浅谈城中村形成原因及改造

浅谈城中村形成原因及改造
浅谈城中村形成原因及改造
浅谈城中村形成原因及改造
来源：资源网作者：韩斌李笠发布时间：2021.07.01
“城中村”指在我国特有的土地所有制和文化背景下，伴随城市郊区化、产业分散化
以及乡村城市化的迅猛发展，为城建用地所包围或纳入城建用地范围的原有农村聚落，是
乡村一一城市转型不完全的、具有明显城乡二元结构的地域实体，这种现象是我国实行的
城乡二元化管理制度在城市化进程中衍生的产物。

自改革开放以来，随着经济的发展和社会的全面进步，城市建设不断加快，城市规模
也在日益扩展，城中村也得到了迅速的发展，目前在许多大中城市中都普遍存在着城中村
的现象。

城中村的存在和发展同时给社会造成了极大的负面影响，严重地阻碍了城市化进程，城中村问题也因此成为了各地城市政府急需解决而又难以解决的突出问题，成为许多
专家和学者关注和研究的社会课题。

1 城中村的问题
城中村的弊病表现在经济、社会、文化、景观、环境等多个领域，主要包括以下五个
问题。

1.1 人口密度过高
目前，我国正处于快速城市化时期，大量农村剩余劳动力涌入城市。

一方面，由于户
籍制度和城市住房制度的限制，外来人口只能将租赁房屋作为解决居住问题的主要方式；
另一方面，城中村的房屋租赁价格远远低于城市商品房，更诱使外来人口向城中村高度集中。

1.2 建筑密度过大，布局混乱，影响了城市空间规划的科学性、层次性和完整性
受经济利益的驱动，村民随意搭建增建房屋，城中村建筑楼挤房密，高低参差不齐，
空间布局混乱。

有的城中村建筑密度达到7O ％以上，甚至达到9O ％，“握手楼”、
“贴面楼”、“一线天’ 现象十分常见。

乱搭、乱建，严重破坏了原本村庄空间结构的
自然和谐，机理混乱，空间结构与城市严重冲突，整个发展建设呈现无序状态，影响了城
市空间规划的科学性、层次性和完整性，特别是在总体规划完成以后进入分区规划、详细
规划和地块的城市设计时尤为明显。

另外，这些地区土地使用性质混乱，建筑物布局随意、混杂，随着时间的推移将对城市空间规划产生越来越大的负面影响。

1.3 市政设施不足，公共服务设施欠缺，环境质量差
目前城中村开发强度普遍过大，公共活动空间(包括绿地) 缺乏，环境质量低下，市
政及公共配套设施不足。

大部分城中村的道路曲折不通，不能满足消防、急救、环卫等车
辆通行。

房屋高度无序，水、电管线混乱，煤气管道不通，在消防、抗震、抗台风等方面
存在隐患。

此外城中村建筑间距过小，采光、通风不足．建筑质量不高。

由于缺乏统一的
规划和管理，城中村排水排污、垃圾处理等市政设施不足，加之村民的生活方式并未根本
改变，使得生活性和生产性污水就近排
入河道或农田，固体废弃物无序堆放。

这些都严重制约了城市整体服务功能的提高和
生活质量的改善，同时也影响了城市的现代化形象。

1.4 社会治安混乱
私房出租的巨大收益，造成城中村不少原居民游手好闲、无所事事．成为“四不青
年”(不耕作、不学习、不经商、不做工) ；大量的外来人口主要集聚在“城中村”．外
来人口数量远远超过了原住村民。

外来人口膨胀．暂住人口过多、人口构成复杂、素质较低，加上出租屋分散、隐蔽、无人管理，同时缺乏有效的监督管理，城中村往往成为犯
罪嫌疑人的隐匿处、边缘人群的聚居点，带来突出的社会治安、计划生育等问题。

“城
中村” 正在演化为城市的一种“亚社区”．成为城市中社会治安多发区域。

2 城中村的土地利用现状问题
2.1 城中村占用大量土地资源，管理混乱。

城中村大多处于城市中心地带或次中心地带，占用了大量的城市建设用地，具有丰富
的储量土地资源。

但是，这些“城中村”基础设施不足，环境卫生、生活服务等公共配套
设施不完善，居住生活环境“脏、乱、差”现象严重，成为城市最大的卫生死角。

更令人
担忧的是，消防、抗震、防盗等方面存在着严重的安全隐患，危及居民的生命和财产安全。

其后果严重影响城市文明程度和城市现代化的水平提高。

2.2 土地产权关系不明，权属界定不清
一般来说，这部分土地涉及若干集体土地所有权单位，而由于现行法律对农村集体土
地所有权主体的概念设定模糊，在行使具体权利时，作为所有权人的农民集体的真实意愿
难以得到真正体现，造成了农民集体在收益分配上的不均。

