城市社区的“共建共治共享”：困境与出路

一、研究缘起
在党的十八大首次提出社会建设以来，我国城市社区治理理念不断创新。

从提出“社会管理”到“社会治理”，再从“加快构建共建共享的社会治理体制”，到“打造共建共治共享的社会治理格局”的提出：反映出社会建设理念从管理逐渐转向治理。

我国社区治理理念与方式的转变，不仅受国际社会社区治理经验的影响，而且受到本土实际现状的大力推动。

与其说理念带动实践，不如说实践促进理念的发生。

学者对实践经验的研究与解释，说明多元主体治理状态在实践层面先于理念而存在，只是面临不少困境。

对于城市社区治理的研究，主要集中在三方面。

第一，对社区业主的维权研究。

早期对城市社区治理的研究，随着全国各地不断发生业主维权与物业斗争的事件，小区业主与物业发生矛盾冲突等问题屡见报端，激发了学者对于业主维权的经验解释。

首先，解释维权运动兴起的原因。

张磊对于北京几个小区个案的研究发现：业主维权运动兴起的深层根源在于：形成了一个“以开发商和物业公司为主体，包括房管局小区办、地方法院和街道办事处等相关政府部门和政府官员在内的分利性质的利益集团，促使开发商和物业敢于普遍而广泛地侵害广大业主的合法权益”。

①其次，一些学者分析决定业主维权是否成功的因素。

刘子曦从法律与社会关系的视角分析认为：因为缺乏相应的社会空间，法律在维权早期作为“维权武器”起到激励的作用。

但进入到诉讼阶段之后，面临着“立案难”、“胜诉难”、“执行难”困境，法律成为业主的“维权瓶颈”。

而法律的这种双重属性，导致业主开展除信访、诉讼等制度化渠道之外的维权实践，建立业申委、创建社区自治制度等，从而促进了社会的生长。

②此外，沈原③、陈鹏④等几位学者，也研究了业主维权对于法律的运用及其策略。

他们的相同之处在于，从业主
的维权运动中看到了国家与社会关系下代表公民权利的社会组织（业委会）得以“生长”的希望。

摘要：结合对广东地区城市社区治理的调研与已有的研究，将城市社区多元治理主体作为
分析对象，认为城市社区“共建共治共享”治理格局的实现，总体上主要面临：各治理主
体间利益纠纷激增、多元治理框架尚未形成和限制治理主体权利机制的匮乏三个方面的问
题。

文章从完善多元主体治理架构体系的角度出发，提出从政策法律、机制（多元治理框
架、协调机制、权利限制机制）和技术三个维度的共同建设入手，是目前实现城市社区治
理“共建共治共享”治理格局最具操作性的途径。

关键词：社区治理；多元治理主体；架构体系；问题与出路
中图分类号：D669.3文献标识码：A 文章编号：11672-0681（2019）03-021-008
作者简介：1.杨海燕，华南理工大学公共政策研究院研究助理，研究方向为乡村治理、基层治理；2.林辉煌，华南理
工大学公共政策研究院院长助理，副研究员，研究方向基层治理和医疗改革。

城市社区的“共建共治共享”：困境与出路*
杨海燕1，林辉煌2
（1.华南理工大学公共政策研究院，广东广州，510000；2.林辉煌，华南理工大学公共政策研究院，广东广州，510000）
收稿日期：2019-03-12
①张磊.业主维权运动：产生原因及动员机制———对北京市几个小区个案的考查[J].社会学研究，2005（06）：1-39。

②刘子曦.激励与扩展：B 市业主维权运动中的法律与社会关系[J].社会学研究，2010（05）：83-110。

③沈原.走向公民权———业主维权作为一种公民运动[A].载沈原.市场、阶层与社会———转型社会学的关键议题[C].北京社会科学文献出版社，2007：325-352。

