揭阳市区“三旧”改造专项规划(2018-2025)

揭阳市区“三旧”改造专项规划（2018-2025）
说明书
广州市城市规划勘测设计研究院
2020.12
规划期限与范围
规划期限
根据粤府办[2009]122号文件精神，“三旧”改造规划的期限为5年。

但为与《揭阳市城市总体规划(2012—2020)》和《揭阳市土地利用总体规划（2006—2020）》相协调，本次规划近期期限为2018-2020年，并考虑长远规划期限至2025年。

规划范围
本次“三旧”改造规划的范围为揭阳市市辖区范围，总面积约1031平方公里，其中城市集中建设区规模为340平方公里。

本次规划范围
规划编制思路
1．识形势——在解读国家、广东省、揭阳市“三旧”改造政策，分析揭阳城市建设形势，借鉴广州、深圳、佛山、东莞等地成功经验的基础上，明确本次“三旧”改造专项规划的任务；
2．摸家底——全面、务实评估上一轮“三旧”改造专项规划，针对上一轮专项规划实施过程中存在的问题，分析原因，提出对策，明确本次规划的主要方向和内容；在现状发展条件调查分析的基础上，衔接“标图建库”成果，同时科学评估揭阳市的“三旧”改造潜力，从而明确界定揭阳市区“三旧”改造专项规划的范围；
3．明规则——提出“三旧”改造专项规划的总体改造目标和改造策略，确
定改造类型及改造方式，明确“三旧”改造的核心问题。

4．建指引——根据“三旧”改造摸底调查结果和现状评估，确定市区“三旧”改造的总体用地布局，对“三旧”改造项目制定分类、分区指引，并对“三旧”用地改造后的道路交通、公共设施配套等专项规划进行调整优化,并提出改造专项规划指引；
5．落实施——根据“三旧”项目改造意愿及其与城镇发展的关系，确定市区近期“三旧”改造项目库，并制定分期实施计划和一系列具有较强操作性的实施对策，并提出改造专项规划指引。

5、改造目标
6、改造策略及方式
3、实施评估
4、改造范围界定
1、背景形势
2、政策分析7、改造功能引导
8、改造规划指引9、实施策略与机制
10、近期行动旧改能为揭阳带来什么？存量思维下的城市发展新出路上一版规划实施过程中存在哪些问题？本次规划改造思路的转变改造范围界定，哪些地方需要改造？旧改的总体目标旧改的方式和策略揭阳旧改的核心问题？更新节奏如何管控？如何保障规划的实施？
分类、分区指引改造布局、强度、各专项指引
技术路线
建立系统性的“三旧”改造专项规划框架，本次规划将以上一轮规划评估
和现状分析为基础，以专项研究为切入点，明确揭阳市未来城市更新的总体目标和策略；其次，开展城市更新专项规划指引编制，从空间上对揭阳市城市更新进行规划引导和管控，并划定更新片区；最后，通过开展城市更新片区与重点项目单元指引编制，理清各片区的发展方向和路径。

具体技术路线如下图所示。

揭阳市区“三旧”改造规划编制技术路线上一轮专项规划评估实施成效评估
目标评估
揭阳城市最新的发展形势存在的问题，本次规划关注重点总体实施评价三旧改造政策分析“三旧”资源分析
存在的问题，并对原有图斑进行增补
上一版三旧规划图斑分布标图建库情况相关规划及重点改造地区“三旧”资源各区重点改造项目“三旧”改造总体战略
改造目标与规模思路与总体策略改造重点与时序改造类型与方式改造规划引导
“三旧”改造专项规划指引
城市产业升级指引历史文化保护与利用指引
综合交通优化指引公共服务设施优化指引城市风貌特色营造指引自然生态保护指引
“三旧”改造范围
“三旧”范围界定
“三旧”改造范围识别思路
标图建库图斑基本情况
标图建库成果与相关规划协调
本次规划“三旧”范围
“三旧”改造范围界定
根据广东省政府《关于推进“三旧”改造节约集约用地的若干意见（粤府[2009]78号文）》、《关于做好“三旧”改造地块标图建库工作的通知（粤国土资测绘发[2010]137号)》、《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知（粤国土资规字[2018]3号）》以及《揭阳市人民政府关于深入推进“三旧”改造工作促进节约集约用地的实施意见（揭府办[2018]90号）》确定“三旧”改造范围。

