中国社会保障发展中的政府责任

中国社会保障发展中的政府责任
[摘要]政府在社会保障中具有不可替代的作用，但并不是要承担社会保障体系的全部责任，需要对政府及各市场主体责任进行合理界定，根据国情和社会需要选择最合适的政府参与形式，最终形成具有中国特色的社会保障体系。

[關键词]社会保障；政府责任；转型期
在全面建设小康社会深入推进的过程中，我国社会保障改革即将进入一个崭新的阶段。

在我国社会保障改革过程中，政府的责任已成为社会保障理论研究的焦点问题。

对这一问题不断进行深入研究很有必要。

一、政府介入社会保障领域的理论依据
政府介入社会保障领域的理论依据是政府承担社会保障责任的理论前提。

深入这一理论前提的研究对于政府为什么要承担社会保障领域的责任、承担哪些责任等问题的研究是非常必要的。

对政府介入社会保障领域的必要性，在马克思主义理论中已有论述，近、现代经济学家都从不同的角度进行了研究，这些研究主要是：
(一)马克思主义“社会总产品分配”理论关于集体调节总劳动中的必要扣除为政府承担社会保障责任的界定提供了理论基础。

马克思在《哥达纲领批判》中提出在社会总产品进行分配之前必须有六项扣除：“第一，用来补偿消耗掉的生产资料的部分。

第二，用来扩大生产的追加部分。

第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。

”这三项是经济上必要的扣除。

后三项是：“第一，同生产没有直接关系的一般管理费用。

……第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。

……第三，为丧失劳动能力的人等等设立的基金，总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。

”这三项实际上是“集体调节总劳动”介入社会保障领域的基本理论依据。

(二)凯恩斯主义关于政府干预理论也确定了政府必须承担社会保障的责任。

凯恩斯从宏观经济运行的角度分析了市场机制的缺陷以及政府干预经济的必要性，他认为政府的经济职能主要是采取积极的财政政策调节需求(投资需求、消费需求)；萨缪尔森把政府的经济职能归结为效率、平等和稳定；罗尔斯则从社会公正的角度来论述政府参与分配的必要性，从而提出他的分配主义，为政府干预主义奠定了哲学基础。

在这里，政府不再仅仅担任消极的“守夜人”的角色，而以“拐仗”的身份登场。

政府作为弥补市场不足和医治市场失灵的灵丹妙药，政府干预一跃而成为各国政府的战略选择。

(三)公共产品理论关于政府配置资源职能要求政府必须承担社会保障的责任。

科斯等经济学家的产权经济理论中关于公有财产所有权资源配置的“帕累托”
改善的要求，公益产品的排他性和外部性理论都提出了政府配置资源的职能要求。

这些职能要求逐渐形成了现代政府职能分析。

世界银行1997年的报告《变革世界中的政府》对现代政府职能给出了具体的描述，见表1：
二、政府责任在社会保障体系中的合理界定
在现代社会中，政府在社会保障中具有不可替代的作用，这已是不争的事实。