④陈鹏.当代中国城市业主的法权抗争———关于业主维权活动的一个分析框架[J].社会学研究，2010（1）：34-61。

2019年第3期
云南行政学院学报
第二，对社区治理困境的研究。

与研究业主维权并对业委会抱有很大期望的研究者不同，这方面的研究看到了社区多元治理面临的困境以及业委会在社区治理中引发的“寡头化”、准派系化斗争等问题。

李强、葛天任的研究表明，社区在空间结构、利益关系和治理架构等方面逐渐出现了一种碎片化的状态譹訛。

而石发勇的研究表明，成立业委会对于社区治理具有一定的作用，但是由于该组织存在“相关各方对关系网的过度利用，回导致和加剧既得利益的业主精英排斥大众参与的寡头统治和准派系斗争”譺訛。

张雪霖甚至提出“私民社会”的概念，他认为“因业委会维权与民主自治功能缺乏相应的社会基础相匹配而在实践中产生制度目标的异化。

在维权阶段，无义务感的维权精英、政治冷漠的普通业主和被绑架的地方政府共同形塑的是私利驱动的维权抗争。

而在自治阶段，业主民主自治被替代为精英自治和寡头统治，在集体资产价值积聚和争夺的过程中，产生不稳固的派性斗争，有损于基层民主和社区治理。

”譻訛而其他学者则从社区治理中存在的多重关系以及治理制度的滞后性，分析社区治理的困境。

徐丙奎认为，“社区治理出现困境的根源在于，一方面社区的权利结构出现分化，另一方面其既有的权力运作仍旧停留于传统的行政式管控，从而加剧了社区治理的困境和社区权力冲突。

”譼訛褚松燕对社会治理中存在的市场、社会网络以及政治关系进行深入检视，并分析三重关系在社区这一领域内的利益博弈，认为社区治理困境在于并未实现三重关系的复合性制度整合。

譽訛
第三，对城市社区治理实践模式及建议研究。

社区治理在全国各地发展出不同的治理模式，同样受到学者的关注与研究。

陈鹏根据业主决策架构是直接民主还是间接民主，以及物业管理是委托还是自管四个要素，划分出四种治理模式，并提出“社区政体”的概念，分析四种治理模式的绩效。

他认为，“以业委会为核心建制的社区政体系统能够释放出可观的‘制度红利’，并有利于促进和改善商品房社区的治理境况和业主福祉”。

譾訛而陈伟东、许宝君则认为已有的研究说明城市社区治理社会化的趋势与必然性，并分析了社会化治理的要素以及机制建构。

譿訛孙肖远则强调社区治理中党组织的核心作用，要“建立‘一核多元’（社区党组织为核，多元治理主体）社区合作治理模式，实现社区党建与社区治理结构性融合、功能性融合和机制性融合”讀訛。

