政策的制定者，项目所在国政府对公共基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。
金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。
13、目前政策下土地一级开发实施路径
目前政策下土地一级开发实施路径一、土地一级开发概念、内容及程序1.1土地一级开发概念1、国家层面文件（1）《土地储备管理办法》（国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会于2018年1月3日印发，自发布之日起实施，有效期5年）第二条：土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。
土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。
财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。
（2）《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号文）第二条：严禁将……储备土地前期开发……等建设工程作为政府购买服务项目。
（3）《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
（4）《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）第七条：土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
2、地方层面文件经查阅文件发现，“土地一级开发”这个概念多出现在一些地方性法规、办法中，如下表所示：从国家层面和地方层面的文件可以看出“土地一级开发”与“与土地储备”的内容基本一致。
土地一级开发是指土地储备机构根据城乡总体规划、土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地供应计划、土地开发计划、土地储备计划要求等，按照控制性详细规划的要求和土地开发计划的时序和空间安排统一组织实施一定区域范围内的征地、拆迁、安置、土地平整、基础设施等配套设施建设工作，达到土地供应条件，再对该区域内土地进行有偿出让或转让的过程。
1.2土地一级开发内容1、征地与补偿、拆迁与安置根据地方性征地拆迁补偿标准、安置补偿费用标准等对一定区域范围内的土地进行征收。
PPP模式的风险分担
PPP模式的风险分担PPP（政府和私营部门合作伙伴关系）模式是一种公私合作模式，通过政府和私营部门合作，共同参与基础设施建设和公共服务提供。
在PPP 模式中，各方都会面临一定的风险，需要进行风险分担。
下面将详细介绍PPP模式的风险分担。
首先，政府在PPP项目中承担重大风险。
政府作为公共事务的管理者和主导者，在PPP项目中有责任确保项目可行性、项目资金的筹集、监管合同的执行以及项目运营阶段的监察等。
政府参与PPP项目的风险包括政策风险、法律风险、政府信誉风险等。
政策风险是指政府政策调整对PPP 项目产生影响的风险，例如税收政策调整、土地政策调整等；法律风险是指政府在项目合法性上面临的风险，例如法律法规的变动可能对项目造成不利影响；政府信誉风险是指政府在项目监管和资金支付方面可能面临的风险。
其次，私营部门也承担一定的风险。
私营部门在PPP项目中承担的风险主要包括市场风险、技术风险和财务风险等。
市场风险是指项目市场需求和市场价格等因素变动对项目收益和投资回报率的风险；技术风险是指项目技术方面的不确定性和技术难题对项目运营和维护造成的风险；财务风险是指私营部门在资金筹措、项目运营期间的现金流、融资成本等方面面临的风险。
在PPP模式中，政府和私营部门需要通过合同对风险进行分担。
项目合同中应明确各方在项目中承担的风险和责任。
一般来说，政府承担政策和法律风险，私营部门承担市场、技术和财务风险。
政府可以通过政策、法规等手段来降低项目的政策风险和法律风险，比如提供稳定的投资环境和支持政策；私营部门可以通过市场调研、技术研发和项目运营等手段来降低市场风险、技术风险和财务风险。
此外，政府还可以采取其他措施来分担风险。
例如，政府可以提供财政支持，缓解私营部门在资金筹措方面的困难；政府可以购买项目产品或服务，提高项目的市场需求和投资回报率；政府还可以承担一定的运营风险，例如为项目提供运营补贴或保底收益。
