我国公务员行政伦理建设探究_以库珀行政伦理理论为视角_王幸福

件、校车安全事件、假疫苗事件等很多都是因为国 家公职人员没有认真履行行政伦理职责，在对各个 企业单位进行监督时渎职失责，从而导致悲剧后果 的发生。
（二） 市场经济体制所带来的负面影响 改革开放以来，市场经济体制给我国经济带来 了一派繁荣景象。但是，市场经济是利益驱使的经 济，追求利益最大化本身就带有比较浓厚的功利化 色彩，各种经济诱因，为伦理精神的缺失的形成提 供了客观条件，尤其是由于过分强调经济利益导向 作用，使评价公平与正义的伦理精神中的是非观念 被商业文化中的价值观念所取代。这种伦理道德标 准概念不明确及其约束力缺乏的现状使一些公共组 织管理者的腐败行为变得更加放纵，并使腐败成为 一种对社会经济活动构成较大威胁的社会问题。腐 败问题严重和贫富悬殊的趋势愈演愈烈，主要原因 在于政府拥有很大的配置资源的权力、干预企业的 权力并由此产生的寻租行为［5］。由于过分强调经济 利益因素，都容易蜕变成为对物质利益的过度追 求，呈现出拜金主义、享乐主义、营私舞弊、贪赃 枉法、权钱交易等腐败现象的出现。这些无疑会增 大社会主义道德建设的难度。 （三） 权力监督的缺乏 当前，由于行政伦理权力监督机制的缺失很大 程度上影响着公务员行政行为失范。 就机构设置而言，我国的行政机关内部缺少一 个专业化和合法化的行政伦理监督管理机构。目 前，在各县级和乡镇政府中虽然存在人大、政协、 司法、纪委与监察等的监督机构，但是，他们的存 在对行政工作人员的道德伦理方面的监督明显不 力。 就运行机制而言，行政伦理监督机制的运作形 式不通畅。当前，我国已经形成了完整的行政监督 体系，包括内、外部两大监督。对于外部监督而 言，监督的主体和客体处于分离状态，无法全面真 实了解状况、如果监督客体不配合监督主体的监督 工作，必定造成监督的无效。对于内部监督而言， 监督主体和客体存在着接近的相对的关系。受上级 监督机构和同级政府、党委的领导，权威性和独立 性缺乏，无法实现对公职人员的行政伦理有效地监 督，势必在一定程度上影响了公务员行政伦理建设 进程。 （四） 行政环境的影响
数关注此学科的学者和行政人员都致力于个人道德 品质的研究。当今，这个问题仍然是一个重要问 题，已经被另外三个方面补充 （组织制度、组织文 化、社会期待）。
（2） 组织制度。公共组织中道德行为与组织制 度紧密关联。负责任的行为的关键就是既不能忽视 个人，也不能忽视组织制度。
（3） 组织文化。文化像一个无形的指挥棒，具 有重要的导向作用，其可以让从政者规矩办事。任 何机构都有其特定的核心价值观与精神所在，它们 都发挥着重要的导向作用。此外，文化具有约束作 用。文化本身就具有规范作用，这一规范主要包括 行为规范和道德规范。
（4） 社会期待。社会期待是人们在诸多方面对 政府中的工作人员所寄予的期望。公职人员要时刻 牢记人民的需求，把人民的需求始终作为自己行动 的指南。
2.伦理思考与决策。 库珀的行政伦理思想所学关注的是“可能正在 发生的行为过程中的伦理问题，一旦这样的事情发 生了，我们就要处理冲突、紧张关系，以及不确定 的因素和危险”。掌握必要的思考伦理问题的技能， 并围绕责任的实现进行有效决策成为公共行政人员 不可推卸的一项义务。为此，库珀提出了伦理决策 模式： 3.负责任的管理模式。 正如怀特在 60 年前所观察的那样，在个人及 其所任职的组织之间仿佛有一种固有的矛盾关系。 个人也确实试图既在公民角色也在公务员角色中认 真地承担自己的道德行为责任。因此，用来处理这 种矛盾关系以使之井然有序的方法就是：既保持一 种理想的个人伦理自主性水平，同时又使公共组织
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行政环境是行政管理主体在进行行政活动过程 中所处的生存、发展的空间，同时反过来，行政环 境是行政活动可以施加影响的目标。笔者认为，影 响行政活动系统运行的因素包括两大内容，第一个 是行政活动系统以外的环境，有政治、人口、经 济、科技、文化、法律、自然等；第二个是行政活 动系统以内的环境，有行政体制、行政职能、行政 管理者、人际关系等等。在行政系统内部环境中， 个人容易受到他人的行为和观念的影响，在认知、 判断方面表现出符合大众或公共舆论的行为方式的 现象。近年出现的集体贪污、腐败等不良现象，给 社会发展带来严重影响，这都与内部环境有关。在 行政系统以外的环境中，因为当前我国正处于计划 经济向市场经济的转型时期。市场经济带来的贫富 差距，使一部分人心理感到不平衡。在新的体制仍 在不断完善，而旧的体制作用被削弱过程中，西方 拜金主义和享乐主义充斥着人们的思想，严重扭曲 着人们的人生观、价值观和道德观，从而导致行政 伦理失范现象的出现［6］。
