事业单位岗位管理制度的有效性分析——以专业技术岗位为例

事业单位岗位管理制度的有效性分析——以专业技术岗位为例□ 孙彦玲一、引言事业单位是我国社会组织的重要构成之一，主要分布在教育、卫生、科技等重要行业领域，是经济社会发展中提供公益服务的主要载体。

根据相关统计数据，截至2016年年底，我国各类事业单位集聚了2200多万专业技术人才，约占全国专业技术人才总量的30%，成为科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略实施的重要力量。

为建立与社会主义市场经济相适应的事业单位用人制度，激发事业单位创新活力，2006年人事部先后印发了《事业单位岗位设置管理试行办法》（以下简称《试行办法》）和《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》（以下简称《实施意见》），岗位管理制度正式在事业单位实行。

据人力资源和社会保障部（以下简称“人社部”）统计，全国事业单位岗位设置完成率已超过90%[1]，岗位管理制度在推动事业单位用人机制从传统的身份管理向岗位管理转变，在调动事业单位人员的积极性、创造性等方面起到重要作用。

但是从实践中看，许多事业单位仍未实现因事设岗、人岗相适、以岗定薪、岗变薪变的管理目标，事业单位岗位管理中仍存在一系列突出问题亟待突破。

当前我国经济社会发展进入新阶段，简政放权、扩大用人单位自主权、生产要素按贡献参与分配、职称制度改革等与事业单位相关的岗位管理制度是事业单位的基本管理制度之一。

但实践中，一些事业单位仍未实现因事设岗、人岗相适、以岗定薪、岗变薪变的管理目标，岗位管理制度的有效性有待提高。

以专业技术岗位为例，从制度设计的合理性、制度的执行、制度的自我更新性三个方面看，岗位管理制度存在制度的外生性、岗位设置偏离实际需要、岗位聘用难以落实、岗位管理缺乏弹性等问题。

在制度有效性视角下，完善专业技术岗位管理制度，应创新政府管理方式，促进岗位管理制度由外生性制度向内生性制度转变；从输入控制向过程监督和结果考核转变；根据事业单位的发展定位和业务特点细分岗位类别，完善岗位管理要素；实行动态管理，激发事业单位的组织运行活力；合理界定各项相关管理制度的定位和相互关系，协同推进各项制度的改革。

[关键词] 事业单位 岗位管理 人事管理 专业技术岗位[中图分类号] D035.2 [文献标识码] A [文章编号] 2096-5761（2019）02-0034-10 [摘 要]各项改革在不断推进，与此同时，随着事业单位专业技术人员队伍总量不断增长，专业技术人才结构不断优化，原有的岗位管理目标和管理措施已无法适应当前的社会需求，事业单位岗位管理模式亟须改进，以为事业单位的人员聘用、职业管理、收入分配等提供有效依据。

梳理相关文献发现，已有部分研究对特定行业或某一事业单位岗位管理的实施情况进行了探讨[2][3][4]，但缺少对全国总体情况的调研分析。

从研究方法看，多是对现象进行分析，缺少深入的理论探讨。

制度理论认为，制度的有效性可以从制度设计的合理性、制度执行的可还原性、制度的自我更新性三个方面进行分析。

其中，制度构建的合理性和合法性是制度存在的根本，但制度本身并不等同于制度的执行或遵守[5]，制度执行确保制度得以贯彻落实，制度的自我更新性则要求制度与所在环境相匹配，可以随环境变化而自我完善。

为深入了解事业单位岗位管理制度中存在的普遍性、突出性问题，本研究以人才资源密集的专业技术岗位为例展开分析。

一方面，通过文献分析和实地调研收集整理部分省市、行业、事业单位的专业技术岗位设置数据和在岗人员数据，通过量化数据揭示专业技术岗位管理状况。

另一方面，聚焦事业单位专业技术岗位管理中的突出问题，在全国范围内分别选取东部（浙江、江苏、福建）、中部（湖北、河南、湖南）、西部（重庆、宁夏）、东北（辽宁）的代表性地区进行实地调研。

