公共行政学 教学大纲

天津师范大学行政管理专业课程教学大纲公共行政学
公共行政学课程建设小组
天津师范大学行政管理专业课程教学大纲
公共行政学
一、说明
（一）课程性质
公共行政学是专门研究政府有效管理国家事务和社会公共事务规律的学问，是一门新兴而富有生命力的学科。

本课程是行政管理专业的专业基础课。

也是政治学与行政学专业的基础课，是培养高级行政管理人才的必修之课。

（二）教学目的
通过对本课程的学习，旨在研究公共行政中的新情况、新问题的基础上，推广公共行政研究中的新观点、新思路，并借鉴国外有益的公共行政理论与管理经验，使学生系统、完整、准确地掌握行政管理专业教育的主要知识领域；认真汲取当今国内外公共行政学研究的最新成果，以全新的视角和开放的视野，分析公共行政现代化的发展趋势；将中国传统的行政管理思想、国外先进的公共行政理论与中国现实的行政管理实践紧密结合，理论联系实际，重视应用性，注重能力的培养。

（三）教学内容
本课程教学，从公共行政学的基本概念和基本理论入手，较为系统地分析公共行政学的产生与发展、公共行政环境、公共行政职能、公共行政组织、公共行政人员、公共行政决策、公共行政的执行活动、公共行政的保障活动、监督行政与道德自律、政府机关内部事务管理、公共行政的效率与绩效、公共行政发展等内容。

（四）教学时数
51学时（授课学时48，答疑学时3）。

（五）教学方式
《公共行政学》课程采用多媒体教学形式，实现全部课程的多媒体教学。

课堂教学以教师讲授为主，辅之以学生的专题讨论，注重典型案例的分析使用。

本课程的教学，指导学生在开始学习某章内容之前，阅读大纲中有关这一章的考核知识点及对知识点的能力层次考核要求，以便使学生在课程学习时做到心中有数，有的放矢。

指导学生整理教材中的基本概念、原理和方法，加深对问题的认知、理解和记忆，以利于突出重点，不断提高学习能力。

要求学生对基本概念必须深刻理解，对基本理论必须彻底弄清，对基本方法必须牢固掌握。

指导学生在学习中对所学知识进行合理的回顾与发挥，解题时注意培养逻辑性，针对问题围绕相关知识点进行层次分明的论述或推导，明确各层次间的逻辑关系，使学生理解、掌握和巩固所学知识，培养分析问题和解决问题的能力，
充分利用已建立的本课程的专项网站。

《公共行政学》课程专项网站的内容包括：课程大纲、各章小结、教学课件、实用案例、复习思考题、参考文献、学术前沿、视频课堂等多项内容。

课程专项网站为学生提供了丰富的学习资源，可以对教师的多媒体教学和学生的课余学习起到重要的辅助作用。

二、正文
第一章公共行政与公共行政学
教学要点：
通过本章学习，掌握行政与公共行政的含义与特征，明确公共行政学是一门研究行政活动规律的学科。

科学地理解公共行政含义和特点，了解公共行政学的研究对象及与其他学科的关系，了解学习和研究公共行政学的意义与方法。

教学时数：
3学时
教学内容：
第一节公共行政
一、行政的涵义
（一）国内外学者的观点
国内学者对行政概念的解释大致上可以归纳为广义与狭义两种代表性观点：从广义上理解，行政是指包括行政、立法和司法等国家机关的有关管理活动；从狭义上理解：行政就是政府及其组成部门对国家事务所进行的管理活动。

（二）行政的涵义
从政府的组织结构及其分工角度出发，将行政理解为政府及其组成部门对国家事务和社会公共事务所进行的管理活动。

二、公共行政的涵义及特征
（一）公共行政的涵义
公共行政是指国家行政组织和其他履行公共行政职能的公共部门依法行使公共权力，对国家事务和社会公共事务进行管理的活动。

