分权化与都市区整合_广佛同城化_的机遇与挑战

数，都是科学的东西，影响深远。

这在某种意义上，是我们一个社会、一个民族文化的高度结晶，我觉得可归结到这个问题。

中国是文化悠久的历史古国，所以中国早就有城市规划了，现代城市规划也并不落后，早就有有识之士来推动这件事情。

我们的前一辈最突出的代表就是“梁陈方案”。

“梁陈方案”是科学的啊，他们是根据世界上的规划和国外的一些思路提出来的，也就是保护古城、组团发展，无非是这样。

现在我们是“摊着大饼”把古城全毁了，还在讲“世界城市”呢。

对呀，应该讲，再不讲不行了。

其实早就是世界城市，你没有保护好啊！多少年以前就是世界城市！这个事情，往往是先知者先倒霉。

历史就是这样，你们学历史，以后就会发现原来如此。

所以我们要尊重知识，尊重历史，要提倡这个。

尤其是文化问题，说到底是个文化问题。

文化不够嘛，你怎么能重视这些东西？差一大截，反而这些先知先觉的技术专家，往往没有得到发挥。

李浩：耽误您很多宝贵时间。

周干峙：我一点也没有这个感觉。

你别以为我是什么大官，我最烦这些，你知道吗？并不是官不官的问题，这是科学问题，该怎么做就怎么做。

你随时来找我，一句话。

李浩：好的，周部长。

谢谢您！
注释
1“反四过”是指批评城市建设中“规模过大”“标准过高”“占地过多”和“求新过急”等现象。

2 此处时间有误，“一五”计划应该是自1953年开始。

3 此处应为1953年。

4 此处应为1952年。

5 所谓“九六之争”，即对人均居住面积标准采用9平方米或是6平方米这一问题产生的争论。

6“一五”时期重点工业项目安排较多、国家重点投入建设的一种城市类型，具体包括西安、太原、洛阳、兰州、包头、成都、武汉和大同等八个城市。

7 指建筑工程部城市建设局规划科。

8 指1954年10月成立的建筑工程部城市建设总局城市设计院，为中规院（中国城市规划设计研究院）的前身。

责任编辑：文爱平
分权化与都市区整合：
“广佛同城化”的机遇与挑战袁奇峰
中山大学教授、博导、教授级高级城市规划师；中国城市规划学会学术工作委员会委员；广州市人民政府决策咨询专家；佛山市人民政府顾问团专家。

擅长于决策、研究型的城市发展战略研究、区域与
地区发展策略研究、大尺度的城市设计等。

专栏题：岭南城事
分权、竞争促发展
改革开放30年，国家放弃计划经济，重新定位中央政府和地方政府的关系，将经济发展的主动权逐级下放，鼓励地方政府之间的发展竞赛，以启动经济发展。

分权改革最为重要的一个制度安排，就是1994年开始推行的分税制改革，其本来目的是增强中央政府的财政统筹能力、加强中央权威，但是由于界定了中央政府和地方政府的财政边界，使得地方政府成为“经营自己辖区各类资源以获取剩余的公司”，激发了地方政府发展经济的热情。

广东率先以行政分权促进市场改革，通过增加发展主体、鼓励竞争，构筑了一个颇具活力的发展环境。

上世纪80年代开始，通过地（区行政公署）改（地级）市、新设（地级）市、县改（地级）市逐渐将全省划为21个地级市管辖区域，全面实行了“市带县”体制；根据区域开发“点轴”理论和“增长极”理论，通过培育中心城市带动区域整体繁荣。

广州市下辖番禺、增城、从化、花县等四个农业县。

1993年，国家“放权搞活，加大开放”。

广东更进一步推动了县改（县级）市的改革，赋予工业经济相对发达的县以城市管理权限，以适应工业化的需要。

2000年广东全省已经有33个县级市，区域管治进一步趋向分权，结果广州市、佛山市各带了四个县级市。

【开栏语】1989年7月硕士毕业回云南工学院做了5年助教、讲师，1994年跳到广州市规划院从工程师、高级工程师，最后做到教授级高级
城市规划师，2005年再到中山大学做教授、博导，在职业上走了一个轮回，但是个人角色无论是在大学做老师还是在规划院做总规划师，总是
以师傅带徒弟的心态诲人不倦。

这一死不改悔的职业特质在学校的学生中固然有一定的认可度，毕业生两次评我为“心目中的良师”，但是在
规划院又难免会被同事们视作好为人师而令人厌恶，所以写作和讲座或许是最好的释放。