调研对象涵盖教育、卫生、科技、农林、文博等多个行业，综合采取会议座谈、单独访谈、实地考察等多种方式，参与座谈、访谈的人员既有行业主管部门负责人、人事主管部门负责人，也有事业单位负责人和专业技术人员。

调研内容不仅包括事业单位专业技术岗位设置管理现状、存在的问题及改进建议，还对部分高校和科研院所的改革探索情况展开讨论分析。

二、事业单位专业技术岗位管理制度设计的合理性评估（一）岗位管理制度设计主体的外生性合理性内化于制度的有效性，是制度有效性的必要条件[6]。

制度的产生可源于外部主体的设计实施，也可基于组织自身的发展需求，因而有外生性制度与内生性制度。

岗位设置是实现岗位用人的前提。

在企业管理实践中，企业根据战略定位和业务发展，设置相关部门与岗位，并随组织实际发展情况动态调整，于企业而言，岗位管理制度是内生性制度。

根据《试行办法》和《实施意见》，事业单位的岗位分为管理、专业技术和工勤三大类，“对岗位实行总量、结构比例和最高等级控制”“专业技术高级、中级、初级岗位之间的结构比例全国总体控制目标为1∶3∶6”，同时规定了高、中、初级岗位内部不同等级岗位的结构比例控制目标。

由此，政府人事主管部门成为事业单位岗位管理制度的设计主体，规定了岗位总量、岗位类别、岗位等级结构等内容。

于事业单位而言，岗位管理制度属于外生性制度。

岗位管理是组织内部的一项具体的、基础性工作，当制度设计主体从用人单位上移到人事主管部门后，宏观的制度设计与微观的管理需求之间难免出现错位。

（二）岗位设置与实际需求不匹配从岗位数量和结构比例设置看，宏观数据表明，2014年全国高、中、初级专业技术人才比例达到11∶36∶53[7]；2015年农业部事业单位实际聘用人员中，高、中、初级岗位之间的结构比例为 4∶4∶2[8]；据相关部门的统计数据，2015年全国事业单位高、中、初级专业技术岗位实际在岗人员的分布比例为1.5∶4.4∶4.1，均超出1∶3∶6的总体控制目标。

调研情况表明，事业单位相对静态的岗位供给与动态的岗位需求不相适。

许多事业单位承担的工作职责和任务量在不断发生变动，对岗位的需求也在不断变化，而编制、岗位总量和结构比例的设置相对静态，难以满足组织的动态发展需求。

突出表现在岗位总量偏少，高级岗位和中级岗位紧缺而初级岗位过剩。

目前多数政府主管部门以核定的人员编制为依据设岗，导致岗位供求矛盾。

从岗位等级设置看，专业技术岗位共分13个等级，其中1~7级属于高级岗位，初级和中级岗位共有6个等级，高级岗位等级数占比最高而结构比例设置最低，大多数专业技术人才的职业发展路径被限定在8~13级，导致职业发展空间较小。

一些人事主管部门表示，各地区各事业单位的实际情况差异较大，人才集聚程度、总量、结构各不相同，目前岗位管理过细过死，“一把尺子量到底”，设置同样的结构比例标准，不仅无法有效指导事业单位岗位管理，甚至成为有效用人的“紧箍咒”。

从岗位分级分类看，无论是央属事业单位还是基层事业单位，大到上千人的科研机构，小到不足十人的基层事业单位，都要按照主管部门的规定设置岗位。

对于规模大的单位而言，三类岗位划分不够细，不能有效指导组织的管理实践；对于小单位而言，人员混岗使用是常态，岗位分类分级有名无实，因而难以真正契合每个事业单位的需求。

总体来看，事业单位岗位管理程序复杂、岗位设置依据不科学等问题削弱了岗位管理制度的合理性。

而由于用人单位在日常管理实践中缺少自主权，导致其责任主体意识淡化，改革创新的积极性不足。

三、专业技术岗位管理制度的执行问题制度的执行可以理解为，众多执行主体在资源和结构依赖中发生冲突和讨价还价的行动，执行主体包括负责执行制度或负责监督制度执行的政府组织、社会团体及组织、个人等[9]。

