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公共管理学（精编版）
第1章 导论
21世纪公共管理系列教材
1.1 公共管理学概述 1.2 公共管理学的研究对象 1.3 公共管理学的研究途径和方法
1
公共管理学（精编版）
本章教学目的
21世纪公共管理系列教材
本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前 沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念 的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公 共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理 学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。
从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重 视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析 方法等学科的理论与技术手段。
13
公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
【基本结论】公共管理学是经济学、管理学乃至社会学等多 学科融合发展的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理 学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在 联系，极容易导致把公共管理看作是纯技术化的“管理主 义”倾向。公共管理学应该是价值理性与工具理性的有机 统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁 做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和 社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何 做”和“为谁做”的“公共”问题。
公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
2.公共行政学的研究内容
（1）国外学者的研究情况 （2）我国学术界的研究情况
3.公共管理学的理论体系 4.公共管理学的学科特征
（1）研究对象与范围的特征 （2）跨学科和综合性的特点 （3）具体研究问题的特征 （4）公共管理学既是实证的，又是规范的 （5）更具现实性
治理被等同于单个国家的可统治性，是“为了发展而在一个国家的经济 与社会资源的管理中运用权力的方式”。90年代后，世界银行提出了 “善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的 基本要素，成为规范政治权力的主要标准。有人把治理视为公民社会 的“自组织的组织间网络”，认为这是一种没有政府的治理。
1.确定公共管理研究对象的基本思路
从研究对象来说，公共管理学不再像公共行政那样更多地将自己限制 在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他非政府的公 共组织方面； 从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政的“内部取向”转变为 “外部取向”，由重视机构、过程与程序的研究转到重视项目、环境、 战略与绩效的研究；
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公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.1 公共管理学概述
1.1.1 公共管理的含义
1.西方学者关于公共管理概念的界定
在西方，公共管理目前只是公共行政（Public administration）的一个分支，即公共管理小 于公共行政；但在中国，公共管理是一级学科， 公共行政是公共管理下设的一个二级学科，即公 共管理大于公共行政。
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公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
本章学习的重点问题
•公共行政、公共管理的历史演进过程及其理论流派 •公共管理与公共行政的联系与区别 •管理主义取向与宪政主义取向的理论内容及其代表
人物
•公共选择理论、新公共管理理论、公共治理理论和 新公共服务理论的主要内容
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公共管理学（精编版）
本章主要参考资料
21世纪公共管理系列教材
1．[美]斯蒂尔曼：《公共行政学：概念与案例》（第七版），中国人民 大学出版社，2004年版。
2．[澳]欧文•E•休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2001年 版。
3．[美]珍妮特•V•登哈特、罗伯特•B•登哈特著、丁煌译：《新公共服务： 服务而不是掌舵》，中国人民大学出版社，2004年版。
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公共管理学（精编版）
2.2 公共管理学的研究方法
1.实践抽象法 2.实体分析法 3.实验法 4.系统分析法 5.比较分析法 6.多学科交叉式的综合研究方式 7.案例分析法
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21世纪公共管理系列教材
第2章 公共管理的理论发展
2.1 传统公共行政理论的演进 2.2 现代公共管理理论的发展
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本章教学目的
21世纪公共管理系列教材
本章主要介绍了公共管理理论及其发展演进的过 程、各种理论流派及其相互关系。通过本章的学 习，要求学生了解公共管理理论的历史演进过程 以及各种理论流派之间的相互关系，了解各种理 论流派的主要代表人物、代表观点、理论贡献与 局限性，全面掌握当代公共管理的前沿理论；注 重培养理论运用于实践的能力。
1.威尔逊的“政治——行政”二分法 2.韦伯的官僚制理论 3.泰勒的科学管理理论
2.1.2 传统公共行政理论的构建
1.怀特的系统化行政理论 2.古利克和厄威克的科学化行政管理原则 3.福莱特的动态化行政管理理论
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公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
2.1 传统公共行政理论的演进
2.1.3 传统公共行政理论的转型
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公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.1.2 公共管理学的概念范畴
4.公共管理与工商企业管理
公共管理与工商企业管理是既相联系又相区别的两类管理活动。 作为人类社会的管理活动，公共管理与工商企业管理之间存 在着相通之处，都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、 人事、预算和控制等在内的一般的管理职能。其差别主要表 现在：
3
公共管理学（精编版）
本章主要参考资料
21世纪公共管理系列教材
1．Barry Bozeman (ed.), Public Management: The State of the Art, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1993.