广东省规定：
《关于推进“三旧”改造节约集约用地的若干意见（粤府[2009]78号文）》下列土地可列入“三旧”改造范围：
①城市市区“退二进三”产业用地；
②城乡规划确定不再作为工业用途的厂房(厂区)用地；
③国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；
④不符合安全生产和环保要求的厂房用地；布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；
⑤列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。

《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知（粤国土资规字[2018]3号）》
调整完善“三旧”改造地块数据库：纳入“三旧”改造地块数据库的地块应当以宗地为基本单元，在旧村庄和旧城镇改造中，宗地数量多且面积小的，可以将相邻多个宗地作为整体入库。

2009年12月31日前已建设使用，地块上盖物基底面积占入库单元地块面积比例达30%以上，符合土地利用总体规划，经第二次全国土地调查和最新的土地利用现状图认定为建设用地，布局散乱、利用不充分、用途不合理、规划确定改造的低效存量建设用地，可按规定纳入“三旧”改造范围。

已认定为闲置土地的,不得申请纳入改造范围。

揭阳市规定：
《揭阳市人民政府关于深入推进“三旧”改造工作促进节约集约用地的实施意见（揭府办〔2018〕90号）》
可纳入揭阳市“三旧”改造项目范围的用地：
1.因城市基础设施和公共设施建设需要或实施城乡规划要求，进行旧城镇改造的用地。

2.布局分散、土地利用效率低下和不符合安全生产和环保要求的工业用地。

3.产业“退二进三”企业的工业用地。

4.国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业转为鼓励类产业或以现代服务业和先进制造业为核心的现代产业的原厂房用地。

5.因城乡规划已调整为其他用途的厂房（厂区）用地。

6.根据城乡规划建设需要，进行城中村、园中村、空心村、村级工业园改造提升、棚户区改造用地。

7.须按产业调整、城乡规划、消防、环保等要求进行改造的集体旧物业用地。

8.布局分散、不具保留价值、公共服务设施配套不完善的村居用地。

9.城市更新需要进行改造的用地。

申请标图入库地块应符合以下条件：
1.符合土地利用总体规划。

2.布局散乱、利用不充分、用途不合理、规划确定改造的低效存量建设用地。

3.2009年12月31日前已建设，且地块上盖物基底面积占入库单元地块面积比例达30%以上。

4.第二次全国土地调查（以下简称“二调”）和最新的土地利用现状变更调查认定为建设用地。

5.未被认定为闲置土地。

专栏：标图建库的作用和意义
“三旧”改造中的“标图建库”工作首见于广东省国土资源厅2010年3月发
布的《关于做好“三旧”改造地块标图建库工作的通知》(粤国土资测绘发[2010]137号)，在标图建库工作开始之初，其意义主要在于方便广东省国土资源厅明确“三旧”改造地块的具体位置、范围、面积和现状，全面掌握“三旧”改造用地的总体情况和实施改造工作动态，加强对“三旧”改造的有效监控，规范管理“三旧”改造工作，该通知要求各地级以上市国土资源局在2010年6月30日
前完成“三旧”改造地块标图和汇总工作，并以市为单位向省国土资源信息中心报送成果资料，再以成果资料建立全省“三旧”改造地块监管数据库，并以此作为审批和管理“三旧”改造地块的依据。

各市上报标图建库资料后，由于存在不完全符合“三旧”改造政策要求的
地块，广东省国土资源厅又于2010年7月发文，开展“三旧”改造地块标图建库
成果检查工作，检查工作的主要目的是为确保“三旧”改造地块标图建库成果的真实、准确，符合《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粵府[2009]78号）与《省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见(试行)的通知》（粵府办[2009]122号）的规定。