北京规划建设171
广东前30年的发展有两条主线：一是小珠江三角洲地区市、县政府赋予广大村庄经济发展权，廉价投入了大量集体建设用地，发展乡镇企业和“三来一补”，推动了“自下而上”的农村社区工业化；二是以深圳为代表的经济特区建设，靠的是国家税收政策的优惠，通过降低成本招商引资迅速扩张经济规模。

“分权以促竞争、竞争以促改革、改革以促发展”，各行政主体之间背对背的发展竞争为招商引资而竞相让利，在国家加大对外开放的背景下构筑了珠江三角洲在国际上的“低成本”竞争优势，推动了“世界工厂”的形成。

一方面是分权竞争推动了全省经济超速发展：1978年，广东在全国省级行政区的GDP排名第23位；经过十年的改革开放、先行先试，终于在1989年把这个排名挪到了全国第一的位置并且保持至今。

在成为中国大陆第一大经济体后，广东省又开始追赶亚洲“四小龙”：1998年，超过新加坡；2003年，超过香港；2007年，超过台湾。

2013年，广东省GDP达到62163.97亿元，按平均汇率折算为1万亿美元，逼近韩国（1.3045万亿美元）经济总量；占全国GDP总量（568845亿元）的10.93%；人均达到58540元，约9453美元。

另一方面，分权竞争与城市经营的结果导致了严重的行政区经济——国家把基本公共服务交给地方政府——市、县成为一级财政单元，通过改善基础设施和公共服务竞赛招商引资，争夺经济要素。

财政资源的有限性决定了地方政府提供的公共服务必然限于行政边界内！
以2003年的佛山地级市为例，中心城区（原南海县城）仅仅78平方公里，带南海、顺德、高明、三水四个县级市。

由于地级市与下辖各县级市长期以来实行“财政分权、分灶吃饭”的制度，各县级市充分运用行政权力经营辖区土地扩张“行政区经济”，结果南海、顺德经济总量分别是中心城区的两倍，使得“地级市”作为中心城市有名无实。

各县级市独立自主地发展导致产业结构雷同、恶性竞争，佛山市石湾镇与属下的南海市南庄镇仅一水之隔，国营企业为主的石湾陶瓷也在市场竞争中输给了偷师的南庄乡镇企业。

“诸侯割据”导致行政管理壁垒繁多：佛山市与下辖的顺德市通电话竟然要以长途计费；市属各辖区之间共有43个公路收费站，最近的相距不到两公里，是全国收费站密度最高的地区之一。

过度的竞争、恶性竞争使得“行政区经济”的负外部性也日益显著：基础设施割裂，不惜以邻为壑；市场区域分割，导致诸侯经济。

扩大中心城市行政区
2000年后适逢国际产业转移出现新的变化，中国也开始进入产业重型化的阶段。

国家适时提出“大中小城市协调发展”的方针，使得大城市发展获得了前所未有的新机遇，但是也使得中心城市局促的空间资源和巨大的发展机会之间的矛盾激化。

如何趋利避害，打破行政区划壁垒，整合市域内部各种资源要素，优化配置？“撤（县级）市设（地级市辖）区”成为广东省的政策选择，这种做法近年又被称为“扩容提质”。

2000年，广州为优化产业空间布局率先将代管的番禺、花都两个县级市改为市辖区。

为打造广东“第三大城市”，2003年一次性将南海、顺德、高明、三水等四个县级市“撤市设区”，变为地级佛山市的辖区。

但是广州和佛山在市域行政区划调整后，各自走了一条完全不同的道路。

广州是广东省会，作为全省的中心城市拥有强大的经济基础，1999 年市中心老八区的GDP 占全市的70% ，番禺市和花都市分别只占13.13% 和6.83%。

2000年，为适应城市行政区划调整，广州确定了“拉开结构、建设新
广佛都市区，航空港、高铁站和深水港把两市紧紧拉在一起
广佛都市区建设用地连绵172 北京规划建设
区、保护名城”的城市发展战略，采取了“南拓北优，东进西联”的空间方案，极大地扩张了城市经营的范围。

以最重要的“南拓”战略为例，实质上就是广州地级市对原番禺县级市行政区空间资源的“劫夺”：分割，2005年开始在原番禺市行政区划出一部分土地设立南沙区以建设港口和发展临港工业；控制，直接经营番禺区的战略性增量空间资源，将大学城、广州新城（亚运城）、广州（高铁）南站等地区的土地开发权直接划给广州市土地开发中心收储。