2．Donald F. Kettl, H. Brinton Milward(ed.), The State of Public Management, Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press 1996.
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21世纪公共管理系列教材
1.2 公共管理学的研究对象
1.2.1 公共管理的兴起
1.公共行政的反思
（1）公共行政的发展演进 （2）公共行政的反思
2.公共管理的产生 公共行政——公共政策——公共管理
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21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
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21世纪公共管理系列教材
1.1.2 公共管理学的概念范畴
2.公共管理与公共产品
为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要内容，是公 共管理活动满足社会需求的重要目标之一。公共管理活动离不开 公共事务的管理、公共产品与公共服务的提供，以及采取什么样 的提供方式会更加有效。
为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要职能和目标。 一般而言，公共产品由政府或其他公共部门提供；私人物品通过 市场提供。在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门不直接 提供公共产品，而是强调公共部门为保证公共产品有效供给营造 环境。
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公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.1 公共管理学概述
2.公共管理的含义
在西方国家，公共管理是公共行政（Public Administration）中重视公共 组织（包括政府行政组织、非盈利组织和准政府组织）实施管理的技术 与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分 支，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动 及其规律的学问。它是在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及 “新公共管理”运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融 合多种相关学科知识和方法所形成的一个知识框架。
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1.3 公共管理学的研究途径和方法
1.3.1 公共管理学的研究途径
1.公共政策途径（the policy approach，又称为P途径） 2.企业管理途径（the business approach，B途径) 3.管理学途径、政治学途径、法学途径和经济学途径 4.公共选择理论 5.新制度主义或新制度学派
通过本章的教学，主要培养学生公共管理的基本理论 素养和专业意识，了解公共管理的发展过程，形成公 共管理的知识与分析框架。
2
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21世纪公共管理系列教材
本章学习的重点问题
•公共行政与公共管理的关系 •公共管理学的概念范畴、研究对象和内容 •公共管理学的研究途径与方法 •公共管理学的学科特征
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21世纪公共管理系列教材
1.1.2 公共管理学的概念范畴
3.公共管理与公共政策
二者的联系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共 管理的要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理职能；第三， 公共管理是实现公共政策的基本途径；第四，在一定层面上，公共 管理行为与相关公共政策是合二为一的。 二者的区别：公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规 则，它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在 总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必须的环境，即是 人们生活的一种外在条件。公共管理则是具体通过实施公共管理行 为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。
4．丁煌著：《西方行政学说史》，武汉大学出版社，1999年版。 5．俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版。 6．陈振明主编：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2005年版。
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公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
2.1 传统公共行政理论的演进
2.1.1 传统公共行政理论的初创
在我国，公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种 活动的总称；根据管理的公共事务的不同，公共管理可区分为国家公共 管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。
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21世纪公共管理系列教材
1.1.2 公共管理学的概念范畴
1.公共管理与公共行政
（1）学术界关于公共管理与公共行政的三种不同观点 （2）公共管理与公共行政：内在的联系：公共管理在实施管理的主体、管
（1）管理性质的不同；（2）公共管理与工商企业管理的使命 不同；（3）效率意识的强弱不同；（4）责任的性质、范围 不同；（5）管理的广泛性、复杂性的程度不同。
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公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.1.2 公共管理学的概念范畴
5.公共治理与善治
治理问题是20世纪90年代以来国际社会科学界尤其是公共管理界研究的 热点之一。治理概念的定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。 包括最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会——控制 系统和自组织网络等六种不同的用法。
3．[美]戴维•H•罗森布鲁姆等：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中 国人民大学出版社，2002年版。
4．张成福：“公共行政的管理主义：反思与批判”，《中国人民大学学报》， 2001年第1期。
5．陈振明：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2005年版。 6．蔡立辉：“公共管理范式：反思与批判”，《政治学研究》，2002年第3期。
理活动的内容与范围、管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面， 仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政 可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。二者区别：公 共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视“设计”，公共管 理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；公共行政更加强 调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的 手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取 向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。