（二）公共行政的特征
公共性，权威性，规范性，民主性，效率性。

第二节公共行政学
一、公共行政学的涵义和特点
（一）公共行政学的涵义
公共行政学是研究公共行政组织依法管理国家事务和社会公共事务的规律的理论体系。

（二）公共行政学的特点
政治性，应用性，变革性，综合性。

二、公共行政学的研究对象
公共行政学研究公共行政的主体，即公共行政组织，主要是国家的行政机关。

公共行政学研究公共行政的客体，即国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。

公共行政学研究公共行政活动的根本原则，即依法管理。

探讨和发现公共行政活动的规律是公共行政学的重要任务。

三、公共行政学与其他学科的关系
公共行政学是综合性的学科，它与政治学、法学、社会学、经济学和公共管理学等学科既有着密切的联系，也存在着各自的研究范围和对象。

第三节学习和研究公共行政学的意义与方法
一、学习和研究公共行政学的意义
学习和研究公共行政学的意义：
有助于掌握公共行政规律，正确行使政府职能，指导我国政府的公共行政实践；
有助于我国政府迎接知识经济和经济全球化的挑战；
可以为政府正确地制定政策和有效地执行政策提供理论指导和实践经验，从而有利于提高政府公共行政的水平和行政效率；
有助于提高政府公务员的素质，培养和造就适应社会发展的行政人才。

二、学习和研究公共行政学的方法
理论联系实际的方法，调查研究法，历史研究法，案例分析法，比较研究法，系统研究法。

思考题：
1．简述行政、公共行政的概念。

2．简述国外学者从不同视角对行政涵义的理解。

3．公共行政的主体和客体是什么？
4．简述公共的涵义。

5．简述公共行政的基本特征。

6．简述公共行政学的涵义和特点。

7．简述公共行政学的研究对象。

8．试述公共行政学与政治学、行政法学、社会学、经济学和公共管理学等学科的关系。

9．简述学习和研究公共行政学重要的现实意义。

10．学习和研究公共行政学的方法主要有哪些？
第二章公共行政学的发展
教学要点：
通过本章学习，了解西方公共行政学产生的社会背景、历史原因；理解西方公共行政学发展的历程及发展趋势；了解中国公共行政学建设的特点。

教学时数：
3学时
教学内容：
第一节西方公共行政学的产生
一、公共行政学形成的社会背景
公共行政学产生于19世纪末的西方国家。

公共行政学形成的社会背景：
美、英、法、德等国的经济快速发展，完成了从自由资本主义向垄断资本主义的转变；
第二次科技革命使资本主义生产力得到巨大发展，由生产和资本集中所引起的垄断统治开始形成；
国家对外的政治扩张和经济扩张，国际交往频繁了。

二、公共行政学产生的原因
强化国家职能的需要；科学管理运动的推动；社会生活发展和社会进步的结果；政治理论和政府实践的产物。

第二节西方公共行政学的发展
一、公共行政学的初创
初创阶段始于19世纪末期。

威尔逊的《行政学研究》首次将公共行政作为独立的研究领域，威尔逊成为公共行政学的奠基者。

初创阶段公共行政理论的三个内容：政治与行政的关系是研究的主题之一；科学管理理论成为公共行政理论的基础；总结行政规律，提出公共行政理论的基本模式和学科体系。

二、公共行政理论的修正
修正阶段始于20世纪30年代中期。

公共行政理论的修正：一方面是强调公共行政的政治性，修正了初创阶段公共行政和政治过程两分离的理论；另一方面是对科学管理理论中旧有倾向的再认识。

三、公共行政理论的拓展
拓展阶段始于20世纪60年代。

拓展阶段公共行政理论的发展：其一，吸收自然科学和社会科学的新理论，拓宽了公共行政研究的领域；其二，对现代公共行政理论的发展进行再思考，提出新的研究方向和研究内容；其三，公共行政理论的应用性研究增强。

四、公共行政学的发展趋向
理论研究的重心发生了转移；理论研究的范围更加广泛；理论研究的内容和方法紧密结合。

第三节中国公共行政学的建设
中国的公共行政学建设以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持中国特色。

中国特色的公共行政学建设以经济建设为中心，关注行政体制改革。

中国特色的公共行政学建设借鉴西方国家的公共行政理论，加强自主创新。

思考题：
1．简述公共行政学产生的社会背景。

2．公共行政学形成的原因有哪些？
3．西方公共行政学的发展经历了哪些阶段？
4．西方公共行政理论在初创阶段主要涉及哪些方面的内容？
5．简述威尔逊《行政学研究》中的主要观点。