按照我国现行《宪法》、《民法通则》和《土地管理法》，城中村土地所有权属于镇、村、社集体经济组织所有。

但在实践中，镇农民集体经济组织并不存在，村农民集体经济
组织缺位，社是农民群众性自治组织，不具备行使农村土地处置的权力，从而造成城中村
集体土地所有权主体严重模糊。

另外，城中村的上地往往涉及若干个集体土地所有权单位。

在行使具体权利时，作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现，造成了农民
集体在收益分配上的不均。

2.3 土地使用权流转混乱，土地利用管理不规范，扰乱了国有土地市场秩序。

由于城中村集体土地所处位置的特殊性，土地使用权流转非常混乱，主要表现为农民
住宅私自转让、出租土地使用权，不办理农地转让手续擅自改变用途、将集体土地作为资
产参与企业人股等。

由于城中村的这种独特的地理位置，再加上它的土地价格相对于城市
其他地方较低，许多开发商及地方政府都视其为“盘中餐”，纷纷想尽办法据为己有。

2.4 土地征用难
按《土地管理法》规定，征用土地按照被征地的原用途给予补偿，在具体执行过程中，是以农业经营方式和投入为参照制定补偿标准，这给地理位置相同但农业经营方式不同的
土地带来了征地补偿标准的差异，也带来了补偿的不合理性，最终造成了征地的困难。

征
地难的第二个原因是，以人均耕地制定补偿标准在城中村征地执行中矛盾更加突出。

往往
在同一个单位征地过程中涉及两个或两个以上农民集体经济组织，由于人均耕地的不同，
形成了补偿标准的差别，使得补偿低的农民难以接受。

2.5 土地利用效益低，违法违章建筑严重
“城中村” 主要是低层次的物业经济，以独家独户的传统家庭模式建筑为主，房屋
建筑相对于城市来说占地面积大，建筑密度高，建筑容积率低，造成土地利用率和产出率
低下。

由于监管的缺失和利益的驱动，村民的住宅往往尽可能占用公共空间，在城中村内
形成“一线天”、“握手楼”、“贴面楼” 等独特的“风景”。

外来务工人员的不断增加，为城市提供了廉价的劳动力，也形成了对低质廉价住房的巨大需求市场。

“城中村” 住房往往成为他们的首选之地。

加之农村基层组织的放任自流，对违法建设处理的不力，
巨大需求刺激着“城中村” 农民不顾一切地进行违法建设．任意侵占公共空间和道路，
市政设施无人顾及。

此外，优越的区位和相对于城市较为低廉的土地价格，使城中村中不
规范的房地产二级市场特别活跃，致使由于规划和基础设施改善而升值的部分国有土地资
产流失。

3 城中村的成因分析
城中村的存在，实际上是在城市中表现出当前我国的基本国情。

几十年间巨大的城乡
差别的鸿沟所造成的两个世界的反差，以城中村的方式在城市中集中地展示出来。

按照城
市化加速阶段的进程，参照先期城市化国家的情况，预计未来25年中将会有8.5亿原来
生活在农村和乡镇中的人走进城市。

他们中间大约有1.5亿人是通过耕地被征、户籍改变、集中安置的方式走进城市，另外的7亿人是离开土地走进城市，通过打工、做生意的方式
融入城市的生活。

这两部分人由于居住地距离城市的不同而命运不同，但他们往往会生活
在城市中同一个区域，一方为业主，另一方为租户，这种区域就是城中村。

其形成原因，
可以从以下诸方面来进行分析。

3.1 城市化是城中村形成的外动力
我国城市化进程的快速发展是城中村形成的客观原因。

城市化是城中村形成的主要外
动力，城中村现象是中国快速城市化进程中的产物。

我国城市化的一种重要形式，就是
“城市包围农村”。

为降低补偿成本，也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会
管理问题，在征地中有意避开城中村，另一方面，城市扩张时，往往只偏重于占用城郊农
村土地资源，而不将村镇人口、村镇社区纳入城市管理序列，“只占地，不管人”，致使
村镇土地转变为建城区之后，村镇人口、村镇居住聚落仍停留在松散的农村状态，没有同
步实现“村民”的城市化与现代化。

