温室气体排放管制

经济法专业佟宇时
温室气体排放管制----德国温室气体排放许可证交易法律制度研究
1992年的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)以及1997年《京都议定书》建立了温室气体排放权交易的新路径, 确立了“限额与交易”的灵活制度, 成为发达国家履行减排承诺的重要工具。

2003年10 月13日, 欧盟发布了《温室气体排放交易指令》。

目前, 德国已经形成了欧盟指令框架内的以《温室气体排放许可证交易法》为主体的排放许可证交易法律体系, 成为德国气候保护法律的重要组成部分。

一、温室气体排放许可证交易是德国气候保护的法律措施
把以市场为基础的温室气体排放许可证交易作为提高能源效率的气候变化政策工具, 不仅可以减少能源消耗, 还可最大限度地降低成本。

德国从2002年初开始进行温室气体排放许可证交易的基础工作, 其基本原则是企业设备的经营者通过获得二氧化碳排放许可证, 以取得定量的二氧化碳排放权限。

由于经营者在设备运营中不可避免地会产生二氧化碳, 因此, 他们必须购买一定的排放量。

同样, 如果允许经营者出售多余的排放量, 他们也可从中赚取利润, 进而会鼓励经营者采取措施减少排放量, 会促使高效技术和低二氧化碳含量的碳燃料得到化
使用, 将温室气体排放量内化为企业生产成本的一部分。

因此,温室气体排放许可证交易将极大地促进德意志联邦政府气候保护目标的实现，特别是实现能源效率每年提高3% 和到2020年温室气体排放量比1990年减少40% 的减排目标。

二、德国温室气体排放许可证交易的主管机关
(一)联邦环境局是温室气体排放权许可证交易的最高行政机关
根据《德意志联邦环境局设立法》的规定, 联邦环境局是联邦环境、自然保护和核安全部长的职权范围内设立的独立的联邦政府厅局, 其行
政职权是国家环境保护中的环境和健康问题。

德意志联邦环境局负责
编制和执行国家排放许可证分配计划( NAP)。

(二)德国排放交易处是温室气体排放许可证交易的主管职能部门
1. 职权法定
德意志联邦环境局的排放交易处不仅是排放许可证交易的国家主管部门, 也是德意志联邦环境局、州和国家污染防治主管机关的联络点。

在欧盟《排放交易指令》、《温室气体排放许可证交易法》( TEHG )、《2007- 2012年温室气体排放国家分配法》( ZuG)、《项目机制法》( ProM echG)中都对该部门有明确的职责定位。

其具体任务如下: 第一, 分配和配给排放权。

为了获得排放许可证, 设备运营者要提出分配请求, 排放贸易处的专家审查机构负责核实企业数据, 如所列数据准确, 则授
权发放每年的证书。

企业于每年3月1日提交排放报告。

报告中, 他们要证明自己减少了二氧化碳的排放, 以及二氧化碳排放量与其享有的排
放权限相一致。

第二, 所有国内设施和排放许可证交易帐户的管理。

排
放交易处负责实施全国排放许可证交易的注册, 并对排放配额进行登记。

每个参加排放许可证交易的自然人或法人可以在此处开设电子交易账户, 由排放交易处负责记录排放许可证的批准、持有、转让、交回及注销。

第三, 提交排放许可证交易报告。

排放交易处有义务向公众和有排放许可证交易需求的参加者报告排放许可证交易情况, 还负责提交欧洲排放贸易报告。

第四, 参与国家分配计划的筹备工作。

排放交易处支持联邦环境局编制和执行国家分配计划(NAP)。

2. 服务本位
排放交易处除宏观调控功能外, 主要为参加排放权交易的企业、行政主管机关和专家机构提供服务。

排放许可证交易的目的是实现环境和经济效益, 交易手段要符合生态完整、竞争中立和成本低的要求。

为了保持中立并降低交易成本, 排放贸易处发展高效的电子化办公, 包括排放许可证的申请和分配、国家登记注册的帐户管理、每年的排放量确定和报告等在内的排放许可证交易链条的中间环节都实现强制性的电子化操作, 大大提高了交易效率, 保证了交易的公开、公平和低成本。

（三)多部门合作的排放登记体系
德国温室气体排放许可证交易中, 通过温室气体在线监测等方式获取的排放数据是排放贸易政策和法律的科学依据。

这些环境数据的获取需要与统计、审计等多部门进行合作。

目前, 德国施行新的污染物释放和转移登记册( PRTR ),通过新的污染物释放和转移登记册门户网站( www. prtr. bund. de)进行在线监测, 增强环境信息的透明度。