6．西方公共行政理论在修正阶段有哪些修正？
7．20世纪60年代西方公共行政理论的发展主要表现在哪些方面？
8．何谓“新公共管理运动”？
9．试述西方公共行政学的发展趋向。

10．试述中国特色的公共行政学建设的特点。

第三章公共行政环境
教学要点：
通过本章学习，掌握公共行政环境的涵义和特征，熟悉公共行政环境的类型；了解公共行政环境的一般理论；熟悉公共行政环境的内容；掌握公共行政环境与公共行政的关系；了解当代中国的公共行政环境及特点。

教学时数：
4学时
教学内容：
第一节公共行政环境概述
一、公共行政环境的涵义和特征
（一）公共行政环境的涵义
公共行政环境主要指公共行政组织运行的外部环境，即宏观环境，是指在公共行政组织界限之外，对其存在和发展产生重要影响的诸要素、条件的总和。

（二）公共行政环境的特征
复杂性；差异性；变动性；综合性。

二、公共行政环境的类型
从环境内容上分为行政自然环境和行政社会环境；从区域和范围上可分为国际环境和国内环境；从不同作用可分为有利的行政环境和不利的行政环境；从环境内容上可分为自然环境和人文环境。

三、公共行政环境的一般理论
高斯和雷格斯的行政生态学。

第二节公共行政环境的内容
一、政治环境
政治环境对公共行政具有决定性的影响。

主要包括国家政权制度、政党政治、行政法律制度、政治文化等内容。

二、经济环境
经济环境主要涉及一个国家的经济制度和生产力水平两个方面。

三、文化环境
文化环境为公共行政提供智力支持、文化条件和精神动力，是影响公共行政活动的重要因素之一。

四、国际环境
国际环境包括国际社会环境和国际自然环境两大方面，其中对公共行政影响最深、最直接的是国际社会环境。

五、自然环境
自然环境是指国家所处的地理位置和所拥有的自然资源。

它包括地形、气候、土壤、山林、海洋、水系、矿藏、动植物分布等各种自然物和生态物。

第三节公共行政环境与公共行政的关系
一、公共行政环境与公共行政相互作用的基本形式
公共行政环境是公共行政赖以产生和发展的基本条件。

公共行政与行政环境相互作用的基本形式为动态平衡。

二、公共行政环境对公共行政的制约作用
首先，公共行政环境是公共行政系统的生存和发展空间。

其次，公共行政环境决定着公共行政的框架与结构，规定了公共行政运行的基本规则。

公共行政环境中的政治、经济因素直接决定了公共行政体制、公共行政机构、公共行政运行机制与方式等公共行政方面的基本问题。

第三，公共行政环境影响乃至决定公共行政职能的内容及其实现。

第四，公共行政环境影响着公共行政过程。

三、公共行政对公共行政环境的能动作用
（一）公共行政可以利用公共行政环境所提供的政治、经济、文化、技术、心理等条件，针对所面临的问题，制定相应的政策、制度和办法，并迅速有效地加以实施。

（二）公共行政可以通过对公共行政环境的再认识、再思考、再总结，主动地纠正不符合公共行政环境要求的管理行为、管理法规和管理方式。

（三）公共行政对公共行政环境的能动作用，也表现在消极方面，即对公共行政环境起到阻碍和破坏作用。

第四节当代中国的公共行政环境
一、中国公共行政的国际环境
（一）政治环境
和平与发展仍然是当今世界的两大主题。

（二）经济环境
国际经济与国际市场的全球化、一体化脚步越来越迅速，其不平衡性将进一步加剧。

（三）科学技术环境
科学技术特别是发展高科技，创新技术，将成为经济发展的决定因素。

（四）文化环境
国际文化的特点是文化的丰富性、多样性。

（五）社会环境
人类社会活动愈来愈频繁，人类社会生活质量在逐步提高，国际社会环境在不断优化。

二、中国公共行政的国内环境
中国经济的发展与转型是当代中国公共行政环境发生的最为深刻、最为根本的变迁；中国开始由高度集权的执政体制向适度分权政治体制转变，与此相适应，社会主义民主法制得到恢复与发展，公民权利得到大幅度提升；随着改革开放带来的社会经济变化以及外来文化的涌入，当代中国的行政文化发生了巨大的变化。