已有的研究对于认识中国城市社区治理存在的问题具有重要的学术和社会意义，但大多数的研究从某个角度出发，基于个案进行经验阐释。

从公共政策的角度，难以对城市社区治理现存的问题进行总体把握。

文章结合对广东部分发达地区城市社区治理的调研与已有的研究，总结概括目前城市社区治理所面临的普遍性、代表性问题，在此基础上分析其产生的原因。

最后，从完善多元主体治理架构体系的角度出发，提出相关的政策建议。

二、城市社区治理存在的问题
自上世纪90年代我国住房制度改革以来，住房的商品化、私有化使城市社区的利益关系、权力冲突和治理格局发生深刻的变化。

国家和单位力量从城市社区管理中退场，而业委会和物业服务公司作为新的社区管理成员登上历史舞台，并与业主之间形成紧密的利益关联。

总体上看，社区治理主体正从传统的“一元治理”向“多元治理”转变，治理方式也从传统的“自上而下”向“双向互动”、“多元互动”的方式转变。

但是各参与主体总体分散，协调和整合不足，甚至主体间存在矛盾冲突。

这样的现状，与“共建共治共享”的治理格局和“善治”的目标相背离。

根据我们的调研经验和已有的研究发现，城市社区治理的问题主要表现在以下几个方面。

—Y市社区建设与城市社会治理的实证研究[J].学术界，2013（12）：40-50。

譹訛李强、葛天任.社区的碎片化——
—以一个上海街区为例[J].社会学研究，2010（3）：136-158。

譺訛石发勇.业主委员会、准派系政治与基层治理——
譻訛张雪霖.私民社会：对业主维权与民主自治实践的反思[J].云南行政学院学报，2017（02）：21-28。

譼訛徐丙奎.快速城市化地区社区治理的权力困境及分析[J].福建论坛人文社会科学版，2013（03）：171-175。

譽訛褚松燕.城市社区治理中的关系与逻辑及其整合[J].探索与争鸣，2017（04）：89-96。

譾訛陈鹏.城市社区治理：基本模式及其治理绩效[J].社会学研究，2016（03）：125-151。

譿訛陈伟东、许宝君.社区治理社会化：一个分析框架[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2017（03）：21-29。

讀訛孙肖远.城市社区治理的模式转型与机制构建[J].理论探讨，2016（05）：16-20。

（一）物业公司违约侵权严重，倒逼业主维权，业主与物业矛盾激增
社区的治理涉及到市场、社会网络关系和政治关系三重场域，而业主与物业之间的矛盾则是市场场域内的利益博弈。

起因就在于本属于平等市场主体之间的契约关系，物业作为责任主体长期缺位，倒逼业主成立业委会维权，从而导致矛盾外溢与激化。

譹訛而这种“业主弱、物业强”关系格局的形成主要有以下两方面的原因。

首先，组织层面。

刘子曦等多位学者的研究表明，与物业公司和开发商业社会组织相比，业主组织程度低，难以对二者形成有效制约。

物业管理包括前期物业和正常物业。

绝大多数前期物业与开发商之间是“父子兵”关系。

比如丈夫是开发商的法人代表，而物业公司法人代表为其妻或兄弟。

开发商与前期物业之间的利益联盟，最容易侵犯业主的权益。

由于有利益关联，物业公司会承接不符合查验要求的共用部位、共用设施设备等，为后期业主与物业之间的矛盾埋下隐患。

业委会尚未成立之前，业主作为分散的个体，其维权力量是分散而薄弱的。

因为对于绝大多数业主，物业公司的违约或者侵权行为若与自身利益相关性不强，他们往往会选择沉默。

一方面由于业主利益分散，缺乏公共精神。

另一方面担心物业公司报复而采取无视态度。

毕竟业主生活中的很多事情与物业公司紧密相关，无法确保物业公司不会在暗中报复自己。

即使一些业主发起维权行为，但他们可采用的途径一般只有向居委会或者镇街相关部门投诉。

可是，投诉对物业的监管效果并不理想。

业主投诉之后，相关部门会要求物业公司给与回复并进行整改。

但是，即使物业不整改，居委会或者基层管理部门也无权强制执行或者解聘该物业公司。

再者业主以个人身份起诉物业公司的渠道往往也行不通，因为一些法院往往以个人不具备法人资格为由拒绝诉讼请求。

在此，法律作为“维权瓶颈“发挥作用。

久而久之，物业违约、侵权行为愈加严重，倒逼业主成立业委会维权。

其次，物业公司作为经营性市场主体而非政府的职能部门，政府对其监管只是一种弱管理。

调研中一些物业经理反映：政府对他们的监管主要有两部分。

一是消防、环卫、城建部门的定期审查，二是住建局物业科每年对物业公司的诚信考核。

实际上对他们的工作并无实质性的监管，主要还是政策性的指导与宣传。

即使对物业最有约束性的诚信考核，对于那些无意拓展市场的小物业公司而言，并无约束作用。

譺訛而居委会开展的业主满意度调查，一方面由于政府不敢完全放开，另一方面由于受工作人员限制，往往由物业公司自己找业主评分，其所得结果并不能反映物业公司真实的服务水平。