社会公众不仅可以自由和不受限制地通过网络快速了解和掌握大型工业厂
房的污染物排放和废物信息, 还可以对国际上采取的减少废气排放措施进行比较, 采取有效行动。

包括能源工业、密集的化学工业以及大型污水处理厂在内的大型工业企业和其他组织, 必须要按时提供年度报告, 通过数据网络向主管当局作出环境数据专业报告。

然后, 国家会组织有关部门研究这些环境数据, 并根据情况进行法律监管和政策的适时调整。

三、温室气体排放许可证交易的法律规制路径
德国有关温室气体排放许可证交易有国际和国内两个层面的法律规制体系, 主要有三种法律规制路径:国家间的、跨国企业间的、国内的排放许可证交易。

(一)国家间的排放许可证交易
排放许可证交易计划最初为《京都议定书》的工业化国家提供参与的另一种工具, 以保证本国承诺减排的履行。

根据《京都议定书》, 每个工业化国家都有一个固定的排放分配额, 排放许可证持有人有权排放一定数额的温室气体。

为控制实际排放量, 国家通过技术创新奖励等行动进一步减少温室气体排放, 或购买其他工业化国家的剩余排放量。

如果国家没有利用其排放预算, 剩余的排放量可以出售。

此外, 还可通过联合履行机制和和清洁发展机制项目实现排放许可证交易。

欧盟承担了《京都议定书》的义务, 为当时的欧盟15个成员国承诺减排, 并通过欧盟指令等法律手段予以调整。

2005年, 欧盟排放许可证交易开始作为世界上最大的多国、多部门的温室气体排放交易在全球进行, 欧盟每年统一提高二氧化碳排放量交易链的要求。

交易链的要求主
要包括: 许可证的申请、监测计划的验证、监督计划的实施和执行、每年排放报告和排放数据的核查。

德国也在此框架内, 承诺减少20%的温
室气体排放。

欧盟的排放许可证交易法律指令主要集中在以下几个方面的限制:
1. 限制各国温室气体排放
欧盟在1996年制订了旨在限制温室气体排放的《第96/61号指令》(Directive 96 /61 /EC)(简称IPPC ) , 后来颁布的《第2003 /87号指令》 ( Directive 2003 /87 /EC )才更加全面地对温室气体的排放实
行管理。

该指令主要规定了温室气体排放许可的申请、条件、管理方法, 各成员国间和各国内部排放配额的分配计划,企业温室气体排放的监
测、排放报告, 由主管部门进行的排放报告检验及报告不合格的处理, 排放超标的经济处罚(如超标排放1吨CO2当量罚款100欧元) , 各国及欧盟排放登记体系建设等方面。

其中, 温室气体排放的监测和报告是核心, 欧盟为此还制定了实施《第2003 /87号指令》的温室气体监测和报告指南来指导温室气体排放的监测和报告, 详细列举了不同企业生产类型
的温室气体监测方法。

在2008年又颁布了最新《第2008 /1号指令》, 此指令主要对各种工业
生产中释放到空气、水和土壤中的污染物进行预防和控制。

其中对工业企业颁发许可做了比较详细的规定, 企业只有获得了许可, 才能进行
生产活动。

在一个企业提交的许可申请中, 需列举工业企业类型, 所使用的原料、能源或生产的产品, 具体排放的污染物及其预期释放到空气、水和土壤中的排放量和对环境的影响, 拟采用减少排放量的技术或
方法, 污染物排放的监测和防治措施等。

2. 限制来自交通工具的温室气体排放
相对工业温室气体的控制, 交通工具温室气体的排放控制更容易些。

欧盟对来自交通工具的温室气体排放进行了严格的立法限制, 如轻型客车的二氧化碳排放标准(Regulation 443 /2009) ,同时, 欧盟能够较快地不断更新温室气体排放标准。