三、当代中国公共行政环境对公共行政的要求
首先，坚持中国共产党的领导，贯彻党的路线、方针和政策；
其次，坚持改革开放，吸收和借鉴国外先进的行政改革经验和模式；
第三，加强法制建设，坚持依法行政；
第四，转换公共行政职能以适应经济全球化的发展要求；
第五，综合运用先进的管理方法；
第六，提高公务员的素质。

思考题：
1.公共行政环境的涵义是什么？
2.公共行政环境有何特征？
3.简述里格斯的行政生态理论。

4.公共行政与行政环境的动态平衡表现为哪些特点？
5.公共行政环境对公共行政的制约作用表现在哪些方面？
6.公共行政环境的内容主要包括哪些方面？
7.当代中国公共行政环境包括哪些方面？这些环境各有什么特点？
8.当代中国公共行政环境对公共行政的要求有哪些方面？
第四章公共行政职能
教学要点：
通过本章学习，明确公共行政职能涵义与特征；熟悉当代社会公共行政职能的主要范围、功能和实现手段；理解公共行政的职能体系；掌握公共行政职能转变的涵义以及影响因素和转变的内容；初步了解中国政府的基本职能及职能转变的问题。

教学时数：
4学时
教学内容：
第一节公共行政职能概述
一、公共行政职能的涵义和特征
（一）公共行政职能的涵义
公共行政职能简称行政职能，亦称政府职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。

（二）公共行政职能的特征
公共行政职能是国家职能的一个重要组成部分。

为了实现其国家利益和满足社会发展的需要，政府都具有政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。

从政府对国家社会生活诸领域所进行的管理活动的过程和方式看，都具有计划、组织、协调、控制和监督等运行职能。

二、公共行政职能的主要范围和功能
（一）公共行政职能的主要范围
1.传统社会的公共行政职能范围
2.当代社会的公共行政职能范围
（二）公共行政职能的主要功能
维持职能；护卫职能；管制职能；扶助职能；服务职能；发展职能。

三、公共行政职能的实现手段
（一）直接方式
政府职能实现的直接方式即是行政命令手段。

（二）间接方式
间接方式包括法律手段、经济手段和思想教育手段。

第二节公共行政职能体系
一、基本职能
政府的基本职能可概括为政治职能、经济职能、文化职能和一般社会职能。

二、运行职能
政府的运行职能可分为计划、组织、协调、控制、监督五项职能。

第三节公共行政职能的转变
一、公共行政职能转变的涵义
政府职能转变是指政府职能结构的重心发生重大变化。

二、影响政府职能转变的要素
（一）政府与市场经济的影响
（二）公平与效率关系的影响
（三）经济发展和科技进步的影响
（四）体制改革的影响
（五）公共行政自身发展的影响
三、公共行政职能转变的内容
（一）公共行政职能内容的变化
（二）公共行政职能作用范围的变化
（三）公共行政职能作用性质的变化
（四）公共行政职能作用程度的变化
（五）公共行政职能方式的变化
第四节中国政府的公共行政职能
一、中国政府的基本职能
（一）政治职能
阶级专政职能，军事保卫职能，社会治安职能，民主政治职能，；国际交往职能。

（二）经济职能
计划指导职能，培育、完善市场机制职能，宏观调控职能，服务职能，检查监督职能。

（三）文化职能
发展科学技术的职能，发展教育的职能，发展文化事业的职能，发展体育、卫生的职能。

（四）社会职能
社会福利职能，社会救济职能，社会保险职能，环境保护的职能，社会服务职能。

二、中国公共行政职能的转变
（一）中国公共行政职能转变的必然性
中国公共行政职能转变是经济体制改革的必然要求。

（二）中国公共行政职能转变的内容
理顺上下关系，政企分开，政事分开，管办分离。

（三）渐进的中国公共行政职能转变
思考题：
1．简述公共行政职能的涵义与特征。

2．当代社会政府的行政职能主要集中在哪些方面？
3．简述公共行政职能的主要功能和实现手段。

4．公共行政的基本职能包括哪些方面？
5，政府的运行职能包括哪些方面？
6．何谓政府职能转变？对政府职能转变的影响有哪些方面？
7．试述公共行政职能转变的内容。

8．中国政府的政治职能主要体现在哪些方面？
9．中国政府的经济职能主要体现在哪些方面？
10．简述中国公共行政职能转变的必然性。

11．中国公共行政职能的转变主要集中在哪些方面？
12．如何理解中国公共行政职能转变的渐进性？
第五章公共行政组织
教学要点：
通过本章学习，了解公共行政组织的涵义、构成要素及一般特征；明确公共行政组织设计的一般原则及类型；了解公共行政组织理论及其发展；掌握公共行政组织改革的动力因素、过程及一般条件；了解中国政府的组织结构及机构设置。

