第五章 转移性支出

第一节
社会保障支出
三.我国的社会保障制度 （一）我国社会保障制度的建立和发展 1.传统体制下的社会保障制度 我国社会保障制度是依据1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保 险条例》建立起来的，所以过去又称为劳动保险制度。其内容和特点如下： （1）内容：总的来讲有三个部分组成 ① 集体所有制单位的社保制度（包括广大农民及城镇集体单位） 资金来源：集体经营中的提留，以公益金和公积金等形式存在。 保障对象：只限于集体成员。 分析：由于集体提留很少，而有限的提留主要用于生产的发展（公积金）， 公益金很少，从而使其运作资金难以落实。除了极少数成员能享受少量救 济外（如农村的“五保户”），一般成员基本享受不到社会保障的服务。 因此，这一块社会保障制度有名无实，处于空转状态。 ② 国有制单位的社会保障制度 资金来源：企业支出 保障对象：本单位的职工 分析：名义上是企业支出，实际上也可以说是财政支出。 ③ 财政直接安排的社会保障 保障对象：全体社会成员 资金来源：财政支出——抚恤支出、社会福利救济费、自然灾害救济费 分析：安排的资金少，只占财政支出的2%，作用小。
第一节
社会保障支出
二.世界各国的社会保障制度 （一）社会保障制度的建立和发展 一般认为，始创社会保障制度的是在20世纪80年代,德国的俾斯麦政府通过 了历史上第一个社会保险法，但是并未立即被各国所效法，到了20世纪30年代， 当大危机威胁到资本主义制度的时候，各国才纷纷建立社会保障制度。到目前 为止，发达国家的社会保障制度已形成了相当大的规模，且是否完善和稳定。 从财政收入看，社会保障税（包括社会保障捐助）已成为仅次于所得税的第二 大税类，从财政支出看，社会保障支出也已超过其他一切项目独占鳌头。 （二）西方国家社会保障制度的不同类型和共同特点 1.类型。纵观世界的各国社会保障制度，主要有以下几种类型： （1）社会保险型：是政府按照“风险分担，互助互济”的保险原则举办的 社会保障计划。 （2）社会救济型：是社会救济保障计划的一种方式，用资金或物资帮助生 活遇到困难的人称作救济，政府在全社会范围内向生活遇到困难的人提供的救 济称为社会救济。社会救济型的社会保障有两个特点：一是受保人不用缴纳任 何费用，保障计划完全由政府从一般政府预算中筹措；二是受保人享受保障计 划的津贴需要经过家庭收入及财产调查，只有经济条件符合受保人的资格才能 享受政府的津贴。社会救济资金来源于政府的一般预算拨款。 （3）普遍津贴型：是政府按照“人人有份”的福利原则举办的一种社会保 障计划。在这种计划中，受保人及其雇主并不需要缴纳任何费用，而当受保人 发生受保事故时，无论其当时的经济条件如何，都可以享领政府的保障津贴。 普遍津贴的资金来源与社会救济资金一样，也完全由政府的一般预算拨款。
第一节
社会保障支出
（ 2）特点 ① 与就业制度联系在一起。从严格的“社会” 意义来说，传统的社会保障制度主要是在国有制单 位就业的职工得到了社会保障，也就是说，社会保 障制度是同就业制度联系在一起的。即只要在国有 制企业和单位中谋取了一份职业，便意味着获得了 一系列社会保障，这也就是人们长期称之为的“铁 饭碗”制度。 ②在资金运筹上实行“现收现付制”。 总之，我国传统的社会保障制度真正面向全社会提 供的社会保障只有抚恤支出、社会福利救济费和自 然灾害救济费三种，支出的金额也不多。在资金运 筹上明显是现收现付制，发生多少，就安排多少， 没有社会保障基金的积累。
第一节 社会保障支出