因此，从政策文件来看，标图建库在最开始的
主要意义为省国土资源厅对各地市执行“三旧”政策过程中是否符合省厅文件的政策要求进行检查与监控，而在检查与监控的标图建库建立起来之后，标图建库便成为地市审查“三旧”改造实施方案的前提之一。

2018年初，《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》(粤国土资规字[2018]3号)(以下简称“《实施意见》”)规定，地级
以上市“三旧”改造主管部门对地块是否符合入库标准进行实质性审查，审查通过后即可开展改造项目的认定、改造方案及用地报批等工作，而在省级的入库工作仅需按年度报送省国土资源技术中心备案。

2018年7月发布的《广东省国土资
源厅关于进一步做好“三旧”改造地块数据库管理工作的通知》(粤国土资三旧
发[2018]99号)亦明确各地级以上市应在每年的12月1日至31日进行数据汇交。

因此，今后虽然符合入库标准仍是进行“三旧”改造的前提，但并非必须要在省厅备案后才能继续开展“三旧”改造工作，标图建库本身的意义和作用更多地倾向于资料收集。

“标图建库”在推进全省“三旧”改造工作的过程中有利于统一基本的改造
标准，同时使得在省国土资源厅层面能够统筹全局，综合判断“三旧”改造的整体情况，实际上身兼广东省“三旧”改造的“入门标准”与“数据总库”的双重职责。

“三旧”改造范围识别思路
根据《广东省住房和城乡建设厅广东省国土资源厅关于开展“三旧”改造规划修编工作的通知》（粤建规函[2014]1972 号)：“对已标图建库的“三旧”用地进行分类甄别，合理确定“三旧”改造地块范围。

”的相关要求。

本次规划以标图建库成果为基础，依据现状权属情况对全市“三旧”用地进行核查，修改部分图斑范围；同时纳入各区近期“三旧”改造对象，纳入根据上位规划相关要求确定重点区域改造对象及具有改造潜力的对象。

与生态控制线规划、政府收储地块情况协调，核减部分图斑。

从而确定本次规划的“三旧”改造用地范围。

标图建库成果与相关规划协调
“三旧”图斑与土地利用规划调整完善方案叠加
现行土地利用总体规划（调整完善版）确定揭阳市区2020年建设用地规模控制在272.45平方公里以内，耕地保有量为164.66平方公里，其中基本农田保护面积为135.33平方公里。

通过叠合分析，2018年12月标图建库图斑全部位于土地利用总体规划建设用地范围内。

“三旧”图斑与土地利用规划调整完善方案叠加
与生态红线划定方案叠加：将“三旧”图斑与生态红线划定方案叠加，通过叠合分析，标图建库图斑与生态红线划定方案无冲突。

“三旧”图斑与揭阳市生态红线划定方案叠加冲突图斑空间分布图
上位规划及各区确定的重点改造区域
（1）揭阳市城市总体规划（2011-2035）
总体规划确定12片城市重点改造片区，分别是东山东片城市更新区、东山西片城市更新片区、老城城市更新区、榕东城市更新区、渔湖中心城市更新区、揭东城市更新区、揭东南片城市更新区、仙桥北片城市更新区、磐东北片区城市更新区、砲台城市更新区、锡场城市更新区、登岗城市更新区。

揭阳市城市总体规划（2011-2035）规划区城市更新规划图
重点改造地区
根据《揭阳市城市总体规划（2011-2035 年）》、《揭阳市近期建设规划（2017-2020 年）》，《揭阳市城市发展战略咨询》及各区控制性详细规划识别包含各区中心区、近期重点建设区域、重点产业建设区，从而确定揭阳市区范围内的重点改造区域。

