工程施工招标“串标、围标”问题及对策分析(初稿)

工程施工招标“串标、围标”问题及对策分析自2000年《中华人民共和国招投标法》实施以来，公路建设项目招投标工作不断得以完善，“公开、公平、公正"的建设市场初步形成.而随着《标准施工招标文件》（2007年版）和《公路工程标准施工招标文件》（2009年版）的相继推出，标志着国家对公路工程招投标的管理已经进入了一个规范化、标准化、科学化的新阶段。

1．工程施工招投标现状
招投标制度作为工程承包发包的主要形式在国际国内的工程项目建设中已广泛实施。

作为一种富有竞争性的采购方式和市场经济的重要调节手段，招投标制度不但为业主选择好的供货商和承包人,而且能够优化资源配置，形成优胜劣汰的市场机制,其本质特征是“公开、公平、公正"和“充分竞争”.实践证明，招投标制度是比较成熟而且科学合理的工程承发包方式，也是保证工程质量、加快工程进度的最佳办法。

但由于机制不完善，法制不健全，致使当前的招投标现状仍存在不少不容忽视的问题.
1．1围标、串标现象严重
一些部门滥用权利，将建设工程内定给某些施工单位中标，其他单位只是陪衬;或者是投标人之间进行串标,相互约定提高或压低投标报价，而获取中标资格,使招投标成为徒具形式的空壳，无法做到公开、公平、公正.
1．2承包单位转包问题
“转包”现象的存在是现今“豆腐渣工程”存在的一个根源.有的企业中标后,直接转包或违法分包给其他单位，从中收取管理费，以包代管，而对工程质量、安全不从事管理、不负责任.这种转包的现象，使得一些资质不够，没有施工经验的企业，进入施工现场，为质量安全问题埋下隐患。

1．3评标办法不够科学，专家水平有待提高
目前我们还没有建立起一套科学的评标办法，以至于有些单位，单纯着重报价高低,且整个评分方法重定性评分，轻定量评分。

专家评标水平和职业素质有待提高。

1．4招标代理机构的行为有待进一步规范
由于我国招标代理业务起步晚，招标代理市场发育尚不完善，一些相关的配套制度还不健全，致使一些代理机构在实际工作中缺乏自律，步入误区，利用自己的特殊身份帮助业主选择有倾向性的选择中标单位的结果。

其次对于代理机构的工作评价，还没有一个很好的可操作、量化的评价标准。

1．5对招投标过程中的违法、违纪现象执法监察力度不大。

在这些问题中，尤以围标、串标行为对社会危害最为严重。

2．围标、串标问题分析及对策
2．1表现形式
围标、串标主要表现为以下几种:
（1)一家投标单位为增大中标几率,邀请其他公司或企业“陪标"，以增大自己的中标几率,邀请的“陪标”单位越多，中标几率越大。

(2）几家投标单位互相联合，形成较为稳定的“串标同盟"，轮流坐庄，以达到排挤其它投标人，控制中标价格和中标结果的目的，然后按照事先约定分利或支付串标和陪标人的一定费用.
（3)个别项目经理或社会闲散人员同时挂靠若干家投标单位投标或直接借几家投标单位的
资质参与投标,表面上是几家施工单位在参加投标，实际是一人在背后操纵。

（4)串标者在投标时采用同时报高价、同时报低价等手段串通报价,目的是想高价中标或低价中标后提供劣质产品或服务.
2．2原因分析
(一）经济利益是投标人围标、串标的根本动力。

经济利益的驱使，导致诚信的丧失.任何公司来竟标,都是为了经济利益，不愿意浪费时间、精力和投标费用。

所以，有的公司和企业为了中标，不择手段，甚至可以丧失诚信。

(二）对围标、串标的阻力不够.
（1)对围标、串标违法行为“界定难"和“处罚难”.
我国招投标相关法律法规规定都是以“指导性"或“粗略型"条款为主，由此导致，在实际工作中对围标、串标行为的界定，找不到相关明确的法律依据,只能凭工作经验进行职业判断.即使认定为围标、串标违法行为，也不能及时以有力的书面材料证明其行为违法。

(2）相关部门的职能职责不尽明确和完善。

目前,对招标工作的监督,包括现场监督，只能涉及招标程序是否合法等表面现象，其现实作用并不大.招标工作涉及多个部门、多个环节,但各部门具体监督职能和责任不明确，造成对招标过程的监督工作极为缺失。

（3)惩处机制不健全,惩处力度不够，违法风险成本低。

目前，《招标投标法》等法律法规对围标、串标行为的法律责任有明确的规定，但涉及工商、司法、招投标监管以及各行业行政主管等多个部门。

监督和处罚的脱节，造成监督没有力度，处罚无从下手。

另外:行政处罚力度不足,串标人违法成本偏低。

这就造成风险和利益的严重失衡，对不法行为的处罚如同隔靴搔痒，难以有效遏制《招标投标法》少数不法企业的投机心理。

政府用违法风险成本去遏制违法行为的目的完全没起作用。

（4)失信惩戒机制严重缺失。

市场经济是诚信经济,我国诚信体系起步较晚,目前各地政府对诚信档案管理做了不少有益的探索，在本地起到了积极的作用，但各地的诚信档案未能连轨，缺乏统一部署，标准不一致，信息不统一，投标人在一个地方受到惩戒,换个地方照样畅通无阻。