这些措施能够降低私营部门的风险，提高其参与PPP项目的积极性。
百千万工程中的PPP模式应用与风险控制
百千万工程中的PPP模式应用与风险控制PPP（公私合作伙伴关系）模式是一种以政府和私营部门之间的合作为基础的项目实施模式，它在百千万工程中的应用越来越广泛。
本文将探讨PPP模式在工程项目中的应用以及相关的风险控制措施。
一、PPP模式在百千万工程中的应用PPP模式将政府与私营部门的资源有效整合，通过多元化的融资手段，实现工程项目的顺利运行与建设。
在百千万工程中，PPP模式的应用广泛涉及基础设施建设、能源开发、交通运输等多个领域。
以下是一些典型的PPP项目案例：1. 基础设施建设：政府可以与私营部门合作，共同实施公共建设项目，如公路、桥梁、港口、机场等。
私营部门可以通过资本投入和管理经验，提升工程项目的建设质量和效率。
2. 能源开发：PPP模式可以在能源开发领域中发挥重要作用，如风力发电、太阳能光伏发电等。
政府可以提供政策支持和土地资源，私营部门则负责项目的建设和运营，实现双方的共赢。
3. 交通运输：PPP模式在交通运输领域有着广泛应用，例如高速公路、铁路、地铁等交通项目。
政府可以引入私人投资和运营管理，提高交通建设和运营的效率。
二、PPP模式应用中的风险控制尽管PPP模式具有许多优势，但在应用过程中也存在一些风险需要认真控制。
以下是一些常见的风险以及相应的控制措施：1. 政府支持风险：政府在PPP项目中提供政策、土地等支持，若政策不稳定或政府支持不到位，可能导致项目运营困难甚至失败。
因此，政府需维护政策的连续性和稳定性，并提供确实可行的支持措施。
2. 资金风险：PPP项目需要大量的资金投入，私营部门可能面临融资难题。
为控制资金风险，政府可以提供融资保障，如政府担保、贷款支持等。
同时，私营部门应制定严格的资金使用计划和资金监管机制。
3. 剩余权益风险：PPP项目运营期限结束后，如何处理剩余权益是一个关键问题。
政府和私营部门应提前协商制定合理的剩余权益分配方案，避免争议和纠纷的发生。
4. 运营风险：PPP项目的成功与否也与运营管理密切相关。
农村产业融合发展中的政策支持如何完善
农村产业融合发展中的政策支持如何完善农村产业融合发展是推进乡村振兴战略实施的重要途径，对于促进农业增效、农民增收和农村繁荣具有重要意义。
然而，在当前的农村产业融合发展过程中，还面临着诸多问题和挑战，政策支持的不完善是其中一个关键因素。
为了更好地推动农村产业融合发展，需要进一步完善相关政策支持体系。
一、农村产业融合发展面临的政策支持问题1、政策缺乏系统性和协调性目前，农村产业融合发展的相关政策较为分散，涉及多个部门，存在政策之间衔接不畅、缺乏统筹协调的问题。
这导致政策执行效率低下，难以形成合力，无法充分发挥政策的引导和支持作用。
2、资金支持力度不足农村产业融合发展需要大量的资金投入，包括基础设施建设、技术研发、市场开拓等方面。
但当前的财政资金投入相对有限，金融机构对农村产业融合项目的信贷支持也不够充分，社会资本参与的积极性不高，资金短缺成为制约农村产业融合发展的重要瓶颈。
3、土地政策不完善土地是农村产业融合发展的重要载体，但现行的土地政策在一定程度上限制了农村产业融合项目的用地需求。
例如，农村集体建设用地流转机制不健全，土地用途管制严格，导致一些产业融合项目难以落地。
4、人才政策不健全农村产业融合发展需要大量懂技术、会经营、善管理的复合型人才。
但目前农村地区普遍存在人才短缺的问题，人才引进、培养和激励政策不完善，难以吸引和留住优秀人才投身农村产业融合发展。
5、科技创新政策支持不足科技创新是推动农村产业融合发展的重要动力，但目前针对农村产业融合的科技创新政策支持相对薄弱，研发投入不足，技术推广体系不完善，导致农村产业融合发展的科技含量不高，创新能力不强。
二、完善农村产业融合发展政策支持的建议1、加强政策的系统性和协调性建立健全农村产业融合发展的政策协调机制，加强各部门之间的沟通与协作，整合现有政策资源，形成政策合力。
制定出台综合性的农村产业融合发展政策文件，明确发展目标、重点任务和政策措施，为农村产业融合发展提供有力的政策保障。
土地一级开发环节的合规要点和负面清单
【监管经典】土地一级开发环节的合规要点和负面清单我们在这里对于政府筹资领域中，与土地有关的合规性判断，或者相反的，称之为负面清单，做一个简要的总结和整理，以便于相关参与者，特别是金融机构对于项目的评估有一个合规性方面的标准。