重点地区是围绕城市的发展目标，根据城市的总体空间布局、功能结构、产业发展而确定的未来发展重点地区，是规划主导作用的空间体现。

这些地区承担着城市的重要功能，在揭阳土地资源日益紧缺的背景下，优先加快重点地区的“三旧”改造工作，对于保障重点地区的建设开发有重大意义。

本次规划“三旧”图斑
本次规划“三旧”图斑共计2519宗，面积7724.28公顷。

其中旧城镇146宗，
面积434.82公顷；旧厂房1225宗，面积2828.7公顷；旧村庄1148宗，面积4460.76公顷。

旧厂房
旧城镇旧村庄
区三旧分类图斑面积（ha ）图斑数量（宗）榕城区旧城镇280.2475旧厂房1079.47286旧村庄1932.7286合计3292.41647空港经济区旧城镇85.540旧厂房630.3380旧村庄1189.7292合计1905.5712产业园区旧城镇15.2511旧厂房198.6182旧村庄557.2217合计771.05410揭东区旧城镇53.820旧厂房920.3377旧村庄781.2353合计1755.3750总计7724.28
2519
本次规划范围分类统计一览表
本次规划“三旧”改造范围
改造目标与策略指导原则
改造目标
改造策略
指导原则
以加快土地资源优化配置、促进产业转型升级和结构调整、完善城市功能、改善城乡人居环境、保护与传承历史文脉为核心目标，因地制宜开展“三旧”改造工作，有效破解土地资源供需矛盾，着力提高土地利用水平和产出效率，切实提升揭阳市城市竞争力和改善城市面貌。

统筹规划、有序推进
坚持统筹规划、高起点规划，实行严格的规划控制。

从全局角度出发，立足全市发展的站略高度进行“三旧”改造项目安排与功能布局。

在城市总体规划和各地区详细规划的引领下，对“三旧”改造范围内的建设用地，实行统一、科学、全方位的立体规划，编制控规单元规划和改造方案。

通过建立合理的开发建设时序，形成符合市场规律及城市可持续发展的规划实施计划，并有效引导项目改造建设的有序推进。

同时，“三旧”改造要从各地块实际情况出发，采用差异化的改造策略，针对不同对象采用不同的改造模式，因地制宜、合理有序的解决问题，促进区域特色的形成。

功能优先、集约节约
“三旧”改造是我省建设节约集约用地试点示范省的重要内容。

“三旧”用地改造后首先应体现“城镇入区、工业进园、居住上楼”的集约化建设原则，提高土地集约利用率。

通过“三旧”改造控制新增用地数量，应以存量挖潜为主，防止城市建设无序蔓延扩张的现象出现。

同时，“三旧”改造是一个综合性的系统工程，包含了土地功能置换、产业提升、空间优化、历史文化保护等等多方面规划，应坚持各改造地块尽量连片开发，新旧捆绑开发，产生规模效益。

以人为本、民生为重
坚持以人为本，以群众是否满意作为“三旧”改造是否成功的重要标准。

正确处理“三旧”改造过程中的经济、法律关系，切实保障土地权利人的合法权益，充分调动社会各方参与改造的积极性，维护社会稳定。

同时，通过“三旧”改造应实现城镇整体环境的提升：对旧城镇改造应充分考虑基础设施、交通的承
载力，合理确定容积率和开发量，增加绿化开敞空间；并对原有地区欠缺的服务功能如学校、医院、市政设施等进行增加，创造宜居的城市内部环境。

明晰产权、保障权益
充分了解“三旧”项目用地的各种历史背景，既要做好与国家法律政策的衔接，防止发生新的违法违规用地行为；又要兼顾各地发展历史和土地管理政策的延续性，妥善解决历史遗留问题。

科学合理地制定改造方案和配套政策，体现公开、公平、公正，处理好各类社会矛盾及利益诉求。

改造目标
总体目标
到2020年，基本建立政策稳定、流程规范、体系完整的“三旧”改造长效发展制度，实现“三旧”改造内涵不断丰富，“三旧”改造工作稳步推进。

到2025年，以创新、协调、绿色、开放、共享为理念，以加快建成宜居宜业的粤东地区新型产业城市，潮客底蕴深厚的岭南山水名城为目标，推进揭阳由“增量增长”向“存量发掘”发展模式的改变，实现可持续集约发展。