所以,投标人因诚信的缺失本应受到的惩罚也没有实现。

（5）招标人“反围标、串标"意识淡薄.
不少招标人认为招标就是程序,违法查处是监督部门的职责，在招标过程中缺乏责任心，对很容易发现的串标围标苗头和迹象漠视纵容，变相滋长投标人的投机心理。

此外,有的招标人在临近项目开展才实施招标工作，虽然发现招标过程中的围标、串标现象，但由于“时间紧”，担心流标或废标，而再次组织招标时间来不急，所以，有意忽视招标过程中的围标、串标现象。

2．3对策研究
(一）围标、串标必须满足以下几个先决条件，才能构成事实：
（1）数量较小的潜在投标人已确定；
(2)投标人的信息资料被泄漏；
（3）出现围标发起人（标头)，产生并掌握投标资格人信息；
（4)围标发起人用各种手段迫使其他投标人与之达成围标协议，组成围标联盟；
（5）围标发起人全权操作投标过程，以“合法”手段“赢"标.
以上五个条件缺一不可,围标、串标的预防也应从以上五个条件入手.
（二）遏制投标人围标、串标的几个措施
(1）建立健全相关法律法规和制度。

针对以上问题，国家和地方应根据实际情况制订相关法律法规，明确“围标、串标”行为界定，划清监管部门职能职责，加重违法行为处罚,增加违法风险成本，增强社会监督机制等。

例如，2010年1月，《广州市建设工程招标投标管理办法》正式出台实施。

该办法以立法形式列举了11种串通投标情形，并规定存在所列情形经认定应作出行政处罚,为发现和查处围标、串标行为提供法律保障。

（2)建立部门监督和社会监督“联防"的机制。

围标、串标现象与招投标监管力度有直接关系。

一方面应加大对围标、串标行为的查处力度,建立起公安、工商、行业主管部门联合查处机制，形成监管合力;其次，公开监管部门的投诉和举报电话或信箱，让广大社会公众参与到监督中来。

对围标、串标行为，有必查,查必究，究必严。

(3）提高招标技术和管理水平,不给围标、串标可乘之机。

针对可能存在的围标、串标行为,招标人应当树立防串标、反串标意识,精心组织每一个招标环节，通过招标程序设置,在确保真正的投标人正常参与的前提下，让串通投标者防不胜防，疲于应付，来不及串通足够的投标者。

例如:扩大招标信息公告范围，让尽可能多的潜在投标人获得信息；采用资格后审制度；对投标单位信息实行严格保密，让围标、串标者无所适从；投标保证金的收取、退付实行“投标人帐户对保证金帐户"并采用电汇等方式等。

(4)抓诚信，构建招投标诚信体系,营造诚信投标的积极氛围。

目前围标、串标行为之所以有泛滥趋势，与诚信体系的缺失有很大关系.失信惩戒制度是解决围标、串标的良药，应当迅速由行业主管部门或协会牵头，建立健全统一的招投标诚信体系信息平台，让投标人一处失信，处处受制，形成过街老鼠、人人喊打的良好局面。

（5）提高工作人员素质：包括思想道德素质和业务素质。

招标行业人员包括：各单位负责招标工作人员、交易中心的人员、招标监督管理的人员、评标专家等。

这些人员除了要求其具有良好的思想道德素质，有很强的拒腐蚀能力，保持工作的独立性、公正性和正义感；还必须要有招投标的相关专业知识，如对相关法律法规和招投标程序的了解和掌握运用，还要具备识别招投标过程中围标、串标等不法行为的能力和意识。

3．深圳市和内蒙古具体措施
3．1深圳市具体措施
深圳市建设工程招标投标起步较早、发展迅速，在2001年、2004年、2008年陆续修订和完善工程施工招投标管理规定，实现了三次重大的制度创新；并于2009年实行网上投标和电子评标技术,这些制度和技术创新一定程度上遏制了围标、串标行为的发生。

(一）串通投标的直接认定制度
2008年5月，深圳市出台《关于加强建设工程招标投标管理的若干规定(深府［2008］86号文)》，对“围标、串标”行为进行了界定。

有下列情形之一的,经评标委员会集体表决后认定，作串通投标处理，并提请建设行政主管部门或者有关行政管理部门依法做出处罚：
（1）不同投标人的投标文件内容存在非正常一致的；
（2）不同投标人的投标文件错漏之处一致的;
（3）不同投标人的投标报价或者报价组成异常一致或者呈规律性变化的；
（4）不同投标人的投标文件由同一单位或者同一个人编制的；
（5）不同投标人的投标文件载明的项目管理班子成员出现同一人的；
（6）不同投标人的投标文件相互混装的；
（7）不同投标人的投标文件由同一台电脑编制或者同一台附属设备打印的；
（8）不同投标人委托同一人投标的；
（9)不同投标人使用同一个人或者企业资金交纳投标保证金或者投标保函的反担保的；
（10）不同投标人聘请同一人为其投标提供技术或者经济咨询服务的，但招标工程本身要求采用专有技术的除外；
（11）评标委员会认定的其他串通投标情形。