教学时数：
5学时
教学内容：
第一节公共行政组织概述
一、公共行政组织的涵义
公共行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。

本书着重研究静态的、狭义的公共行政组织，即政府行政组织。

公共行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。

二、公共行政组织的构成要素及一般特征
（一）公共行政组织的基本要素
职能目标；机构设置；公务职位；人员构成；权责体系；法规制度；物资经费。

（二）公共行政组织的一般特征
公共性；政治性；系统性；权威性；法制性。

三、公共行政组织设计的一般原则
与政府职能相匹配的原则；职、责、权明确一致的原则；精简效能的原则；统一与权变相结合的原则；依法行政的原则。

四、公共行政组织的类型
（一）公共行政组织的机构类型
根据政治体制、行政职能和行政管辖范围，可以从宏观上对公共行政组织进行分类。

根据行政工作的性质、内容和作用，可以对公共行政组织进行微观分类。

（二）公共行政组织的结构类型
纵向结构，横向结构。

（三）公共行政组织的体制类型
公共行政组织的领导体制：首长制与委员会制
公共行政组织的权力体制：集权制与分权制
第二节公共行政组织理论的发展
一、西方管理学者的公共行政组织理论
（一）传统行政组织理论
泰勒的科学管理组织理论，法约尔的管理功能组织理论和韦伯的官僚制组织理论。

（二）行为科学行政组织理论
梅奥的人际关系组织理论，巴纳德的组织平衡理论和西蒙的决策过程组织理论。

（三）现代公共行政组织理论
卡斯特、罗森茨韦克的系统分析组织理论，劳伦斯、洛西、伍德沃德的权变组织理论，西斯尼克的制度学派理论和康芒斯、科斯、威廉斯的交易费用理论。

（四）当代公共行政组织理论的发展
当代公共行政组织理论的发展集中在组织间关系和组织内部关系两个层面。

二、马克思主义学者的行政组织理论
（一）马克思、恩格斯的组织理论
马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验的基础上，对组织的建设提出了重要的原则构想。

（二）列宁的组织理论
（三）毛泽东、邓小平的组织理论
第三节公共行政组织改革
一、公共行政组织改革的动力因素与过程
（一）公共行政组织改革的动力因素
行政环境；行政目标与价值观；公共行政理论的演变；改革的心理因素；技术因素的推动。

（二）公共行政组织改革的过程
发现并分析问题；寻找解决问题的方法；实施改革；绩效评估。

二、公共行政组织改革的一般条件
第四节中国政府组织
一、中国政府组织的结构
中国政府组织从纵向层次上来看，可分为中央政府、地方政府和基层政府。

从横向结构上看，中国政府组织实行部门化。

二、中央政府的机构设置
中央人民政府，即国务院，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。

三、编制管理和机构改革
（一）编制管理的涵义与内容
公共行政组织的编制管理是国家行政职能和行政行为在组织机构和人员配置方面的具体表现形式。

包括职能管理、机构管理、人员编制管理三个方面。

（二）公共行政组织编制管理的方法
1.运用行政方法，严格规范调控
2.引入经济方法，实施激励调控
3.利用法律方法，进行法治调控
（三）编制管理与机构改革的关系
机构改革实质上就是要通过对行政机构的法定地位、职责任务、行为方式以及与之相适应的机构设置、单位性质、人员编制、经费形式等基本原则和制度进行重新设计、组合和规定，以便使行政机构适应社会经济发展的需要。

四、中国机构改革
建国以来，我国先后进行了八次大的以机构改革为主要内容的行政改革。

思考题：
1．简述公共行政组织的涵义。

2．简述公共行政组织构成要素及一般特征。