3. 限制氮氧化物的排放
欧盟成员国在2001年签订了有关2010年氮氧化物排放上限协议, 这已在欧盟国家排放上限指导原则中作了规定。

氮氧化物排放贸易体系非常简单: 排放单位得到一个性能标准, 这个标准对所有的排放单位是平等的, 并以每千兆焦耳( GJ)或每吨终产物排放的氮氧化物克数表示。

如果一家公司超过了氮氧化物允许的排放量, 它可以购买额外的排放许可或者采取措施减少二氧化碳和或氮氧化物的排放；那些节省了排放许可量的公司可以将多余的许可出售。

氮氧化物排放许可证交易是每个欧盟成员的国家贸易制度。

每一公历年后, 所有参与者都要提交一份二氧化碳排放报告, 在向主管部门提交排放报告的同时, 需要附带一份行为声明。

二氧化碳和氮氧化物排放报告必须由经过认证委员会认证的审计员独立检验其有效性, 审计员同时承担排放核查的质量保证责任。

排放许可证交易质量保证有三个层次: 企业质量体系、审计员核查和主管部门的监管。

审计员是排放许可证交易中参与者间获取信任的第二道质量保证体系, 其角色类似于对公司的财务报表进行会计审查。

首先, 报告中排放数据由企业自己负责。

其次, 从审计程序看, 对排放报告的审计分三步: 风险分析、系统核查和资料审查。

风险分析在正式的审计开始前进行, 一般是根据以往的信息勾画出最重要的风险因素和注意点, 这一程序直接决定了实际审计中内容、范围和计划。

系统核查集中在监测协议中规定的监测系统的建设和使用, 数据处理和质量保证情况。

根据风险分析的结果, 系统核查可做或可不做。

资料核查主要审查系统操作中的数据和排放数据, 其审查范围大多根据风险分析确定, 如审计集中在系统中风险最大的部分。

最后, 审计结果是对氮氧化物和二氧化碳排放的声明和一封管理信, 审计声明和排放报告将提交给主管部门,以获得排放许可证。

(二)跨国企业排放许可证交易
欧盟把企业一级的排放许可证交易作为履行其减排承诺的主要工具, 欧盟成员国的企业以项目为基础,在国外争取更多的排放权, 以履行其年度纳税义务。

2003年欧盟《排放交易指令》成为欧盟各国企业实施排放许可证交易计划的重要法律依据,是监测和报告其温室气体排放量的根据。

欧盟《登记条例》是欧盟标准的登记系统, 是欧盟履行其减排承诺的证明。

它包含关于国家排放许可证交易登记的基本情况、各国家有关欧盟独立交易日志的登记以及交易报告要求的规则、账户类型、交易路径和安全等方面的内容。

(三)国内的排放许可证交易
在欧盟指令下, 德国颁布了一系列的法律和法规, 特别重要的有2004年颁布的《温室气体排放许可证交易法》( TEHG ), 2004年颁布的
《温室气体排放的国家分配法》( ZuG)和2008年颁布的《 <温室气体排放国家分配法> 实施条例》( ZuV)。

2004年德国颁布了有效削减温室气体的专门立法−−−《温室气体排放许可证交易法》 , 并经过2008年、2009年两次修订, 成为德国温室气体排放许可证交易的基本法律依据。

该法建立了德国排放许可证交易的法律框架, 包含了温室气体排放的
许可和监管、排放权利和分配、交易和处罚的基本法律规则。

有关温室气体排放的国家分配计划、《温室气体排放的国家分配法》及《< 温室气体排放国家分配法>实施条例》界定了德国参与企业的排放许可证分配规则和数量。

虽然国家分配计划不是严格意义的法律规范, 但是联邦政府确立的关于德国排放许可证分配的宏观规划经议会
通过, 对每个设备经营者申领分配额有重要意义；《温室气体排放的国家分配法》将国家分配计划纳入法律调整, 确定能源和排放密集型产业的排放许可总量以及分配规则, 保证了包括能源在内的国家产业结构
调整和经济发展战略；《< 温室气体排放国家分配法> 实施条例》则确定了排放许可证交易实施的具体分配规则以及设备经营者的分配申请
的审核。

此外, 通过阶段性立法, 德国可以灵活适应国家的环境政治目标。

四、温室气体排放许可证交易的运行机制
(一)排放权许可和排放权利
1. 温室气体和排放权利的法律厘定
《温室气体排放许可证交易法》第3条对温室气体排放许可证交易的基
本概念进行了界定。

根据该条第(2)款的规定, 温室气体包括二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、氧化亚氮(N20)、氢氟碳化合物(FKW)、全氟化碳、六氟化硫(SF6)。

第(4)款规定,排放权利是在指定期间内排放的一吨二氧化碳当量。

一吨二氧化碳当量是一吨二氧化碳或其他潜在的使气候变暖的温室气体相当于一吨二氧化碳的量。

联邦政府可通过法规, 而不需要经联邦参议院同意, 根据国际标准决定个别温室气体的二氧化碳当量。

2. 排放许可和排放监测
温室气体排放许可证交易的实施需要法律机制保障, 按照《温室气体排放许可证交易法》第4条的规定: 排放温室气体的活动必须申请许可；责任人确定其活动的排放量, 并就此作出报告。