（三）政府实施社会保障制度的意义 社会保障支出，一方面可以弥补市场失灵和缺陷；另一方面，可以 减少实施成本，增强抗拒风险的能力，还可以运用社会保障调节经济 的运行。 1.政府建立社会保障制度的目的是弥补市场缺陷，即矫正市场分配 的不公。即社会原因——调整过大的收入差距对社会公平的冲击，保 障生存权，保持社会稳定 2.政府建立和实施社会保障制度，可以弥补商业性保险存在的各种 局限（不能完全向人们提高经济保障的职责）。即经济原因——保险 市场失灵与社会保障的自动稳定器作用 道德风险（moral hazard）——投保人投保后即会不注意避免 发 生风险. 逆向选择（adverse selection）——越有可能发生风险的人越有可 能去买保险. 3.社会保障制度是政府调控经济的重要手段。——可以发挥“自动稳 定器”或“内在稳定器”的作用。
第一节
社会保障支出
2.改革开放后社会保障制度的改革 改革开放后，随着市场化改革步伐的加快，各项改革都尖锐地触 及到社会保障问题。如“铁饭碗”被打破、下岗、失业和离退休人 员在增加，人口老龄化趋势在加快，居民收入差距在拉大，公费医 疗的浪费与低效等等。总之原有的社会保障制度存在的主要问题有： 一是国有企业改革使社会保障的任务主要落在了企业身上，加重 了企业负担，也导致企业间不公平竞争。 二是就业制度改革使传统社会保障制度难以应对失业问题的挑战 （难以解决失业问题）。 三是难以解决非国有企业和农村的社会保障问题。 四是现收现付制难以应对人口老龄化问题。 针对原有的社会保障制度的弊端和局限性，急切需要建立一个新型 的社会化社会保障体系，为此，从80年代中期社会保障制度的改 革拉开了序幕，在社会保险方面进行了一系列的改革和创建工作， 形成了目前以养老、失业、医疗三大保险为基本项目，以工伤保险、 生育保险、社会救济和社会福利为辅助项目的社会保障体系。
第一节 社会保障支出
一、社会保障支出和社会保障制度 社会保障支出是与社会保障制度联系在一起的，各国的社会保障制度不 同，相应的社会保障支出安排也就存在较大差别。而在现代社会条件下， 任何国家的社会保障支出都是社会公共需要的重要组成部分。 （一）社会保障制度的含义 所谓社会保障制度是指由法律规定的、按照某种确定规则实施的社会保 障政策和措施体系。至少包含两方面的条件（1）实施对象具有普遍性， 往往是指全体社会成员；（2）制度的实施是以国家为主体来举办的。内 容包括：（1）社会救济制度——受益范围是低收入阶层。如最低生活保障 制度（基本生存权）；（2）社会保险制度——受益范围是劳动者。包括失 业保险、医疗保险、养老保险和工伤保险等。要求权利与义务的对称，即 要享受保险权利，必须提供资金（缴费或交税）。 （二）社会保障支出的性质 社会保障支出是国家依一定的法律和规定，在劳动者和社会成员因年老、 伤残、疾病而丧失劳动能力或就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因 而面临生活困难时，为保障社会成员的基本生活权利而提供的物质帮助和 社会服务。社会保障支出是社会性事业，政府的介入是政府义不容辞的责 任。
第一节
社会保障支出
(1) 基本社会保障项目 ①养老保险。养老保险的层次： A.基本养老保险——具有强制性， B.企业补充养老保险。是指在国家基本养老保险的基础上，依据国家政策 和本企业经济状况建立的、旨在提高职工退休后生活水平、对国家基本养老 保险进行重要补充的一种养老保险形式。企业补充养老保险也叫企业年金。 其作用：一是可以提高职工退休后的生活水平。随着社会的进步和经济的 发展，职工的养老保障需求会相应提高，部分经济效益较好的企业也有提高 职工福利水平的能力。在这种情况下，允许这类企业为其职工建立补充养老 保险，可以满足职工较高层次的养老保障需求。二是有利于密切职工与企业 的关系，稳定职工队伍，增强企业的凝聚力和吸引力，促进企业发展。