具体地说，在城市化过程中，为了扩大城市规模，征
用城郊农村土地，逐渐将一部分村落包围在建成区内。

这些村落起初还在城市郊区，进而
位于城乡结合部，随着城市规模的持续快速扩张，城市的耕地被征收，而当地的农民仍然
留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地，形成一种城市包围农村的态势，原有村庄不能得到及时的改造升级，进而形成了城中村。

1980年到2021年，我国城镇人
口比例从19.4%增加到4O.3％，总量增长3亿(其中很大一部分是行政区划调整、“农业
人口”进入城镇人口的统计口径) ，而同期“乡村从业人员” 也绝对增长了近
7000万。

农村人口只是在城市“移动”而不是成为居民。

3.2 经济根源
3.2.1 农民追求土地收益最大化的结果
3.2.1.1 土地用途不同带来收益不同
土地用途和开发方式的不同，带来收益明显不同。

农业用途和工商业用途，其收益是
明显不同的，土地的持有者村集体从土地的非农收益得到的收益一般明显高于农业使用
(非农使用的收益直接到集体，而农业使用则首先归农户) 。

开发方式不同收益也大不相同。

村集体自主性的土地开发，不但获了土地非农使用的超额收益，还获得了对该地块的
管理权，总体收益高于被城市征用所得。

在这两种收益差异的驱动下，某些村集体热衷于
自己搞土地开发，排斥政府征用土地(如广州海珠区某村抢先规划，抢先用地) ，造成一
方面土地非农化失控，另一方面城市建设征地难。

3.2.2.2 不断涌入外来人口的住房需求促使农民追求租金收益最大化
住房市场供需之间的巨大缺口是城中村存在与发展的市场原因。

这种以高密度、高容
积率为空间特征的出租屋是符合住房市场供求形势的。

城中村宅基地房具有低廉的土地成本、建房成本和经营费用，且交通便捷、接近工作地，租金低廉，自然成为外来流动人口
的居住首选。

在城中村中集聚了大量的外来人口，房屋租赁已成为村民的一项主要经济来源。

受到经济利益的驱使，违章建筑以惊人的速度增长，村民不断扩建、加建、改建增加
出租面积，城中村到处是一派热火朝天的建房景象，且速度惊人，一旦有任何限制政策出
台风声，便会掀起一股抢建风潮。

城中村往往具备较好的地理区位优势，拥有集体土地使用权和各项宽松政策，从个体
理性选择的角度看，城中村这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋
租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果，这是城中村存在和发展
的主要经济根源。

3.2.2.3 “征地不征村”成了政府、开发商、村民三方共同的选择
政府为推进开发进度，降低城市化成本，征地时选择避开需要拆迁安置的村庄；为降低成本，多数开发商也刻意避开村庄，选择耕地、空闲地，开发一片，留下一片。

村庄开发被长期搁置。

而城市扩张形成的社区地理优势及土地价值的提升，使得“征地不征村”同样成了村民和村级组织的选择，他们更愿意以便保有宅基地、留置地，来实现失地农民在城市中的生存和发展，但与此同时也营造了“城中村”的外在景观。

3.3 制度原因
3.3.1 城乡二元经济社会管理体制是形成“城中村”的根本原因。

城中村是计划经济时期形成的城乡二元经济社会结构在城市化进程中的反映，我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构，这是城中村形成的深层次制度原因。

所谓“城乡二元管理体
制”，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，“二元所有制结构”是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。

而在一些城中村内形成了以城市与农村二元所有制结构并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”。

城中村具有二重性，既有城市的特征，也有村落的特征。

其所具有的城市特征表现在：(1)城中村的居民居住在市区，乃至中心市区；(2)和城市居民一样，主要从事二、三产业；(3)城中村居民的生活方式逐步城市化。

其所具有的村落特征表现在：(1)作为生产资料或生活资料的土地，其产权归村落集体所有；
(2)其所属社区由作为村民自治组织的村民委员会管理；(3)城中村的村民保留比城市户籍更为重要的村籍，由于拥有村籍使得他们的经济收入不仅超越于农民工，甚至超越于一般市民。

应当说，土地的二元所有制结构是造成城中村形成的根本原因。

二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能多的租金。

追求土地和房屋租金收益最大化使城中村的形成进一步加剧。

3.3.2 产权界定不清，土地集体所有制是“城中村”形成的直接原因。

根据《土地管理法》，农村土地产权归农村集体所有，国家可以征用农用地，但不能征用宅基地，已被城市包围的“城中村”的住宅用地和部分村集体房产用地至今仍归村集体所有。

土地的集体所有制产生了集体经济，农民的土地不是通过农民和开发商的个别谈判来进行交易，而是通过政府对土地的征用的方式来实现。

政府通常只给农民相当低的土地补偿，而农民只获得其中通常并不很高的份额，剩余的部分归村委会集中统一支配。

在目前中国城乡分割的户籍制度下，农民很难像西方发达国家的农民那样转为城市市民并享受城市市民的待遇，如失业救济和退休金等，他们通常要被集体就地安置，而原有的村庄因有现成的住房通常是农民继续生存的空间。