具体到岗位管理制度，其执行主体为事业单位及其主管部门，但岗位管理制度的有效执行又有赖于与相关制度的协调沟通。

（一）岗位聘任制未得到有效落实从岗位管理制度的执行情况来看，调研情况显示，除部分改革试点单位和央属科研院所外，多数事业单位仍未摆脱传统的身份观念，普遍存在专业技术人员能上不能下、能进不能出的问题，岗位聘任制演变为实际终身聘任制。

在采取评聘分开的单位，许多评上职称的人员多年聘不上，未聘人员过多导致员工心中有积怨，单位内部矛盾加大，影响人才成长和工作积极性发挥。

在采取评聘合一的单位，岗位聘用变成先到先得，很多单位由于高级岗位没有空缺，导致年轻人没有发展空间，影响了年轻专业技术人才的积极性。

评上职称聘到岗位的人员工作动力不足，甚至有单位反映，“晋升一个高级岗，就减少了一份科研教学的力量，就减少了一个独当一面的工作骨干”。

一些年轻有为、能干想干的人或消极懈怠，或辞职走人。

尽管多数事业单位建立了竞聘上岗办法和考核办法，但因对事业单位岗位管理的激励不足和监督不力同时并存，导致很多用人单位的责任主体意识不足，岗位考核执行难、按岗取酬难，岗位聘任难以真正执行。

（二）岗位管理各模块的改革未同步推进岗位管理具有完整的管理链条，包括岗位设计、岗位分析与评价、岗位绩效考核、绩效工资分配等。

岗位管理制度的有效推行，需要各环节统筹推进。

脱离绩效考核的“指挥棒”和薪酬激励的有效回馈，岗位管理制度无法真正落地。

从实际情况看，人事主管部门和事业单位多将精力投注在岗位设置方面，岗位绩效考核和绩效工资分配未同步推进。

岗位绩效考核方面，很多事业单位未建立基于岗位职责的绩效考核体系，或者年终岗位绩效考核走过场、搞内部平衡，或者将岗位晋级考核与职称评价相混淆。

岗位绩效工资方面，实施情况在实践中仍存在较大差异。

一是改革进展不一。

例如，资金来源多样化的高校大部分已经实施绩效工资制度；一些主要靠财政拨款的科研院所，仍严格执行国家的分配制度，绩效工资未有效推行；在一些基层事业单位，岗位晋级甚至成为专业技术人员改善薪酬待遇的唯一渠道。

二是改革效果不尽如人意。

调研中许多事业单位表示，现行的岗位绩效工资并未真正体现岗位绩效与贡献，实际已经演变为新的“大锅饭”。

（三）事业单位管理主体间的权力博弈削弱制度效用事业单位管理是一项系统工程，涉及编制管理、职称管理、岗位管理、工资福利、养老保险等政府相关部门。

制度是权力博弈的结果，反映了部门间的权力分配情况，制度的出台则是在特定时点实现了部门权力的相对均衡[10]。

而制度执行是一个过程，部门间的权力均衡在执行过程中可能被打破。

由此，相关主管部门之间的权力博弈、相关制度之间的配套衔接必然影响岗位管理制度的执行。

《实施意见》提出，“使事业单位现有在册的正式工作人员，按照现聘职务或岗位进入相应等级的岗位”，该意见并未明确编制与岗位的关系。

2011年中办、国办印发的《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》中明确，“公益一类事业单位，在审批编制内设岗；公益二类事业单位，在备案编制内设岗”。

根据该意见，编制成为岗位设置的前提条件。

由于编制与岗位之间关系模糊，各地各单位做法不一。

有的地区严格“在编制内设岗”，有的地区根据实际需要核定岗位[11]；有的单位按照实际岗位总量核定各岗位等级的数量，有的单位按照核定岗位总量（一般高于实际岗位数量）确立各岗位等级的数量。