俄罗斯宪法修改草案传递了什么信号

俄罗斯宪法修改草案传递了什么信号
作者：吴德堃
来源：《世界知识》 2020年第4期
文／吴德
2020年对于沉寂了许久的俄罗斯政坛来说，是具有转折意义的一年。

持续近一年的修宪讨
论尘埃落定，普京总统在1月15日的国情咨文中正式提出宪法改革的七项基本原则，随后为配合宪法修订，梅德韦杰夫总理及其政府集体辞职。

1月20日，普京向国家杜马提交了《关于完
善和调整公共权力机构个别问题的宪法修改草案》，国家杜马于1月23日以432票赞成、0票
反对、0票弃权通过了草案的一读。

不过，原定于2月11日在国家杜马举行的二读可能会被延期，由此可见，各党派对宪法草案的讨论仍是比较激烈的。

总统权力：表面限制、实际扩大
普京提出的宪法改革七原则，最引人注目之处是要扩大联邦会议和宪法法院权力。

据此，
总统将不再有权决定政府成员的人选，在任命强力部门领导人时亦需与议会协商，宪法法院有
权对联邦会议通过的法案进行审查。

这些看似削弱总统权力的举措实则暗藏玄机。

根据俄罗斯现行宪法规定，总统有权提名总理人选，并在经过国家杜马（下议院）同意后
任命政府总理。

总理需在一周内向总统提交政府组成方案和政府成员人选，总统批准后任命副
总理和各部部长。

如此，国家杜马只有对总理人选的决定权而无权决定政府成员人选，政府成
员的任免完全由总统和总理掌握。

宪法修改草案打破了这一规定，政府成员的人选改由总理和
国家杜马决定，总理需向国家杜马提交政府成员名单，国家杜马批准后由总统任命，总统无权
否决国家杜马的决定。

草案限制了总统决定政府成员的权力，同时添加了一些明确总统权力的具体条款：在总统
有权批准政府辞职的基础上，明确了总统可以批准总理、副总理、部长和行政权力机关及总统
管辖机关领导人的辞职，新规定总统无需总理提议便可直接免除总理、副总理、部长和其它行政机关领导人的职务。