但这并不等于说政府承担社会保障体系的全部责任。

这里有一个对社会保障体系中各市场主体的责任合理界定的问题。

(一)确定社会保障各市场主体责任的基本原则。

政府及各市场主体责任合理界定必须遵循一些基本原则，这些原则也是社会保障体系构建过程中必须处理好的关系
1．公平与效率兼顾的原则。

社会保障是确保公民维持稳定生活的一项重要制度，它是社会的稳定机制，主要解决的是公平的问题。

按照“诺斯悖论”，如果政府推行的社会保障体系“保障”过度，就会严重影响社会发展的效率。

因此，要在政府介入与微观效率之间找到结合点。

2．社会保障水平与生产力发展水平相适应的原则。

一定社会的保障需要建立在一定的物质水平上。

因此，社会保障水平程度的高低是与一定阶段生产力发展水平相适应的。

社会保障水平滞后于生产力发展水平则不利于社会经济的进一步发展，而超过了生产力发展水平，社会的物质生产水平则不具备承受支撑高水平的社会保障体系的条件。

3．社会保障发展阶段与社会发展水平同步的原则。

社会保障体系与社会发展水平也是密切相关的。

社会保障体系是与一定的社会意识、社会组织、社会管理等社会发展状况相关联的。

在构建社会保障体系的过程中需要考虑社会保障体系所赖以建立的社会基础，既包括社会意识水平，也包括社会组织水平。

社会保障体系的这种发展阶段应与社会发展水平同步。

(二)确定社会保障体系各市场主体责任的基本框架。

社会保障体系中政府责任的界定是要在社会经济的基本运行框架中考察的，因此，首先要明确社会主义市场经济体制的基本框架。

社会主义市场经济的基本框架是由政府、企业、家庭和个人三大主体构成的。

家庭和个人作为基本经济单位是市场消费主体和劳动力供给主体；企业是市场生产主体，是社会产品的供给者；政府是宏观管理主体，同时又是公共产品和服务的供给者。

三者按照各自不同的角色定位形成市场经济运行的基本框架，各自根据角色定位具有相应的义务、责任和权利。

在这个体系框架中，企业作为生产主体，企业法人具有自我积累、自我发展、自我约束、自我保障的功能，在社会保障体系中，具有双重的保障责任：一是企业的自我保障，二是对企业中的劳动者的保障责任，后者是与企业共生的。

家庭或个人作为市场消费主体具有自然法人的性质，同样也应具有自我积累、自我发展、自我约束、自我保障的功能。

家庭作为社会成员组织载体，具有家庭自我约束、自我发展的功能，还应具备给自己的社会家庭成员一定保障的功能。

政府作为宏观管理主体，
是从市场运行的宏观条件、竞争规则和外部关系等方面提供管理和服务的。

社会保障体系既是市场运行宏观条件的重要内容，也是在“优胜劣汰”的竞争规则下对“汰”者的保护。

确定社会保障体系各市场主体的责任，要考虑各主体在社会主义市场经济框架中的定位。

(三)社会主义市场经济条件下政府在社会保障体系中的责任界定。

在确定社会保障体系各市场主体责任的基本原则指导下，根据社会主义市场经济框架中各市场主体的定位，社会主义市场经济条件下政府在社会保障体系中的责任主要是起主导的作用，可以称为“政府主导型”社会保障体系。

“政府主导型”社会保障体系指的是政府不直接承担所有社会保障的供款和管理等责任，坚持“有所为，有所不为”的原则，以一个引导者的身份通过调动企业、个人、社会等多方面的力量来承担保障责任。

主导型政府参与形式的基本特征或取向有三：一是坚持在面向救助最困难的群体中承担主体责任。

这些最困难的人和老年人、残疾人、儿童等弱势群体是所有国际社会保障制度中基本的、不可或缺的部分。

二是实行社会保障“多元化”，政府逐渐退居后台，放弃某些责任，如直接供款和全权管理，强化监管的责任。

三是在社会保障制度运行中注重不断提高效率，更多地发挥企业、个人和社会共同籌资的作用，逐渐形成在政府引导和监管下的社会化的社会保障体系。

三、转型期中国社会保障发展中的政府责任
建立政府主导型的社会化保障制度已成为当今世界社会保障体系的发展趋势，由于各国的历史文化传统、社会发展水平、经济发展阶段、政治体制不同，所选择的社会保障体系和具体做法也不同。

我国的社会保障体系处于转型期，需要根据自己的具体国情、社会需要选择最合适的政府参与形式，并且根据不同的发展阶段不断调整，最终形成中国特色的社会保障体系。

(一)“二元”社会保障体系是中国传统体系的基本特点。

在我国传统的经济体制中，社会保障是以国家保障和家庭保障为主体两种方式并存所形成的二元体系。

这种体系是与传统的二元经济体制相适应的。

在城市，政府承担了全部社会保障责任，保障范围非常广泛，从养老、医疗到住房、教育、就业。

这是一种与计划经济的全面就业和低工资、高积累的分配制度相适应的社会保障制度。

在农村，政府几乎不直接承担社会保障责任，实行的是以家庭保障为主、集体保障为辅的保障模式。

这种“二元”社会保障体系是形成城乡差距最重要的原因之一。

(二)改革开放以来，我国社会保障体系建设取得重要进展。

我国的社会保障制度改革已进行了近20年，出台了一系列相关法规，到目前为止，已基本构筑了一个以基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤与生育保险、社会救助制度(最低生活保障制度)以及社会福利、服务为框架的中国城镇社会保障体系雏形，农村社会养老保险也进行了一定程度的探索。