许可申请需要写明名称和负责人地址、活动地点、开展业务的方式和范围、使用技术等方面的非技术性总结、原辅料库存及其将产生的排放量、排放源的信息、按照本法第5条规定的排放量调查测定和报告、投入或将投入设备的运营时间等, 完整的材料审查是许可的前提条件。

负责许可的主管机关可以规定, 申请者只能使用该机关网站提供的电子表格模板, 填妥后以
电子形式传输。

申请期限以联邦公报和主管机关主页规定的期限为准。

许可包括载有负责人姓名和地址的确认信息；对活动产生的温室气体排放的描述, 如产生排放活动的地点；按照确定的监测方法和频率进行监测的义务；依法作出监测报告和纳税的义务。

《温室气体排放许可证交易法》第21条规定了监测, 各行政主管机关依照本法律及其行政法规进行排污监测；责任人以及土地的所有人和占有人实施的活动都
必须通知行政主管机关的成员及其代理人, 如获得土地、开展包括营业时间排放量的调查在内的审计工作、履行其义务必需给予的答复和递交的材料。

企业不仅要有基本的排放许可证, 也必须提交监测报告。

如果没有提交报告或者超越权限的, 将会受到法律的处罚。

《温室气体排放许可证交易法》第5条规定了排放量的调查和排放报告。

责任人从2005年1 月1日起按照附件2中第I部分要求查清每年生产活动的排放量, 在下一年的3月1日前向主管机关按照附件2中第I部分要求作出报告。

联邦政府可通过联邦参议院同意的条例来调节按照本法附件二的规定确定排放
量的详细情况。

第1款规定的排放报告在提交前必须经过主管机关公布的专家机构按照本法附件三的要求审查。

如果申请人提出了不影响本法第4条按照附件4规定的要求的额外要求, 专家机构在批准申请后作出
披露。

如果没有其他的审查请求, 按照《环境审计法》( UAG)获得批准的独立的环境鉴定专家或环境鉴定专家组织按照各自许可的领域对第1款的声明进行审查, 被任命的专家向本法规定的人或根据本法第36条
第1款的规定披露排放量核查报告。

联邦政府授权, 经参议院批准, 条件、审查程序以及专家披露的条件、程序和方法由主管机关进一步规范。

第1款规定的排放量报告和第3款规定的审查报告由主管机关抽查, 并
由主管机关按照第20条的规定最迟在次年的3月31日前进行分配。

设施许可还要符合《联邦污染防治法》规定的特别要求。

改变预定活动的负责人有义务提前一个月向主管机关通知排放方面可能产生的
影响, 特别是经营模式、经营规模的变化以及附件1所提及设施的关闭。

责任人身份或法律形式发生变化后, 新的责任人必须立即通知主管机关。

新的责任人从公历当年初开始承担原责任人的义务, 发生变化的仅仅是责任人, 义务不变。

主管机关依法颁发许可的, 只要企业设备拆迁或者改变活动, 主管机关仍可以全部或者部分撤销或吊销许可。

3. 排放权利
温室气体排放许可除依法进行的程序性要求外, 根据《温室气体排放许可证交易法》第6条的规定, 往年排放量是排放许可证交易中具有实践意义的度量衡, 决定排放权利。

如前所述, 排放权利是在指定期间内排放的一吨二氧化碳当量, 排放权利的不当行使方将会受到法律制裁。

根据《温室气体排放许可证交易法》第5节的处罚规定, 违反报告义务排放的、延迟报告的可以对责任人账户冻结保证向第三方移交；违反税收义务的排放,主管机关对没有权限的责任人建立了每吨二氧化碳100欧元的付款义务(从2008年开始),第一个分配期是40欧元, 但由于不可抗力造成的, 责任人付款义务被免除: 责任人不能依法报告生产排污, 行政主管机关就根据他上一年度的生产活动引起的排污情况做评估, 该评估是责任人依法履行义务的绝对基础；违反法定义务的责任人的名字将被刊登在联邦公报上, 这种公开是以缴款通知书为前提的；故意或过失的违规行为将被处以最高50, 000欧元的罚款。

(三)排放权许可证交易
《温室气体排放许可证交易法》第4节规定了排放权交易, 包括排放权限和信贷识别、权限转让等内容。

1. 排放交易注册
该法第14条规定了排放交易注册。

主管机关执行欧盟委员会根据欧盟《2003 /87 /EG 指令》和欧洲议会和委员会于2004年12月21日制定的《关于标准化和安全化的登记造册系统的第2216 /2004号规定》,建立了标准的电子数据库形式排放交易登记。