具体达到以下四个分项目标：
（1）经济目标：拉动投资增长，促进产业转型升级
充分利用社会资源和市场资金，将“三旧”改造作为拉动城市投资增长的重要举措，维持市区经济总量的持续增长；通过“退二进三”、土地再开发促进节约集约用地，并为新型产业发展提供平台，引导产业结构调整和现代服务业发展，促进城市产业升级，实现中心城区经济发展质的跨越和综合竞争力的整体提升。

（2）社会目标：改善人居环境，提升城市形象
通过对市区“三旧”地块建筑及各类配套设施的改造、提升和完善，切实改善地块周边地区的生活居住环境，改善困难群众的居住条件，推动城市形象的逐步提升。

（3）机制目标：建立“三旧”改造长效发展制度
主要是指通过加快政策体系、行政体系、运作体系的制度建设，完善“三旧”改造相关立法及各项配套文件的编制，构建合理高效的行政管理体系，明确“三旧”改造管控制度，形成规范化的“三旧”改造操作流程，明确各项相关工作的机制保障，形成一整套完备的“三旧”改造工作规则，指导未来长期的“三旧”改造工作开展。

（4）文化环境目标：完善城市功能和优化空间结构，传承潮汕历史文脉
实施“三旧”改造是统筹保障发展和保护资源，提升城市环境和竞争力的重要举措。

一方面，将“三旧”用地按照城市规划进行统一利用，通过“三旧”改造提高土地利用效率，有序退出基本生态控制线内用地，完善城市功能布局，维护生态格局，营造整体协调的城市面貌，确保城市有序发展。

另一方面，“三旧”改造也为历史文化保护提供一次主动保护契机。

在改造中加大历史文化保护内容，保护好现有历史街区、文物单位以及工业遗址等物质和非物质历史文化遗产。

分类改造目标
城镇、旧厂房和旧村庄因区位条件、使用功能和权属情况等的不同，改造目标各有侧重。

（1）旧城镇改造目标
旧城镇内历史文化遗产和危破旧房集中，同时承载着城市及片区的核心功能，改造具有较强的环境效益和社会效益。

应以保护历史文化遗产为基本前提，以提升城市服务功能和改善人居环境为首要目标，有计划地对旧城镇实施改造，通过环境目标建设推动经济目标和社会目标的实现。

旧城镇改造应优先适度疏解旧城人口和居住功能，为现代服务业提供更多的发展空间，为现代化滨海城市的建设提供最具竞争力的载体，促进城市功能的提升，引导空间结构的优化。

同时，通过旧城镇改造全面消除危破旧房，切实改善公共服务设施和基础设施，增加公共开敞空间，把旧城镇改造成环境良好、配套设施完善、地方特色鲜明、文化底蕴深厚的发展地区，提供具吸引力的服务环境和人居空间。

（2）旧厂房改造目标
旧厂房是市区传统工业发展的重要载体，改造具有较强的经济效益。

应以提升土地使用效率、促进产业调整和转型升级、完善城市服务功能为主要目标，有计划地把零散分布的旧厂房改造整治成为布局合理、配套完善的现代产业和城市公共服务亮点地区，成为产业优化升级的重要载体以及城市延伸发展的重要组成部分，实现土地集约利用、产业集聚提升、劳动就业增加、社会稳定和谐的目标。

（3）旧村庄改造目标
旧村庄改造具有重要的社会和环境效益。

应以改善人居环境和提升土地使用效率为主要改造方向，有计划地将旧村庄改造为环境优美、功能配套完善的生活社区，成为环境优美、绿色环保的生态家园，推进城市化发展和促进城乡和谐社会建设。

改造策略
空间策略：系统引导，成片策划，差异化推进
根据“一轴三心，三廊五片多组团”的空间发展格局，通过“三旧”改造片区的整体策划和实施，以全面改造方式为主，推动重点发展地区空间格局的优化提升。