1.西蒙的批评与公共政策学派的出现 2.沃尔多的批评与新公共行政理论的兴起
沃尔多批判的三个方面: 第一，沃尔多认为，传统行政学的政治与行政二分法，无论是作为
一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不 恰当的； 第二，沃尔多也批评了传统行政学的组织范式； 第三，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法。
第1章 导论
21世纪公共管理系列教材
1.1 公共管理学概述 1.2 公共管理学的研究对象 1.3 公共管理学的研究途径和方法
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本章教学目的
21世纪公共管理系列教材
本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前 沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念 的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公 共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理 学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。
从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重 视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析 方法等学科的理论与技术手段。
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21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
【基本结论】公共管理学是经济学、管理学乃至社会学等多 学科融合发展的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理 学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在 联系，极容易导致把公共管理看作是纯技术化的“管理主 义”倾向。公共管理学应该是价值理性与工具理性的有机 统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁 做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和 社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何 做”和“为谁做”的“公共”问题。
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21世纪公共管理系列教材
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
2.公共行政学的研究内容
（1）国外学者的研究情况 （2）我国学术界的研究情况
3.公共管理学的理论体系 4.公共管理学的学科特征
（1）研究对象与范围的特征 （2）跨学科和综合性的特点 （3）具体研究问题的特征 （4）公共管理学既是实证的，又是规范的 （5）更具现实性
治理被等同于单个国家的可统治性，是“为了发展而在一个国家的经济 与社会资源的管理中运用权力的方式”。90年代后，世界银行提出了 “善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的 基本要素，成为规范政治权力的主要标准。有人把治理视为公民社会 的“自组织的组织间网络”，认为这是一种没有政府的治理。
1.确定公共管理研究对象的基本思路
从研究对象来说，公共管理学不再像公共行政那样更多地将自己限制 在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他非政府的公 共组织方面； 从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政的“内部取向”转变为 “外部取向”，由重视机构、过程与程序的研究转到重视项目、环境、 战略与绩效的研究；
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1.1 公共管理学概述
1.1.1 公共管理的含义
1.西方学者关于公共管理概念的界定
在西方，公共管理目前只是公共行政（Public administration）的一个分支，即公共管理小 于公共行政；但在中国，公共管理是一级学科， 公共行政是公共管理下设的一个二级学科，即公 共管理大于公共行政。
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本章学习的重点问题
•公共行政、公共管理的历史演进过程及其理论流派 •公共管理与公共行政的联系与区别 •管理主义取向与宪政主义取向的理论内容及其代表
人物
•公共选择理论、新公共管理理论、公共治理理论和 新公共服务理论的主要内容
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本章主要参考资料
21世纪公共管理系列教材
1．[美]斯蒂尔曼：《公共行政学：概念与案例》（第七版），中国人民 大学出版社，2004年版。
2．[澳]欧文•E•休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2001年 版。
3．[美]珍妮特•V•登哈特、罗伯特•B•登哈特著、丁煌译：《新公共服务： 服务而不是掌舵》，中国人民大学出版社，2004年版。
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公共管理学（精编版）
2.2 公共管理学的研究方法
1.实践抽象法 2.实体分析法 3.实验法 4.系统分析法 5.比较分析法 6.多学科交叉式的综合研究方式 7.案例分析法
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第2章 公共管理的理论发展
2.1 传统公共行政理论的演进 2.2 现代公共管理理论的发展
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公共管理学（精编版）
本章教学目的
21世纪公共管理系列教材
本章主要介绍了公共管理理论及其发展演进的过 程、各种理论流派及其相互关系。通过本章的学 习，要求学生了解公共管理理论的历史演进过程 以及各种理论流派之间的相互关系，了解各种理 论流派的主要代表人物、代表观点、理论贡献与 局限性，全面掌握当代公共管理的前沿理论；注 重培养理论运用于实践的能力。
1.威尔逊的“政治——行政”二分法 2.韦伯的官僚制理论 3.泰勒的科学管理理论
2.1.2 传统公共行政理论的构建
1.怀特的系统化行政理论 2.古利克和厄威克的科学化行政管理原则 3.福莱特的动态化行政管理理论
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2.1 传统公共行政理论的演进
2.1.3 传统公共行政理论的转型
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21世纪公共管理系列教材
1.1.2 公共管理学的概念范畴
4.公共管理与工商企业管理
公共管理与工商企业管理是既相联系又相区别的两类管理活动。 作为人类社会的管理活动，公共管理与工商企业管理之间存 在着相通之处，都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、 人事、预算和控制等在内的一般的管理职能。其差别主要表 现在：
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本章主要参考资料
21世纪公共管理系列教材
1．Barry Bozeman (ed.), Public Management: The State of the Art, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1993.