广州“撤市设区”大大缓解了城市发展的空间压力，也改变了两个县级市农村社区工业化的道路。

十多年来中心城市功能区急剧外拓，采取了典型的“自上而下”配置空间资源的方式，南北跨度达到128公里，东西跨度达到43公里，为城市产业发展提供了大量土地储备。

2013年广州实现GDP 1.54万亿元（已经非常接近香港1.69万亿元人民币的经济总量），是2000年的5倍多。

2013年广州又进一步将增城市、从化市改区，中心城市行政区（城市的财政边界）从1443.6平方公里扩张到7473.4平方公里。

而佛山的情况与广州的不尽相同：1985年佛山市区(原城区、石湾区、市直部门)的城市综合实力远高于顺德、南海、三水和高明；1994年，南海和顺德的村镇集体企业、民营企业和合资企业发展强劲，城市综合实力已经超过佛山市区（李凡，2004）。

2002年底，佛山市区的GDP仅占市域的11%，原南海、顺德两市的GDP分别占全市的38%和37%。

中心城区弱，郊区县市强，行政区划调整完成后就面临着“小马拉大车”的格局。

南海、顺德对“撤市设区”普遍有抵触情感，对“大佛山”认同感不足，整合较难。

而佛山行政区划调整后采用的“2+5”组团空间战略则进一步强化了五个区的 “县域经济”，譬如顺德区至今仍然没有摆脱专业镇为主体的分散的城镇群格局。

2012年，佛山战略升级为“1+2+5+X”，刻意打造1个强中心。

但是在其“一老（城区）三新（城）”城市中心体系的战略中，市政府投入最大的“佛山新城”因为远离广州中心城区，恰恰是市场认同最差的一个；而南海区凭一区之力在广佛交界处打造的千灯湖“广东省金融高新服务区”却获得了市场的积极认同。

广州市通过扩大行政区范围劫夺周边城市资源推动统筹发展；佛山市也通过调整行政区划完成内部一体化，但是仍然无法保证实现统筹发展。

简单的扩大行政区划不能解决协调发展的问题，“扩容提质”在现实中遭遇尴尬。

跨行政区“同城化”
1923年，广州设立“城市”市政体制，番禺、南海两个县级政府才陆续从广州市区搬离。

其中，南海县城搬到佛山镇，但是由于1984年佛山地区“地改市”，再次迁移到佛山市区边缘的桂城镇。

事实上番禺、花都、增城、从化、南海、顺德、高明、三水等“县域经济体”从来都是省会城市广州的传统郊县。

广佛关系历来紧密。

农业时代，由于广州的存在且由于其具有巨大的吸引力，使得佛山市区一直以区域副中心城市的定位存在。

和东莞依赖香港转移的“三来一补”加工贸易企业不同，上世纪80年代小珠江三角洲南（海）、番（禺）、顺（德）乡镇企业的发展得益于广州强大的国营工业基础、规模巨大的市场和“星期天工程师”的帮助。

广佛在空间上的联动发展从20世纪90年代开始，广佛公路沿线的黄岐、盐步镇开始承接来自广州的居住、商贸功能外溢，号称中山九路（中山一至八路都在广州市中心区）。

广州是一个没有西部郊区的城市、佛山是一个没有中心的城市，佛山与广州在一起才构成一个完整的“核心—
广佛都市区城市中心体系
广佛都市区产业、生态双三角
广佛都市区“核心—边缘”空间形态
北京规划建设173
边缘”结构，成为一个完整的“经济地理单元”，佛山从来是广佛大都市区的一个部分。

所以佛山并不是一个真正意义上的城市，只是行政区划调整的产物，是人为划定的城市，至今在市域一直没有形成“核心—边缘”空间模式，缺乏真正意义上的中心城市，一直都是“多点开花，多中心发展”，内部各区的关系是扁平化的，真正的中心城市其实是广州。

2003年，学界提出建设“广佛都市圈”，呼应广州2000年的“西联”战略，佛山也提出“东承”战略，但是一直没有成效。

2008年位于两市之间的佛山市南海区主动提出单边向广州开放边境道路收费站、开放自来水和电讯经营市场的“小三通”行动，使得佛山市政府介入，最终在省政府的协调下广佛两市同意放弃边境道路收费，当年10月1日广佛在全省率先实现了机动车年票互认机制，“广佛同城化”终于获得实质性推动。