宅基地制度是造成各级政府部门对“城中村”管不了、治不好的根本原因。

而村民仍
被固化在集体土地上，身份还是农民。

土地归集体所有，由村民委员会经营管理，真正的
土地所有权主体不够明确，即所有权主体多元化，所有者主体缺位；土地所有权主体不确定，土地使用产权不明确，社会保障体系不完善，导致村民将自己拥有土地使用权的宅基
地视为基本生活保障。

此外，村集体经济还包括一些村办企业和沿街店面出租等。

这些资
产往往对村民承担着某种社会保障功能，而村民为了享受这种福利又往往要求不离开原来
的村社区。

4 城中村改造
4.1 城中村改造原则：
4.1.1综合改造
坚持“有形改造”与“无形改造”相结合。

城中村的问题复杂，涉及制度、社会管理、经济发展及空间形态等诸多方面，而且不同方面的问题互为因果，单方面的改造不仅不能
全面解决问题，而且也难以成功。

既要推动城中村的物质空间的有形改造，也要推动社会
和经济领域的无形改造，同时还应开展相应的体制创新。

4.1.2 循序渐进，坚持市场调节与政府指导相结合。

改造城中村，首先要把它的收益降下来，使它无利可图。

要达到这个目的，最好的办
法是政府与地产商合作，实施面向包括暂住人口在内的“安居工程”，建造廉租房，增加
市场合法廉租房的供应量，缓解住房市场的供需矛盾，同时加强对城中村私房出租的监管
和整顿，依法征收出租屋的地价和税费，迫使其收入逐渐递减，以市场的压迫力使村民接
受改造，同时降低对政府的改造要价。

要根据市场需要和城市公共利益最大化的要求，把
市场调节和政府指导有机地结合起来。

注重时序，稳步推进。

采取循序渐进的策略改造城
中村。

4.1.3 公平与效益兼顾的原则。

要以村民为本，多方共赢，规划统筹，配套建设；吸引资金，多元筹措；依法安置，
合理补偿；城中村改造要处理城中村与城市发展公共利益的关系。

坚持公共利益优先，但
不能以牺牲城中村原村民的利益为代价；要关注城中村中居住的弱势群体，不能因改造而
使他们丧失居住权，甚至失业而陷入贫困等。

要根据具体情况，对违规违法建筑本着公平、合理和有利于解决矛盾的原则来处理；改造容积率与原村民私宅等重大问题也不要搞一刀切，应根据各城中村实际情况的具体问题采取不同办法加以解决。

4.2 城中村发展目标
(1)物质景观：将混乱分散、混杂无序、设施不足的传统农村聚落改造转化为运作有序、设施完善、环境宜人的现代化城市文明社区；(2)土地利用：改变土地使用制度，通
过用地调整和用地置换实现土地的低效无序利用向高效集约利用转变，突出土地资产经营
的理念；(3)经济结构：将“以地生财、出租物业”为主的经济结构转变为工、商业繁荣
发达的城市综合职能区，能使得原村集体从改造中获得资金，从改造中提升经济能力；(4)社会文化：由相对隔离的、传统的乡村聚落文化向融合发展的、现代化的城市社区文化，
实现村民在职业上、文化上、思想观念和行为方式上真正成为城市居民；(5)历史文脉的
延续：保护村中原来的历史建筑和原有水系。

4.3 改造策略
城中村改造的实质是通过解决产权、规划、地价及拆迁补偿安置四方面问题来平衡政府、业主与改造单位三者之间的利益关系。

4.3.1 明晰土地产权关系，深化土地制度改革。

将“城中村”现有土地征为国有，只有实行全部土地国有制，国家才能统筹管理土地，并合理有效地规划和利用土地。

城中村现有集体土地应依法转为国有土地，由村集体经济
组织或现有土地使用权人依法申请办理国有土地权登记手续，其土地使用权属不变。

建设
单位用地应依法办理用地手续。

要促进农村土地流转步伐，探索土地集约化运行模式，发
展适度规模经营，为劳动力就业转移创造机会，要积极推动农村集体土地使用制度改革，
在明确界定集体产权的前提下，保留进城农民继续分享集体积累收益的权利并承担相应的
义务。