譻訛因此，政府对很多小物业公司的管理处于脱管状态。

自2017年12月政府部门取消物业服务企业资质核定之后，政府的事后监管仍然处于弱管理的状态，给物业公司侵犯业主权益留下更多的机会与空间。

结果进一步引发业主维权行动，激化物业与业主之间的矛盾。

（二）多元组织治理架构尚未形成，社区治理碎片化
近几年，中央将多元主体共同治理社区作为实现城市社区“善治”目标的重要方式。

2015年中央城市工作会议专门提出发挥社区作用，增强社区自治功能，形成多元共治、良性互动的城市治理模式。

而2017年出台的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，专门讲到要补齐物业管理的短板。

以目前的情况来看，受社区内外因素的限制，多元共治模式的形成面临一系列的困难。

第一，业委会等自治组织作为新生事物，成立面临一系列约束。

到2015年上半年，全国只有22%的社区建立了业委会譼訛。

而我们调研的街道，到2018年，整个街道500个有物业公司的小区，有业委会的小区只占10%。

一方面，小区内部社会空间结构的碎片化譽訛阻碍业委会的成立。

有的小区分由别墅区和普通商品房两部分组成，有的小区规划为同一地块，但是由不同的开发商建设，划分为不同的片区。

各个片区利益不一致，都想成立自己的业委会，这与成立业委会的规定不符。

因此，各片区的业委会要么无法成立，
譹訛褚松燕.城市社区治理中的关系与逻辑及其整合[J].探索与争鸣，2017（04）：89-96。

譺訛根据2018年7月17日对广东某小区区的物业经理ZWB访谈而得，ZWB负责的社区一共有三千多户居民，近两年该社区关于电梯维修等问题，业主与物业公司不断协商与博弈。