但总的来看，还不够完善，存在覆盖面积小、保障水平低、制度不健全等问题。

在新形势下，必须加快完善社会保障体系。

(三)党的十七大确定了“加快建立覆盖城乡居民社会保障体系。

保障人民基
本生活”的战略决策。

十七大报告指出：“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。

”这是在新的时期完善社会保障体系的总要求。

(四)完善社会保障体系要处理好的几个关系。

完善社会保障体系是一项系统工程，要处理好各方面的关系，其中有几对关系特别重要：一是经济建设与社会保障的关系。

经济建设是社会保障的前提和基础，也是社会建设的重要保证。

社会保障体系建设既是经济建设的重要目的之一，也为经济建设提供强大动力和支撑。

特别是健全的社会保障体系，历来被称为人民生活的“安全阀”、社会运行的“稳定器”和收入分配的“调节器”，是国家的一项重要社会制度，是维护社会稳定和国家长治久安的重要保障。

二是尽力而为与量力而行的关系。

我国是一个发展中大国，人口多，底子薄，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，目前经济发展水平总体不高，而且发展很不平衡。

因此，解决社会保障体系的问题需要作长期不懈的努力。

我们既要积极进取，尽最大的努力加快社会保障体系的建设，抓紧解决当前社会保障体系中要重点解决的基本养老保险、基本医疗保险和最低生活保障制度的问题，又要从实际出发，充分考虑各方面的条件和承受能力，坚持从办得到的事情做起，一步一个脚印地做好工作。

三是增加投入与制度创新的关系。

不断增加社会保障的投入已经成为推进我国社会经济科学发展的共识。

在这里要深刻认识增加投入与深化改革创新制度的关系。

不增加投入，社会保障事业就不能加快发展，而不深化改革创新制度，增加的投入也难以有效地发挥其作用。

因此，必须把增加投入和创新制度二者有机地结合起来，使社会保障事业得到健康地发展。

(五)加快完善社会保障体系进程中政府的责任。

改善民生、加快完善社会保障体系，必须明确政府的责任。

社会保障事业具有明显的公益性质，直接关系公众的利益和福祉，直接关系公平正义。

推进社会保障事业，要从指导思想、制度建设和资金投入等方面坚持体现公益性原则，切实强化政府职责，充分发挥政府主导作用，在社会保障体系推进中不断增强政府的服务和供给能力，更多地承担起责任。

在社会主义市场经济条件下，公益性事业发展不是单一的，政府包括中央政府不应当也不可能完全包办一切。

多样性、多层次的社会保障需求不可能完全由政府来提供，要充分发挥各类市场主体和社会组织的作用，对能够实行市场运作的社会保障项目，应该充分发挥市场机制的作用。

对此，我国对社会保障建设目标已作了很好的设计(十四届三中全会)，即建立一种资金来源渠道和保障方式多层次、权利义务相对应、管理服务社会化的保障制度，政府在这种保障体系中起主导作用，形成政府、企业、个人责任共同分担的机制，同时充分调动其他社会资源作为有益的补充。

在这里。

有几个层次的责任区分的原则要明确：一是中央政府与地方政府在社会保障体系中的责任仍按财、事、权统一的原则来进行划分，“谁家的孩子谁家抱”。

在此基础上，中央要关注落后地区的问题。

二是政府与民间的责任关系。

政府的首要目标是确保基础性的社会保障制度，即三条基本保障线。

其他的保障项目按照政事分开、经营性与非经营性分开的原则充分发挥市场与民间的作用，要把那些适合或可以通过市场、社会提供的公共服务，以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等组织承担。

三是政府与个人、家庭的责任关系，则按照利益分享和公平公正原则来划分。

综上所述，社会保障体系中政府责任问题需要在理论与实践的基础上不断深入研究，以便走出一条具有中国特色的社会保障的道路来。