三是 规模不断壮大的企业补充养老保险基金把大量即期消费资金转化为长期储蓄 资金，有助于促进资本市场的发育和国民经济的增长. C.个人储蓄性养老保险：由商业保险公司举办，个人自愿投保，政府也 要给予适当的税收优惠。 其中，基本养老保险在资金运筹模式上实行个人账户与社会统筹相结合 的模式。个人账户基金——所有权归个人。用于支付开户人退休以后的养老 金。年老以后个人账户资金多，养老金就高。当然，个人账户的资金在管理 上是由专门的机构统一管理，而不是发给个人。社会统筹基金——所有权归 政府或政府指定的管理机构。采取统一筹集、统一管理、统一支付。
第一节
社会保障支出
3.问题。（1）福利水平过高导致财政困难。（2）福利水平过高影响经济效率。 福利资本主义制度成了养懒人的制度。 （三）养老社会保险的筹资模式 1.现收现付式：亦称“以支定收,现收现付制”,是指当期的缴费收入全部用于 当期的养老金支出，不留或只留很少的储备资金。或者说是以同一个时期正在工 作的一代人的交费来支付已经退休的一代人的养老金的制度安排。在该模式下存 在上代人消费当代人负担或当代人消费下代人负担的代际负担转移问题，可以看 出这一制度下各年度之间各代人之间的保障费用负担很不均衡。 2.基金式（又称基金积累制）：可分为完全基金式和部分基金式，完全基金式 是指当期缴费收入全部用于为当期缴费的受保人建立养老储备基金，建立养老储 备基金目标应当是满足未来向全部受保人支付养老金的资金需要。部分基金式则 是介于现收现付式和完全基金式之间的一种筹资模式，即当期的缴费一部分用于 应付当期的养老金开支，一部分用于为受保人建立养老储备基金。按照世界银行 的标准，当一个非完全基金式的养老保险的储备资金可以满足2年以上的养老金支 出的需要时，则属于部分基金式。 完全基金式是一种自我养老的保险模式，各代之间不存在收入转移，每代人都 是靠自己工作期间缴纳的保险费所积累起来的养老储备资金来维持老年生活；而 部分基金式的养老保险则是自我养老和后代养老相结合的一种养老模式。 大多数国家在建立社会保障制度的初期都采取现收现付制，尔后向基金积累制 转换。现在很多国家实际上都不是单纯的现收现付或基金积累，而是混合模式。
第一节
社会保障支出
（4）节俭基金型：节俭基金是政府按照个人账户的方式举办的一种社会保障计划。 在这种模式下，雇主和雇员都必须依法按照职工工资的一定比例向雇员的个人账户缴 费，个人账户中缴费和投资收益形成的资产归职工个人所有，但这部分资产要由政府 负责管理。一旦个人发生受保事故，政府要从其个人账户中提取资金支付保障津贴； 而当职工不幸去世时，其个人账户中的资产家属可以继承。与社会保险计划相比，节 俭基金型的社会保障计划的最大特点是受保人之间不能进行任何形式的收入再分配， 因而不具有互助互济的保险功能。这种保障计划虽然没有任何收入再分配的功能， 但却具有强制储蓄的功能。 2.特点：西方各国社会保障制度的实施及资金运筹方式各有特色，共同的特点可概括为 ： （1）保障项目名目繁多。西方学者曾把这样的社会保障制度概括为“从摇篮到坟 墓”，就是说，保障涉及从生到是死、从物质到精神、从正常生活到遭受变故的一切 方面。 （2）社会保障资金有确定来源。用于提供社会保障的资金主要来自社会保障税 （社会统筹费），该税由取得工资收入的职工和雇用职工的雇主各交纳一半，采取 “源泉扣缴法”课征。社会保障税不足社会保障支出部分，由政府从财政收入中弥补。 （3）社会保障支出依法由政府集中安排。在西方国家，尽管具体管理社会保障项 目的机构很多，既有政府机构（中央和地方），也有民间团体和私人企业，但是从总 的倾向上看，社会保障项目是由政府集中管理的。尤其值得注意的是，实施社会保障 制度的一些细节，从资金来源、运用方向，直至保障标准、收支程序，大都有明确的 法律规定。