譻訛根据2018年7月18日对社区居委会副主任LRJ的访谈而得。

—学习习近平总书记关于社会主义协商民主建设的重要论述[J].求是，2015（06）：9-11。

譼訛顾朝曦.加强城乡社区协商深化基层群众自治——
—Y市社区建设与城市社会治理的实证研究[J].学术界，2013（12）：40-50。

譽訛李强、葛天任.社区的碎片化——
要么成立却无法获得备案。

另一方面，小区住户利益诉求的碎片化也是成立自治组织面临的一大难题。

有些人对小区内部的公共事务漠不关心，有的业主对成立业委会持怀疑态度，有的业主并不在社区内部居住，业委会的成立与否和他们并不相关。

这些现象在调研中广泛存在。

小区业主利益的高度分化加大了成立业委会的投票难度。

第二，业委会、居委会、物业公司三者作为城市社区的治理主体，互相之间并未形成合力。

“在治理结构上，三者隶属于不同的权威来源和关系体系，造成社区多重组织割据，资源耗散，缺乏有机整合，”譹訛导致社区治理碎片化。

首先，物业企业作为城市小区的实际管理者，并不支持小区成立业委会。

业主成立业委会的核心目标是从物业公司手中抢回对小区管理的主导权，这会影响物业公司的工作与利益。

物业公司如果配合成立业委会，相当于自己给自己增设了一个监督者，而且会面临被换掉的危险。

因此，物业公司不仅不会提供小区的信息给业委会筹备组，甚至在背后分裂业主。

此外，物业公司甚至与灰黑势力勾结，实施暴力威胁、阻挠、破坏和打击业主成立业委会。

调研发现，有小区反映他们筹备业委会时，有些成员被打得头破血流。

不仅于此，有些物业公司还会收买和指使个别业主到处散播谣言，瓦解业主内部的团结。

在物业公司的干扰下，业主成立业委会的积极性大受打击，业委会成立难度增加。

另外，即使业委会得以成立，对物业公司形成的约束也是有限的。

比如，其中一个小区近两年，业委会成形之后，物业公司的管理得到很大改善。

但是，电梯维修等专业性领域发生的问题并未得到根本解决。

每次电梯发生问题，物业公司要通过招标找电梯维修公司。

程序繁琐，浪费时间。

而从2017年开始，该小区业主的核心需求是希望将电梯的管理从物业公司的服务内容中剥离出来，交给专业的电梯维修公司。

双方就此多次协商，可需求难达一致，最终搁置。

对物业公司而言，若将电梯管理剥离开来，其利益会受到影响。

因为在该小区，电梯维修费用包含在物业费中。

物业公司经理认为若将这部分收益剥离，所剩的物业费，无法承担小区日常的管理服务费用。

而业委会表示，他们曾以同样的价格找过三家上市的物业公司，均表示可承受。

可见，其中有不小的利润空间致使物业企业不肯放手譺訛。

其次，居委会出于维稳的考虑，也不支持业主成立业委会。

业委会成立之后，存在引发群体性事件的风险。

一方面，容易激发业主与物业公司之间的矛盾；另一方面，也容易激发业主之间的矛盾。

在我们调研的地区，曾经发生过业委会解聘老的物业公司，但是老物业公司霸者不走，新的物业公司无法进驻，两家物业公司在小区内对峙。

还有小区，一部分业主不同意业委会更换物业公司的决定，但有一部分业主同意。

双方之间矛盾进一步激化，引发群体性事件。

此外，居委会考虑到业委会作为一种自治组织，并无法人主体，难以对其进行监管。

一些业委会存在侵占小区公共收入、甚至与其他物业公司勾结，借更换物业公司之机谋取利益，侵害业主利益。

出于这两方面的考虑，居委会并不支持业主成立业委会。

譻訛可见，居委会、业委会以及物业服务企业，三者互相打压、相互掣肘，最终导致小区治理的碎片化。

（三）缺乏激励与监督机制，业委会难以长期有效规范运转
调研发现，虽然业委会的成立对于提升小区的物业管理服务有一定的效果。

但是，当业委会从维权斗争阶段进入常规状态之后，由于制度建设的缺失，仍然会出现很多问题。

第一，由于无薪资福利，一些老旧小区的业委会难以长期有效运转。

业主最初积极推动业委会成立的真正原因是自身利益受到侵害。

有的小区由于被盗，业主积极推动业委会的成立；有的小区因为电梯总出
譹訛陈鹏.城市社区治理：基本模式及其治理绩效[J].社会学研究，2016（03）：125-151。

譺訛我们在独立访谈该物业经理时，他告诉我们整个小区共70台电梯，每台电梯一个月的维修成本是420元。

而有一晚，我们中途被业主邀请参加旁听该经理与业主的一场谈判时发现，他告诉业主每台电梯的维修费用为800元。

仔细一算，物业公司每月从每台电梯中赚取了380元，一年下来将近32万元。

譻訛我们调研过程中，调研社区的居委会书记多次表示业委会成立之后存在的风险，该居委会甚至在2018年初撤换了负责主管物业的前副主任，原因在于他的理念主张支持成立业委会，所有问题让业委会与物业公司公开协商谈判解决。

而居委会最终采用的办法是发挥党员的力量，私下组织小区内的部分党员开会，让他们“监督“业委会的所作所为，由于作为业主的党员采取不合作态度，并将此事在小区公开，反而激发了业主与居委会之间的矛盾。