这个负面清单，当然不可避免的，也在很大程度上涉及到平台公司。
一、一般政府筹资领域1. 不得将储备土地注入平台公司。
2. 不得将尚未启动或完成拆迁补偿的生地，采用定向挂牌方式违规出让给平台公司。
3. 不得授权平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。
4. 不得承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债资金来源。
二、政府购买服务领域(一) 非土储机构不得储备土地的规定按照4号文“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，……其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”的规定，包括平台公司、社会资本在内的任何其他机构，均不得承担土地储备工作，其核心标志在于土地储备证的持有。
(二) 土储机构除地方债券外不得融资按照4号文规定，(除地方政府发行债券渠道之外)土地储备机构也不得向金融机构融资。
(三) 委托环节不得挂钩土地出让收入按照4号文规定，“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”。
按照财金[2016]91号文“不得借未供应的土地进行融资，……不得与土地出让收入挂钩”的规定，同样适用于PPP项目之外的情形，包括土地出让收入扣除征拆成本和税费之后净收益分成的模式，仍然属于违规行为。
另外，地方政府应依约按期按时支付购买服务费用，不可拖欠款项。
同时，购买服务政策本身要求纳入预算，不要求以土地出让收入作为还款来源。
(四) 购买服务不得打包七通一平工程按照财预[2017]87号文“严禁将……基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”的规定，包括财综[2016]4号文所述的“与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设(七通一平)”在内的储备土地的前期开发，仍然不可作为购买服务内容。
城轨运营反哺路径：PPP与土地开发有效融合
城轨运营反哺路径：PPP与土地开发有效融合近年来，我国PPP模式伴随着城市轨道交通行业进入发展快车道。
从实践情况看，我国城市轨道交通PPP尚缺乏可持续的盈利模式，地方政府为吸引社会资本投资往往需要提供更为优厚的补贴等条件，这在财务上难具可持续性。
如何设计既符合公众利益，又能基本满足社会资本收益要求，同时政府能够承受的可持续盈利模式，这是目前城轨甚至大多数基础设施PPP发展面临的核心问题。
票款收入的固化，意味着要促进城轨PPP项目财务的“内循环”，提升整个行业的可持续性，就必须要在土地上“找出路”。
在笔者看来，将PPP与土地综合开发捆绑，可在城轨PPP项目一开始就研究与沿线土地综合开发问题，同步研究、同步运作、同步开发，实现房地产开发收益反哺城轨建设运营的良性互动，是目前最具可持续性的城轨项目发展模式。
截至目前，国内只有深圳地铁6号线实现了二者的直接捆绑，更多的城市是采用土地一级或一二级联合开发独立补偿模式。
城轨PPP与土地联动开发的制约因素城轨PPP与土地联动开发有一定的复杂性。
目前来看，城轨PPP与土地联动开发成功的案例并不多，首要的原因在于这类项目的自身复杂性，集中体现在以下三个方面：一是业务结构多元。
此类项目中既有城轨合作业务，又有土地合作业务。
土地开发中既有一级开发业务，又有二级开发业务；二级开发中既有住宅地产业务，又有商业地产业务。
二是收入来源复杂。
除了票款收入外，项目收入还有土地一级、二级开发、配套商业、财政补贴等收入，来源的复杂性造成未来收入时间和规模的不确定性高，收入评估难度大，特别是土地开发收入难以准确估算。
三是参与主体众多。
一般的城轨PPP项目公司股东就有三类，分别是政府方、土建方、设备方，建成后还要涉及到与运营方的合作，加之土地开发业务对出资方房地产业务能力的要求很高，与其他开发商的协调和沟通难度更大。
土地取得的自主性与市场机制难以共存。
从供地制度看，如地铁站点周边是交通用地，则最多配建30%面积的商业设施，站点有面临容积率限制，小范围开发难以产生效益；如为商业用地或住宅用地，则必须以招拍挂形式出让，这意味着出资方需要从公开市场上竞价拿地，成本无法控制。