重点发展地区主要包括：揭阳发展战略规划确定的重点地区和旧城区；轨道站点周边和主要干道沿线、各级城市中心区、重要城市景观地区、重大基础设施建设范围等城市重要地区及其影响范围。

结合历史文化保护及公共服务节点的改造需求，以微改造方式为主，推动社区配套服务设施的优化，串联公园、广场等开敞空间，营造可达性强、服务精细、功能复合、品质优良的城市服务系统。

在具体实施过程中，以各区域发展目标为导向，划定“三旧”改造政策分区，制定差异化的改造政策，明确各政策分区的改造主体权责、改造资金来源以及产业、国土、规划等方面的政策措施，促进“三旧”改造的有序推进，保障多元目标在空间上的有效落实。

模式策略：双管齐下，分类指引，突出重点
采用全面改造和微改造两种方式推进“三旧”改造。

在需要调整城市空间布局、建设城市重大战略平台的重点发展地区，污染较重、按政策近期必须搬迁的旧厂房，或目前效益较差而企业积极性较高的旧厂房，主要采取全面改造的方式，成片连片推动实施。

在其他地区，尤其是建成区中对城市整体格局影响不大或必须保留、保护，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低下、产业类型低端、人居环境较差的地块，如：历史文化街区、老旧小区、人居环境较差的城中村、中心城区国企旧厂房，主要采取微改造的方式，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，整治改善、保护、活化，完善基础设施，增加创新创业空间，提升城市活力，实现产业升级和人居环境改善，提高城市发展的多样性。

组织策略：全市统筹，区为主体，以镇街为基本单位，多元参与“三旧”改造任务量大面广，涉及群体众多，部分项目是社会效益和环境效益大于经济效益。

应重视和发挥政府在“三旧”改造中的作用，明确政府推进和市场开发的事项及其差异化政策，明细市、区、镇（街道）各级政府的责任。

市政府在“三旧”改造中应起统筹、协调和主导作用；各区政府是“三旧”改造的第一责任主体，应在改造中发挥主体作用；各镇（街道）在区政府的指导下，积极推进其管辖范围内具体项目的实施。

全市成立市“三旧”改造工作领导机构，负责审议有关“三旧”改造的重大决策，包括“三旧”改造政策、“三旧”改造规划、“三旧”改造计划、“三旧”改造方案以及资金使用等。

市级责任部门负责全市“三旧”改造工作的统筹管理和整体运作，负责研究制订政策、项目改造计划、专项资金使用计划，综合平衡各区、各类型项目更新需求。

构建新旧城联动发展机制，旧城内强调控量提质、疏导功能，新城预留发展空间承接旧城人口与产业外迁，实现互促发展。

打破项目内就地经济平衡的思维，注重地区平衡，实现整体提升。

通过增加资金支持，以“三旧”改造为手段，推进公益性项目建设，保障公共服务需求得到满足。

各区政府是“三旧”改造的第一责任主体，负责组织编制本辖区“三旧”改造行动计划、组织编制“三旧”改造单元控规单元规划，开展项目前期摸查、编制项目实施方案和拆迁补偿安置方案。

大力推进各区“三旧”改造的决策权、改造收益权等事权下放，构建重心下移、权责一致、统筹高效的职能分工体制。

强化镇街联动，以各镇（街道）为“三旧”改造工作的基本单位，负责其管辖范围内具体项目的推进实施，协助区政府开展“三旧”改造相关工作，包括现状摸查、策划方案及实施方案编制等，推进“三旧”改造工作精细化发展。

各相关主管部门负责在各自法定职责范围内依据市“三旧”改造工作领导机构的决策，办理“三旧”改造项目的行政审批。

强调多元参与，构建项目公众参与平台，以公共咨询委员会等形式，发动市场、业权人、第三方机构参与“三旧”改造的积极性。

通过“三旧”改造和互联网的结合，提升公众参与的信息化水平，方便公众更便利、更有效地参与到“三旧”改造和相关信息交流之中。

针对公众的意见和建议，科学专业地提出应对方案，完善“三旧”改造规划及实施活动。