2．Donald F. Kettl, H. Brinton Milward(ed.), The State of Public Management, Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press 1996.
公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.2 公共管理学的研究对象
1.2.1 公共管理的兴起
1.公共行政的反思
（1）公共行政的发展演进 （2）公共行政的反思
2.公共管理的产生 公共行政——公共政策——公共管理
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1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
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1.1.2 公共管理学的概念范畴
2.公共管理与公共产品
为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要内容，是公 共管理活动满足社会需求的重要目标之一。公共管理活动离不开 公共事务的管理、公共产品与公共服务的提供，以及采取什么样 的提供方式会更加有效。
为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要职能和目标。 一般而言，公共产品由政府或其他公共部门提供；私人物品通过 市场提供。在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门不直接 提供公共产品，而是强调公共部门为保证公共产品有效供给营造 环境。
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1.1 公共管理学概述
2.公共管理的含义
在西方国家，公共管理是公共行政（Public Administration）中重视公共 组织（包括政府行政组织、非盈利组织和准政府组织）实施管理的技术 与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分 支，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动 及其规律的学问。它是在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及 “新公共管理”运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融 合多种相关学科知识和方法所形成的一个知识框架。
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1.3 公共管理学的研究途径和方法
1.3.1 公共管理学的研究途径
1.公共政策途径（the policy approach，又称为P途径） 2.企业管理途径（the business approach，B途径) 3.管理学途径、政治学途径、法学途径和经济学途径 4.公共选择理论 5.新制度主义或新制度学派
通过本章的教学，主要培养学生公共管理的基本理论 素养和专业意识，了解公共管理的发展过程，形成公 共管理的知识与分析框架。
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本章学习的重点问题
•公共行政与公共管理的关系 •公共管理学的概念范畴、研究对象和内容 •公共管理学的研究途径与方法 •公共管理学的学科特征
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21世纪公共管理系列教材
1.1.2 公共管理学的概念范畴
3.公共管理与公共政策
二者的联系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共 管理的要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理职能；第三， 公共管理是实现公共政策的基本途径；第四，在一定层面上，公共 管理行为与相关公共政策是合二为一的。 二者的区别：公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规 则，它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在 总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必须的环境，即是 人们生活的一种外在条件。公共管理则是具体通过实施公共管理行 为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。
4．丁煌著：《西方行政学说史》，武汉大学出版社，1999年版。 5．俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版。 6．陈振明主编：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2005年版。
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21世纪公共管理系列教材
2.1 传统公共行政理论的演进
2.1.1 传统公共行政理论的初创
在我国，公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种 活动的总称；根据管理的公共事务的不同，公共管理可区分为国家公共 管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。
公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.1.2 公共管理学的概念范畴
1.公共管理与公共行政
（1）学术界关于公共管理与公共行政的三种不同观点 （2）公共管理与公共行政：内在的联系：公共管理在实施管理的主体、管
（1）管理性质的不同；（2）公共管理与工商企业管理的使命 不同；（3）效率意识的强弱不同；（4）责任的性质、范围 不同；（5）管理的广泛性、复杂性的程度不同。
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公共管理学（精编版）
21世纪公共管理系列教材
1.1.2 公共管理学的概念范畴
5.公共治理与善治
治理问题是20世纪90年代以来国际社会科学界尤其是公共管理界研究的 热点之一。治理概念的定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。 包括最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会——控制 系统和自组织网络等六种不同的用法。
3．[美]戴维•H•罗森布鲁姆等：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中 国人民大学出版社，2002年版。
4．张成福：“公共行政的管理主义：反思与批判”，《中国人民大学学报》， 2001年第1期。
5．陈振明：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2005年版。 6．蔡立辉：“公共管理范式：反思与批判”，《政治学研究》，2002年第3期。
理活动的内容与范围、管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面， 仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政 可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。二者区别：公 共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视“设计”，公共管 理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；公共行政更加强 调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的 手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取 向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。
1.西蒙的批评与公共政策学派的出现 2.沃尔多的批评与新公共行政理论的兴起
沃尔多批判的三个方面: 第一，沃尔多认为，传统行政学的政治与行政二分法，无论是作为
一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不 恰当的； 第二，沃尔多也批评了传统行政学的组织范式； 第三，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法。