通过城乡土地市场一体化途径，探索农村集体建设用地入股。

用租赁的办法，使土
地使用权作为生产要素实行有偿转让，推动农村土地流转制度的建立，促进规模经营的发展。

4.3.2 处理好“城中村”三方关系是治理“城中村”问题的保障
“城中村”涉及各方利益及角色定位。

政府、城市开发商和“城中村”居民在改造中
各方利益存在不一致之处，它们之问有共同利益，即都希望“城中村”问题得到妥善解决。

4.3.2.1 政府与改造单位的关系。

主要涉及规划与地价两方面问题。

规划方面主要考虑的问题是，政府在确保达到城市
发展要求的前提下，兼顾改造单位的利益，确定适当的开发强度，分担合理的市政配套设施。

地价方面主要考虑政府如何采取地价优惠政策或以补贴的方式，给开发建设单位让利，确保改造项目得以进行。

因此，确定合适的开发强度与地价就成为平衡二者关系的焦点。

4.3.2.2 政府与业主的关系。

主要涉及房地产权确认及保护小业主利益问题。

与一般国有土地不同，城中村因土地
产权不清晰而产生的大量违法建筑，给城中村改造带来很大障碍。

因此，解决改造前后房
地产权确认问题是处理政府和业主之间关系的主要内容。

当然，通过完善改造政策、采取
措施避免楼房烂尾等方式保护小业主利益，也是政府的职责所在。

4.3.2.3 改造单位与业主的关系。

该关系涉及拆迁安置补偿，主要考虑改造单位以何种方式、标准对业主进行安置补偿。

该关系很大程度上是个市场问题，政府不宜过多干涉。

可见，城中村改造的实质是通过解
决产权、规划、地价及拆迁补偿安置四方面问题来平衡政府、业主与改造单位三者之间的
利益关系。

4.3.3 制定科学规划，纳入城市整体规划中
将“准城中村”和潜在“城中村”统一纳入到城市规划体系中，使村庄发展建设规划
与城市(总体) 发展规划和其它各类规划实行高度的衔接．充分利用规划的法规约束力，
控制村内的无序开发与建设，促进其顺利转型．“城中村” 的改造必须服从城市的整体
规划与布局，进行全面合理的科学规划。

各“城中村”应在总体规划的框架下，结合各自
特点进行设计，制定出具体的改造方案，坚持“一村一案，村村有规划”，尽量避免改造
工作的盲目性和建设的重复性。

同时应注重规划的科学性和前瞻性，为城市以后的发展留
下空间。

村中的区域划分和功能布局应充分兼顾经济功能和其他社会服务功能的协调，优化布局，避免土地资源的浪费，在特定地区，还要考虑到对文化古迹的保护，要积极完善区内
的环境规划，市政基础设施和公共服务设施应与整个村庄的规划建设相配套。

此外，还要
注意绿化与公共活动场所的建设。

村庄的建筑风格应能体现出地方特色，做到布局合理、
功能齐全，将“城中村”打造成高品质、高水准的新型环保、和谐社区。

4.3.4 制定合理的拆迁补偿方案、科学的土地出让政策
“城中村”房屋的拆迁改造直接触及到广大村民的既得利益，而且房屋多数为近年新建，产权属私人所有，因而应制定出合理的拆迁补偿方案。

“城中村”因良好的区位优势
而已经城市化，
其地段的级差地租将日益提高，许多“城中村”还拥有相当的集体资产，妥善经营这
些集体资产是从根本上解决和治理好“城中村”问题的核心。

对于村公产的拆迁，可以在
旧村改造中留置适当比例的空地，为村里将来的发展留出一定的空间，或者将开发建成的
建筑中相当数量的商业用房补偿给村里，以保证村民的集体收益。

在执行国家和省市有关
政策法规的同时，应结合具体情况，做出适当调整，制定出双方都能接受的标准，协商解
决补偿中可能发生的争端。

同时，政府应充分考虑房地产的市场容量，制定城中村全面改
造地块出让的长期计划，利用土地出让的数量、价格、规划容积率等杠杆，来调节各方利益。

4.3.5 重点抓好“城中村”基础设施建设
现有“城中村”人居环境的种种问题集中体现在城市基础设施不配套或配套程度低。

比如道路设施、卫生设施等等。

因此，从避免“城中村”问题的角度出发，必须采取基础
设施建设先行的措施，对城市规划发展区内的“准城中村”和潜在“城中村”，进行与城
市总体发展规划相协调的基础设施规划，并严格按规划进行建设．在建设时序上，应尽可。