譹訛石发勇.业主委员会、准派系政治与基层治理———以一个上海街区为例[J].社会学研究，2010（03）：136-158。

譺訛陈鹏.城市社区治理：基本模式及其治理绩效[J].社会学研究，2016（03）：125-151。

譻訛石发勇.业主委员会、准派系政治与基层治理———以一个上海街区为例[J].社会学研究，2010（03）：136-158。

譼訛石发勇.业主委员会、准派系政治与基层治理———以一个上海街区为例[J].社会学研究，2010（03）：136-158。

譽訛褚松燕.城市社区治理中的关系与逻辑及其整合[J].探索与争鸣，2017（04）：89-96。

故障，大家才积极响应成立业委会。

可是，当这些急迫的问题得以解决，业主们担任业委会成员的积极性就会下降。

因为业委会作为业主大会的执行机构，其日常的管理事务变得琐碎而繁杂，监督物业公司的管理服务工作、负责各种经费的管理等。

不仅对业委会成员的知识能力以及管理能力有较高的要求，而且还要无偿付出很多精力和时间。

譹訛所以，极少有业主想去义务性的承担这些事务，毕竟很多业主都有自己的主业。

因此，很多业委会成员一再表示自己是在做“雷锋”，也表示这并非是一种长久之计。

若长期如此，业
委会必将形同虚设。

第二，由于缺乏监督和有效制约业委会权力的机制，业委会的性质从维权逐渐转向谋利。

政府相关部门人员甚至认为，现在很多业主想要成立业委会的核心目的不再是维权，而是想更换物业公司，从中谋取利益。

比如，我们调研时某小区业委会成员老A 收取物业公司好处，但并未促成该物业公司进驻小区，最后被物业公司揭穿。

出现这些问题的根本原因在于业主大会的议事功能难以发挥。

很多小区住户众多，业主时间难以统一，想要召集所有业主在同一时间，同一地点召开业主大会几乎不可能。

所以，绝大数小区以短信或者微信的方式召开业主大会。

这就使得业主大会被简化为一个被动表决的程序，从而丧失了其
监督和议事功能譺訛。

比如更换物业公司一般由业委会推荐几家物业公司，再由业主投票表决。

在这个过程中，业委会与几家物业公司之间是否存在合谋，难以监督。

另外，业委会作为自治组织，政府无权对其开支进行审计。

小区的公共收入、维修资金等容易被业委会挪作它用，损害业主利益。

第三，缺乏监督和有效制约业委会权力的机制，在有公共收入的大型小区，容易导致社区治理的寡头化和派系斗争。

对于大型小区，由于无足够条件召开业主大会，使得小区的决策权力自然移至其执行机构，业委会。

而且，作为业委会成员对个人的知识能力和管理能力有较高的要求，“一旦其中少数精英愿意承担业委会管理事务，该组织的决策权力自然就集中到这些少数个人手中。

普通业主即便不相信这些领导者，也很难采取有效方式予以制约。

因此，本应作为业主集体意志执行者的业委会领导转而成为拥有决
策权力的独立的行动主体，他们与普通业主在组织事务参与程度和管理权力逐渐分化”譻訛。

缺乏大众制约
的权力集中必然会导致滥用。

原来作为大众权益保护组织的业委会于是可能逐渐演变为少数业主精英谋取自身利益的工具。

长此以往，寡头统治便会引发对立派和新的竞争者的挑战。

小区内部业主精英群体因社区公共权益维护、组织事务管理的方式、方法以及策略发生分歧，产生对立。

此外，寡头统治者在公共管理中获取的各种收益，包括权力、荣誉地位和物质利益等，都会引发其他业主精英的嫉妒。

为了增强自己的力量，他们想方设法寻求和动员支持者，进而以自己为核心形成派系。

由此，业主精英之间个体的分歧和冲突存在演化成群体性派系之争的风险。

譼
訛三、社区多元共治困境产生的根源及政策建议
社区是社会治理的基本单元，社区治理水平是国家治理能力现代化的直接体现。

完善社区治理体系，提升社区治理能力是推进国家基层治理能力和治理体系现代化的重要组成部分。

社区治理体系的现代化要求重新梳理政府、市场和社会三者的职能与关系。

政府应从社区治理的具体事物中撤出，发挥好其法律、制度供给与机制设计职能。

通过这样的方式既可以约束物业公司的行为，还可以培养社会自治功能的正常发挥。

（一）追根溯源，通过完善相关的法律制度解决社区治理难题
“城市社区的治理需要在尊重市场、社会和政府场域规律的基础上，对城市社区治理的硬件和软件进
行权属职责划分，形成政府和居民、物业之间的责任分担机制。

”譽訛党和政府作为制度体系的提供者和维
护者，其主要职责在于完善法律和制度供给。

第一，应从法律和政策上明确小区公共设施产权及其收入的归属。

其实物业和业主矛盾激增的根源。