草案对总统权力的再规定实则增加了总统对政府的掌控，总统虽然无权
决定政府人选，但可以通过对总理人选的提名和免职，以及对政府成员的直接免职，来影响政
府的决定。

在当前政治体制操作中，总理虽有权决定政府部门领导人选，但政府部门要员组成实际分
为“总统部长”和“总理部长”。

国防部、外交部、紧急情况部、内务部和司法部等核心部门
由总统领导和管理，虽由总理提名，但实际管理者和人选确定者是总统。

财政部、经济发展部、工业与贸易部、教育部、卫生部等涉及国内社会和经济领域管理的部门则由总理主导。

这一实
际规则在本次改革中被写入宪法，要求总统在政府组成中明确总统管辖机关和政府管辖机关，
同时规定总理无权向国家杜马提名“总统部长”人选。

由此，削弱了总理对国家安全和外交部
门人事任免的影响力。

不过，修宪后，总统未必能够独立决定“总统部长”部门人选，因为草
案规定了总统需与联邦委员会协商后才能任命“总统部长”。

草案还允许总统可以任命联邦委
员会不超过10%的代表，所以总统在未来俄罗斯政治格局中还是可以起到人事任命的决定作用的。

宪法草案增加了总统提名宪法法院和最高法院院长、副院长的权力。

现行宪法只规定总统
有权向联邦委员会提名宪法法院和最高法院法官，最后由联邦委员会批准并任命法官，其余法
院法官由总统直接任命。

宪法法院、最高法院和其它法院的院长、副院长则由法院自行选举决定，总统和联邦委员会无权干预。

宪法修改草案将院长、副院长纳入总统提名和任命范围，将
宪法法院组成人数由19人减至11人。

总统有权直接提名宪法法院和最高法院院长、副院长及
法官人选供联邦委员会任命，其他法院院长、副院长和法官由总统直接任命。

草案还规定当法
官损害了自身职业名誉或无法行使职权时，总统有权提议联邦委员会免除其职务。

由此可见，
总统对司法机关人事任免的影响力是扩大了。

联邦会议：监督范围扩大
此次宪法改革最受关注的当属联邦会议权力的扩大。

俄罗斯联邦会议，也就是俄议会，分
为联邦委员会（上议院）和国家杜马（下议院），联邦委员会由85个联邦主体（行政区）分别派遣一名地方行政代表和一名地方立法会代表组成，共170个席位。

国家杜马（下议院）由全
俄罗斯划分的不同选区选举产生，共450名代表。

按照现行宪法，国家杜马对总理人选有同意
或否决的权力，联邦委员会对宪法法院和最高法院法官有任命权，对联邦总检察长和副总检察
长有任免权。

宪法修改草案在保留联邦会议原有权力的基础上，扩大了联邦会议参与人事任命的权力，
增加了国家杜马批准政府成员人选的权力。

联邦委员会有权任命宪法法院和最高法院领导人，
同时有权免除上述法院所有法官职务。

此外，联邦委员会有权与总统商议外交和安全部门人选
以及联邦主体检察官人选。

由此分析，联邦会议将有更多机会参与到总统和政府核心部门人事
决定中去，但这并不意味着俄将向议会制国家转变。

议会制国家的标志是议会多数党自行组阁
领导政府并对议会负责，也就是说议会拥有“提名”“批准”和“任命”的权力，而普京只赋
予议会“批准”和“协商”的权力，关键人事决定还是在总统和被总统提名的总理手中。

所以，与其说联邦会议的权力被扩大，不如说是联邦会议的监督范围被扩大。

在扩大议会监督权的同时，普京在宪法修改草案中也埋下了制衡议会的伏笔。

首先，规定
了总统对行政和部分司法机关领导人有直接免职的权力。

总统无权免除宪法法院、最高法院和
上诉法院法官以及总检察长、副总检察长职务，但可以不经过联邦会议批准直接免除总理、政
府成员、强力部门和联邦主体检察长职务。

其次，保留了总统解散议会的权力。

国家杜马如连
续三次否决总统提名的总理人选，总统有权解散议会并直接任命总理。

此外，草案规定总统可
以向宪法法院提出审查议会通过的法案是否符合宪法，如宪法法院宣布违宪，总统可以将法律
退给国家杜马并拒绝签署。

这样，宪法法院也拥有了制衡议会的权力。

所以，在保持总统强有
力领导权下对总统和总理进行有效监督是这次宪改的目的，总统制度的核心内容没有发生改变。

“职业内政总理”
本次宪改另一值得关注的地方是，普京是否会为继续掌权而转任总理。

目前看，此次宪改
非但没有提升总理权力，反而削弱了其在安全和外交领域的影响力。

修宪草案明确将国防部、
外交部、紧急情况部、内政部和司法部脱离政府序列，划归总统直辖。

这样，总统和总理的分
工愈加明确，总统主管国家安全和外交，总理专心负责国内经济、社会、民生发展。

简言之，
就是试图形成总统出“想法”、总理负责实现的分工模式。

由此，总统将相对“超脱”，这对
于维护总统的权威未尝不是好事。

梅德韦杰夫政府总辞，一方面是为配合宪法改革，另一方面也是普京打造非政治化专业政
府队伍的一种尝试。

1月21日成立的米舒斯京政府普遍被视为技术型政府，九位副总理中有六
人是新任，21名部长中有九个被重新任命。

这些新任命多涉及总理负责的社会政策、数字经济、财政和基础设施建设领域，且都来自专业性很强的部门或具备承担大型项目的经验。

其中，第
一副总理别洛乌索夫担任过经济发展部部长和普京的经济顾问；副总理戈里高连科、阿布拉姆
琴科、奥维尔丘克分别来自俄罗斯税务局、国家户籍登记和制图局两个技术性部门；新任副总
理胡斯努林、切尔内申科虽非职能部门出身，但都承担过大型项目的建设任务，切尔内申科曾
领导2014索契冬奥会的筹办，胡斯努林曾担任莫斯科副市长并为完善首都道路建设出力甚多。