建设行政主管部门或者有关行政管理部门发现前款所述情形的,可直接认定投标人的围标串标行为，并依法作出处罚。

(二)采用资格后审制度
资格后审是指由招标人代表与有关专家组成的资格后审委员会在开标后评标前对投标人进行的资格审查.
采用资格后审，可以不限制投标人的人数，从而消除了围标，串标的第1条件（数量较小的投标人)，并且投标人是不确定的。

从理论上讲，只要投标人不能确定，投标人再少也不会发生围标，串标现象。

资格后审还“淹没"了投标人的信息，从而切断了串标需要的信息链，从而阻止串标,围标。

采用资格后审制度，招标人不集中组织现场踏勘和答疑。

因此,开标前投标资格人的身份和数量无法确定，从而消除产生围标、串标的第1、2两个条件,遏制围标、串标的发生。

为了确保“淹没”投标人的信息，还要采取一系列与资格后审相配套的措施，消除一切可能产生的，泄漏投标人信息的一切环节。

这些措施有：
（1）招标文件通过网络直接下载电子版，不记名、不限制，保证潜在投标人信息不泄漏。

(2）所有疑问通过因特网无记名提出，所有答复也在网上向所有人回复，并不组织现场踏勘，以阻断投标人之问的信息传递。

(3）通过网络递交投标文件电子版，实行电子评标系统，投标人的信息只有在开标时才明朗化，消除了围标，串标必须满足的时间要求。

（三）施行预选承包商制度
政府投资工程预选承包商制度是深圳借鉴香港、新加坡等地“政府工程牌”经验,率先在全国建设工程领域推出的一项重大改革措施。

其核心内容就是,由政府投资工程预选承包商资格审查委员会每年一次对申请承接政府投资工程的承包商进行资格审查，符合条件的进入名单，国有资金投资占控股或者主导地位的建设工程的建设单位应当从政府投资工程预选承包商资格审查委员会编制的预选承包商名录中选择确定投标人或者承包人.预选承包商制度，不仅为提高政府投资工程质量提供了制度保障，而且对于规范建筑市场秩序、促进建筑市场健康发展具有巨大的示范和带动作用。

深圳市在2005年出台了《深圳市政府投资工程预选承包商名录管理规定(试行）》，文中规定了预选承包商的申请条件、录取办法、监督管理等内容。

在2008年出台的《关于加强建设工程招标投标管理的若干规定（深府［2008]86号文）》中，对预选承包商制度做了进一步界定,将承包商履约评价作为预选承包商录用、评标择优的重要依据，同时规定投标人“承诺投标中不提供虚假材料、不参与围标串标等，并声明一旦违背承诺,将无条件接受招标人、政府投资工程预选承包商委员会、主管部门作出的取消中标资格、解除合同、拒绝后续工程投标、清出预选承包商名录、不准继续在本市承接工程或者执业等处理"。

3．2内蒙古遏制围标、串标的具体措施
造成建筑市场招投标中围标、串标违法行为屡禁不止的原因之一，就是成本较低，有利可图，内蒙古自治区着重在增加围标、串标成本上下功夫,采取一系列措施打击围标、串标等违法行为.
（一)投标人法定代表人亲自参与
招标公告中可要求投标人的法定代表人亲自前往购买招标文件与签订合同协议书（中标后)两个过程.投标人申请购买招标文件时需携带企业法人营业执照副本原件、企业资质证书副本原件、建筑施工企业安全生产许可证副本原件、基本帐户开户许可证原件、法定代表人身份证原件等文件，招标人将在纪检监察人员的监督下对其法定代表人进行现场拍照记录，在开标时将通过公安部门的身份查询系统核实法定代表人的身份。

（二)提交信誉保证金
在提交80万投标保证金之外，投标人需提交70万元的信誉保证金,一旦投标人出现串通投标、弄虚作假等违法行为，招标人可没收其信誉保证金.而且，要求投标保证金和信誉保证金必须从投标人注册地开户银行电汇或银行保函形式提交，增加相互转账的风险和成本.
通过以上两项措施,可以有效增加投标人围标、串标成本，从而遏制围标、串标等违法行为。

此外,在计算评标基准价时，可随机抽取下浮比率，从而增加投标人中标的随机性，这也是内蒙古自治区、福建省等地的常规做法。

4．结语
一个健康的招投标制度应该是按照“公开、公正、公平"和诚实信用的原则，建立起统一、开放、竞争、有序的建筑市场.针对当前招投标过程中存在的问题，采取完善法规、明确职责、健全机构，强化过程监督等措施，才能更好地规范建筑市场秩序，从源头上遏止腐败,净化建筑市场，促进建筑市场秩序逐步走向规范化，法制化的轨道，不断提高工程招投标工作的质量和水平。