登记册不仅包含权限的帐户, 也包含审计列表和个别活动排放量的报告。

建立登记册是在当前的技术条件下,以最先进的措施来确保数据保护和数据安全。

如果帐户没有更多的权限记录,以及帐户持有人要求取消他的账户,建立和维护权
限帐户所必需的个人资料将在分配期结束时被删除。

每个负责人拥有一个载有持有量、转让和移交记录的账户,成员权限由主管机关删除。

每个人都有一个申请帐户,记载拥有和转让权限的情况。

帐户持有人可以根据本法和欧盟《第2216 /2004号条例》的规定访问他的账户, 自由进入他的账户存储信息。

联邦环境、自然保护和核安全部部长可以不经联邦参议院同意, 通过行政法规对建立和维护登记, 特别是欧盟《第2216 /2004号条例》附件5关于上市等具体情况进行规定。

2. 排放交易
如上, 在德国, 二氧化碳排放设备的经营者必须证明他们是依照《国家分配法》中关于国家分配计划而取得可交易的排放权利。

企业如果拥有二氧化碳排放较高的运营设备,必须取得温室气体排放权。

这些排放权利(即排放许可证书)按照上文所述联邦政府固定的标准分配,在通过类似于证券交易所的中介公司在国内和国际进行交易。

在排放权交易体制中, 拥有超过20兆瓦的热输出火力设备的企业以及其他拥有大
型生产设备的能源密集型产业被首先包含进来。

五、德国温室气体排放法律规制对我国的启示
德国长期以来非常重视气候变化的应对问题, 通过法律手段减少温室气体排放已经成为其气候变化中不可或缺的工具。

无论是法律规制中的立法思路, 还是技术性操作规范要求, 对我国都有重要的启示意义。

(一)德国应对气候变化的基本解决思路总体来看,当代德国的气
候政策构建在两个基本框架上:一方面, 面对现实, 要积极适应气候变化；另一方面, 面向未来, 要极力减少或避免温室气体的产生。

德国减少温室气体排放措施综合考虑所有温室气体排放有关群体的社会影
响和因果关系, 即工业和能源部门、家庭、交通、废物管理以及农林经济等, 应该通过有效的一致目标、多部门联合行动来实现。

联邦政府的气候改革计划不仅大量展示了行动可能性, 也列举了丰富的具体措施
和着手之处。

(二)温室气体排放交易主管部门职责明确具体
德国温室气体排放管理的法律制度中, 坚持定性与定量结合的原则。

在行政管理中, 首先依法设立并明确排放许可证交易的主管机关和管理体系, 并对其法律职责予以清晰界定, 为依法行政提供了明确指引。

其次, 强化了行政主管的社会服务功能, 为各方利益群体提供参与服务和支持。

最后, 该部门将环保、节能、生态理念贯穿在行政办公中, 以德国环境部下属的排放交易处的电子政务和PPTR登记为典型例证。

通
过温室气体在线服务和监测, 极大地提高了社会公众参与温室气体排
放控制的可能性和积极性, 也是环境信息公开原则的具体实践, 会促
进减排的社会行动并增强减排的实际效果。

(三)硬法与软法的双重调节
1. 政策与法律形成合力
德国充分运用环境法律和环境政策的合力来控制温室气体排放, 适应和保护气候变化。

既有宏观调控性的温室气体排放的国家分配计划, 也有具有法律强制力的《温室气体排放的国家分配法》及《< 温室气体排放国家分配法> 实施条例》；既有关于国家分配计划的法律, 也有
法律基础上的国家分配。

在有关国家排放权分配问题上, 采用阶段性立法思路。

一方面, 立法者可以使相对静态的温室气体排放额与灵活多变的环境政策目标相适应；另一方面, 也可以防止大批购买温室气体排放权而形成的垄断。

2. 有效的温室气体减排法律措施
以《温室气体排放许可证交易法》为主, 包括《温室气体排放的国家分配法》及《< 温室气体排放国家分配法> 实施条例》、《项目机制法》等在内的温室气体排放规制法律体系,不仅是欧盟指令的国内法
转化,也成为德国温室气体排放许可证交易法律实施的重要依据。

在这
些法律中,其规则体系体现了定性与定量结合的立法思路,具有很强的
实践性。

例如,《项目机制法》是《温室气体排放许可证交易法》引下
的排放许可证交易的实施法。

目前,德国企业主要通过项目机制法律指
引下的清洁发展机制和联合履行机制来实际承担减排义务。

这也是《京。