2008年12月，国务院出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》提出：“强化广州佛山同城效应，携领珠江三角洲地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群。

以广州佛山同城化为示范，以交通基础设施一体化为切入点，积极稳妥地构建城市规划统筹协调、基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的一体化发展格局，提升整体竞争力。

到2012年实现基础设施一体化，初步实现区域经济一体化。

到2020年，实现区域经济一体化和基本公共服务均等化。

”
2009年3月，广州、佛山两市市长签署《广州市佛山市同城化建设合作协议》及两市城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等4个合作协议，标志着广佛同城的全面推开。

2010年11月，广佛地铁（佛山魁奇路-广州西塱）正式开通，极大地促进了两市间日常通勤。

广佛、广三、广肇、广佛外环（珠二环）、华快二期、广和大桥等主要高快速路和桥梁成为连接两市的重要通道。

道路连通推进了城际公交服务不断对接完善，广佛快巴，广州羊城通和佛山交通卡互融，以及年票等机制都推动了交通一体化和同城化。

随着两市交通的一体化和网络化，广佛两市之间的联系已经由过去通过公路系统“两两轴向联系”向城市道路系统“网络联通”转变，结果推动了资本的自由迅速流动，重构了都市区的区位和产业分工。

经历了90年代珠江三角洲普遍繁荣带来的相对地位下降，2000年后广州开始了“再工业化”的努力。

通过对广佛两市各行业相对全国平均水平在2001～2012年间的变动做相关分析，可以得知，广佛两市工业行业的相关性较高（R2=0.423）。

此外，广州2012年第三产业占GDP 的比重达到65%，而佛山第二产业比重达到了65%。

广州在金融保险、商务会展、中介服务、文化教育等现代服务业上发达，汽车、石化、电子信息和机械制造等重化工业方面优势突出。

而佛山重工业与轻工业相差无几，并以电子信息、家电家具、陶瓷建材、纺织服装等工业为主。

目前，两市之间的产业协作已经展开非常成熟，佛山积极承接广州商贸服务的外溢，形成了南海大沥的“商贸黄金走廊”；“广州金融前端、佛山金融后台”的协作格局已经形成；工业协作上以汽车制造最为典型，形成了“广州整车，佛山汽配”的格局；佛山的家电、家具和家居产品与广州有着千丝万缕的协作关系；顺德大量的专业镇沿105国道分布，南海狮山、三水乐平工业园都强调与广州机场、高铁站联系的方便。

广州作为省会城市所建设的航空港、高铁站和深水港沿着广佛边界布局，对两市水陆空区域性交通给予了整合，进一步将广州和佛山两个城市紧紧地拉在一起。

广佛两市逐步形成了完整的“核心—边缘”的圈层式空间形态，两市建成区已经基本上连为一体化的大都会区；产业区沿着珠江三角洲二环高速公路布局，形成了萝岗、南沙和狮山三个巨型工业园区；而西樵山、白云山和莲花山三个风景名胜区镶嵌在西、北、东三面。

近年来，随着广佛年票互认、地铁互通，设施开始进一步对接，产业错位发展，广佛同城化由“设施同城”“经济同城”逐步走向了“生活同城”。

2013年，广州、佛山两市地区生产总值（GDP）分别达到15420.14亿元和 7010.17亿元，合在一起第一次超过上海市（21602.12亿元）。

和非常重要但是深受国际形势影响的“（香）港—深（圳）同城化”相比，“广佛同城化”两市同属广东省辖市是极大的优势，理所当然应该成为推动广东发展的一个非常重要的战略抓手，但是如何进一步发挥同城效应还有很长的路要走。

目前，广州城市发展战略在“西联”上没有主动行为，反而提出机动车“限外”方案；佛山城市发展战略强调做强中心，把大笔财政投入远离广佛交界的佛山新城和禅西新城；两市政府各自不搭界，仍然憋足劲与市场要素自由流动、市民生活自由选择的大趋势对抗。

回头看“广佛同城”的历程可以发现，割裂的行政区经济是区域一体化的最大障碍。

广东省政府的治理方式如何从长期形成的强调城市间行政区经济的“竞争”，转变到推动各城市在竞争中有合作的“竞合”，进而演化到区域协调发展的“协同”，确实需要一个学习的过程。

而如何进一步通过推动一体化获取区域协调发展的红利，是珠江三角洲目前转型升级中一个无法回避的课题。

责任编辑：文爱平
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