此外，九名新任部长中，除司法部长崔琴科外，其余八名均来自技术职能部门。

留任的部分副总理和部长也拥有很强的专业背景，比如副总理戈利科娃担任过财政部副部长和审计署署长，被誉为“预算女王”。

其余得以留任的政府成员大多负责国防、军工、强力机构、对外政策和燃料能源综合体方面的工作，这些部门基本是由具有政治影响力或利益集团背景的人掌握。

因涉及俄政治稳定和利益关系，这些部门在非必要条件下不会轻易发生调整。

比较典型的是，负责军事工业的副总理鲍里索夫和工业贸易部长曼图洛夫代表的是切梅佐夫领导的军工集团，自然资源和生态部长卡贝尔金代表的是季姆琴科领导的诺威特天然气公司。

在掌握俄核心利害部门的前提下，普京挑选米舒斯京组建新政府，表现出弱化政府领导职能、强化政府团队务实性和专业性的特点，这主要还是为了应对新的经济和社会局势，同时也是为了配合完成宪法修改草案中提出的居民最低工资不得低于全国最低生活标准、建立公民退休金制度的任务。

战略布局下的制度选择
2020年俄罗斯修宪事关2024年普京政权能否顺利过渡，当前治理模式能否延续以及俄罗斯的稳定发展。

普京认为做好上述问题首先要作出制度安排，其次需要获得民众支持。

“普京之后再无普京”，这是执掌俄罗斯长达20年之久的普京很明白的道理，他不会允许其继任者再拥有同他一样过于强大的权力。

普京同时深知，俄罗斯经历过的地方权力自行其是、寡头干政和“颜色革命”使得国家必须采取高度集权的政治体制。

保留总统权力同时有所限制，平衡行政、立法、司法三者间的权力，是普京为布局2024年作出的制度选择。

普京希望通过在宪法修改草案中明确宪法权威、对国家权力机关人员作出限制、写入保障民众福利条款、规定总统任期、调整国家权力机构权限和协调央地关系，在制度层面杜绝外部势力对俄内政的干涉，防止总统权力过大而独断专行，同时避免俄罗斯出现激进的改革举措。

在意识形态层面，草案几乎满足了俄各派政治力量的诉求。

明确宪法不受国际法约束，规定国家权力机关人员必须是俄罗斯国籍且不得拥有任何形式的外国居留权，显然也是为了满足俄罗斯民族主义势力的要求。

规定同一人一生中只可担任两次总统，以及扩大议会监督权等权力制衡举措，则试图安抚自由主义政治团体对民主化的要求。

将保证民众最低工资和建立完善退休金制度写入宪法，符合左翼政党对提高社会福利的诉求。

在调整央地关系层面，普京继2018年在总统办公厅设立国务委员会工作保障局之后，在此次宪改中又将他在2000年设立的国务委员会正式入宪，草案规定总统有权成立国务委员会协调国家内政和外交方向，因此地方行政首脑将有权在国务委员会框架内参与中央决策。

这样有的放矢的宪法改革举措必然影响民众对总统的支持率，从而锁定2021年统俄党在国家杜马选举和2024年普京继承人在总统大选中的胜局。

根据全俄舆论研究中心1月31日的民调，普京的支持率达到三个月来的最高点（73.9%）。

这一局面能否因宪改而得到保持，取决于新宪法的实际运行情况。

而宪改能否助力俄罗斯在2024年的权力过渡，则是更值得观察的。

（作者为中国社科院研究生院俄罗斯东欧中亚研究所博士研究生)。