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PPP项目中的土地政策
一、建设项目用地政策
我国的建设项目使用土地除了村庄基础设施用地、宅基地等之外，都要使用国有土地。
一般来讲，我国的土地政策主要是从土地供应计划、土地供应方式、土地供应程序等方面来支持和规范项目的用地。
（一）土地供应计划
国有建设用地供应计划是指市、县人民政府在计划期内对国有建设用地供应的总量、结构、布局、时序和方式做出的科学安排。
市、县行政辖区内计划期供应的全部国有建设用地纳入供应计划。
国有建设用地供应计划的编制内容包括：明确国有建设用地供应指导思想和原则；提出国有建设用地供应政策导向；确定国有建设用地供应总量、结构、布局、时序和方式；落实计划供应的宗地；实施计划的保障措施。
（二）土地供应方式
土地供应方式有两种，一种是有偿使用，一种是无偿使用。
有偿使用包括国有土地使用权出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或者入股等。
无偿使用的供地方式是指“划拨用地”。
划拨用地是我国特有的项目建设用地的取得方式之一，是有审批权限的各级政府根据我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》的有关规定和2001年10月22日国土资源部令第9号令《划拨用地目录》，向符合划拨用地条件的建设项目（项目使用的单位）无偿供应的土地。
（三）土地供应程序
1、土地中心根据供应地块的情况，编制招标、拍卖、挂牌文件，在招标、拍卖、挂牌前20日发布招标、拍卖、挂牌公告。
其内容包括招标、拍卖、挂牌公告，投标或竞买须知、宗地图、土地使用条件、标书或竞买申请书、报价单、成交确认书、国有土地使用权出让合同文本等。
投标申请人、竞买申请人、持下
列资料，办理投标、竞买申请登记，土地中心对资格进行审查，并核发竞买回执单。
2、以招标方式进行的，投标人在投标截止时间前，将标书投入标箱，土地中心根据公告规定的时间、地点、公开开启标箱，宣布投标人名称、价格及投标文件等内容，由评标小组综合评定，确认中标人。
以拍卖方式进行的，土地中心根据公告规定的时间、地点、公开进行拍卖，以最高应价确认竞得人。
以挂牌方式进行的，其挂牌时间不少于10个工作日，在此期间，竞买人凭竞买回执单按规定在土地中心进行报价登记，土地中心及时更新挂牌显示价。
挂牌期满，按以下方式确定竞得人。
3、以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，土地中心与中标人、竞得人签订成交确认书。
4、中标人、竞得人应当按照成交确认书约定的时间、地点签订《国有土地使用权出让合同》。
中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，抵作国有土地使用权出让金，其他投标人、竞买人支付的投标、竞买保证金，出让人必须在招标拍卖挂牌活动结束后5个工作日内予以退还，不计利息。
5、招标拍卖挂牌结束后，土地中心在10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场公布。
6、受让人依照《国有土地使用权出让合同》的约定付清全部国有土地使用权出让金后，应当依法申请办理土地登记，领取国有土地使用权证书。
二、PPP项目用地政策分析
根据国办发〔2015〕42号《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中提到保障项目用地有多种方式，实行多样化土地供应，保障项目建设用地。
对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。
建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，
连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。
不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。
以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。