三、库珀行政伦理相关理论概述 （一） 库珀行政伦理理论的主要内容 特里·L·库珀长期从事行政伦理学的研究，他 是美国乃至世界范围内行政伦理学领域的领军核心 人物。他的 《行政伦理手册》 被称为行政伦理学领 域具有里程碑意义的学术著作。特里·L·库珀的行 政伦理思想的核心在于如何实现负责任的政府治理 模式。从管理的角度出发，分析公务员的行政责任 以及在行政实践中面临的主客观责任之间的冲突， 以及权威、角色和利益冲突，提出两种使行政人员 保持负责任行为的一般途径— ——内部控制和外部控 制。 （二） 负责任行政模式下的行政伦理治理分析 1.组织中负责人的行政行为。 （1） 个人道德品质。行政伦理学作为一门学科 出现于 1970 年，到 1990 年大约 20 年的时间，多
其二，渎职失责。渎职失责通常是指国家机关 的工作人员在履行职责或在行使职权的过程中，玩 忽职守、滥用职权或者徇私舞弊导致的伤害或损 失，从而使国家的财产、国家和人民的利益受到重 大损失的行为。失责即是未尽职责、怠忽职守，拥 有一定权力对自身应付的责任和义务的一种无视和 践踏。疏忽职守，有名无实，必将给国家和人民的 利益造成重大灾难。
但是市场经济是利益驱使的经济追求利益最大化本身就带有比较浓厚的功利化色彩各种经济诱因为伦理精神的缺失的形成提供了客观条件尤其是由于过分强调经济利益向作用使评价公平与正义的伦理精神中的是非观念被商业文化中的价值观念所取代
天水行政学院学报
2017 年第 3 期（总第 105 期）
我国公务员行政伦理建设探究
其三，权钱交易。权钱交易通常是一方拥有权 力资源，而另一方则拥有金钱资源。拥有金钱资源 的一方试图想通过利用自己所拥有的金钱来获取对 方手中所拥有的权力来为自己谋取利，而拥有权力 的一方也需要金钱，所以利用权力来获取金钱这样 一种违法交易。以权谋私、渎职犯罪等违法行为， 是行政运作过程中缺失最基本的行政伦理规范和法 制秩序的典型反映。美国著名的政治学家克里特加 德在研究了大量的反腐败案例的基础上，总结出了 一个表达腐败行为产生的动机公式［4］：
［收稿日期］ 2017-04-20 ［作者简介］ 王幸福（1991—），男，河南郑州人，广东海洋大学管理学院硕士研究生，主要从事行政管理研究；高维新
（1966—），男，江苏盐城人，广东海洋大学教授，硕士生导师。
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它是一种暗地里盗卖公权的现象。权力交易不仅会 导致各种形式的腐败行为发生，而且也会导致行政 效率低下。权力的滥用和非法交易常常是政治腐败 和司法腐败的典型表现。
腐败 ＝ 贿 赂 － 道德 － 被发现和
×
所受
〉薪 金
＋
廉洁的
动机
损失 制裁的机会 惩罚
道德满足感
由此可见，加强公务员行政伦理建设就要从加 强法制和德治两方面入手，从根本上杜绝腐败的发 生。
二、我国公务员行政伦理失范的原因分析 （一） 公务员自身行政伦理自主性的缺失 一些政府部门“门难进、脸难看、事难办”， 工作人员服务意识不强，素质不高，纪律松弛、作 风粗暴，办事拖拉，是影响政府效能提高和行政伦 理失范的重要原因。中国当前的社会主义市场经济 体制正在逐步完善之中，其所带来的方方面面思想 的改变也是我们必须面对的问题，尤其是市场经济 所提倡的唯利是图的思想，如果被公务员不正当地 运用到现实生活中去，就会造成重大的行政伦理问 题。把行政伦理看作是僵硬的教条，脱离社会实际 情况，脱离群众，自私自利，不顾社会公众安危， 滥用权力欺压百姓，诸如此类的官僚作风在社会生 活中并不少见。这些人一旦把自己的人生目标定位 在个人主义、享乐主义和追求物质上，就会出现以 上所述的种种情况。例如，近年来的食品安全事
界定
可行的
选择
设想可能的
认
方法
结果
识
描述
道德规则
情形
方法 A
结果 A
层次
伦
方法 B
结果 B
决
理
定义
方法 C
结果 C
伦理分析
策
、
图 1：伦理决策模式
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的产生符合集体的目标。为此，库珀设计了公共组 织中的道德行为的完整模式［7］。
四、库珀行政伦理视角下我国公务员行政伦理 建设选择路径
（一） 提高公务员行政伦理自主性 库珀认为行政伦理是来源于公民身份的伦理， 由外部控制和内部控制分别控制客观责任和主观责 任，最终实现伦理的自主性。要想培养公职人员自 律的伦理意识，首先行政组织应该为公职人员的行 政行为提供明确的指导，也应为公职人员的行为模 式提供相应的规则［8］。政府职能的转变要求政府公 职人员服务意识的提高。“服务型政府”的职能不 过就是政府应该做什么、不应该做什么以及应该做 好什么的问题。公务员应该明确自身的职责，维护 政府的权威，更好地为公众提供优质的社会管理公 共和服务。针对一些政府部门“门难进、脸难看、 事难办”问题，要提高服务意识，提高自己的综合 素质。面对“纪律松弛、作风粗暴，办事拖拉、形 式主义、官僚主义”一类的问题，公务员要加强自 身的道德意识、道德情感、道德修养等建设；采用 典型案例的示范作用的方式，从个人感情上感化他 们，让他们进步、提升。 （二） 加强职业伦理规范的教育 第一，定期对行政工作人员进行职业伦理方面 的教育培训，确保该职业伦理的培训不只是流于形 式，更注重的是实质性的效果。培训时，应该注意 理论和实际紧密结合，对不同部门人员采取“本山 取土、就地取材”的方法进行职业伦理的相关培 训。第二，在日常行政工作过程中，对其灌注职业 伦理的思想，使职业伦理的相关规定固化成他们的 日常工作和生活的习惯和修养。第三，结合一些典 型案例，分析公职人员在面对各种冲突时，所选择 的解决问题方法和措施，通过案例使公职人员在面 临行政伦理困境时能做出适当的路径选择。第四， 应该树立优秀的职业道德榜样的标签，推崇“正能 量”的示范力量，起到指引公职人员向着好的方面 发展的作用。行政人要主动发挥行政良心的自律作 用，需要不断地“关注自我”和内省 。 ［9］ （三） 健全法律规范 法律制度一直具有举足轻重的地位和作用。学 者黄孟玉从行政伦理法制化的角度提出加强基层公 务员行政伦理建设不仅有利于增强人民的爱国精 神，还有利于完善我国行政伦理建设 。 ［10］
出治理我国行政伦理失范的指导性对策，以此来推动我国公务员行政伦理建设进程。
［关键词］ 行政伦理；责任冲突；行政行为
［中图分类号］ D630.3 ［文献标识码］ A
［文章编号］ 1009-6566（2017）03-0013-05
一、我国公务员行政伦理建设概述 （一） 行政伦理基本概述 行政伦理是指行政主体在行使公共权力、从事公务活动中所应确立和遵守的伦理理念、伦 理行为、伦理规范的总和。行政人的“伦理”主要是职业操守，规则意义上的价值标准判断也是 行政的效率和绩效［1］。王伟认为：“行政伦理就是政府过程中的伦理，准确地说是公共行政领域 中的伦理。”［2］行政伦理或以公共管理者为主体，或以公共管理系统为主体，是针对公共管理行为 的原则和规范。在美国著名的伦理学家特里·L·库珀看来，行政伦理理论的核心就是要构建负责 任的行政行为模式，要求政府公职人员要对自己的行政行为负责。 公务员作为公共权力在具体社会生活中的运行载体，代表和象征国家的公权力，这必须有 一个价值标准，就是行政伦理。作为代表公共利益、公共责任和政治道德的伦理主体的公务员， 是以公共利益作为其最高准绳的价值负荷者，其在某种程度上代表着社会思想的主流和权威价值 的取向，其所具有的精神风貌和遵循的行为规范对整个社会具有重要的标杆和导向作用。它们在 实践中所遵守的准则和价值标准，就是行政伦理。 （二） 我国公务员行政伦理失范的表现 学者张国庆对行政伦理失范的描述得到了大多数学者的认同，即“在使用行政权力的期间， 行政主体会经常地抛弃所应遵守的行政伦理的规范和原则来满足私利，使公共利益遭到了损 失。”［3］ 当前，我国正处于社会转型的中期阶段。市场经济体制已经基本确立，但是，仍处于市场 规范与调整阶段。在此转轨过程中，旧的体制作用逐渐削弱，新的体制依然还在构建的阶段当 中。行政伦理形势不容乐观，笔者归结以下三个方面： 其一，权力交易。权力交易是指权力再分配过程中出现的以权换权，谋求权力的最大化。
—— —以库珀行政伦理理论为视角
王幸福， 高维新
（广东海洋大学管理学院，广东 湛江 524088）
［摘要］ 随着社会的不断发展，行政伦理的地位及作用日益受到重视。公务员在行政活动中难
免出现行政伦理失范问题，伦理失范产生的社会危害必然也是最为严重的。本文以库珀行政伦
理理论为视角，简述了我国目前公务员行政伦理建设情况，并以库珀行政伦理理论为指南，提