对邮政代理金融业务反洗钱监管问题的思考

对邮政代理金融业务反洗钱监管问题的思考
■刘莉莉
国家邮政管理局作为中国邮政储蓄银行的代理机构从事金融业务，但因邮政企业的行业特性，在外部监管上，不再适用金融机构相关法律法规和监管制度，也不再接受央行、银监会等监管部门的直接监管，出现了邮政代理金融业务监管盲区问题。

本文以反洗钱为视角，就邮政机构履行反洗钱职责义务及监管覆盖问题进行思考。

[关键词]邮政企业；代理金融业务；反洗钱监管；思考
[中图分类号］F830[文献标识码］A[文章编号］1006－169X（2011）08－0088－02
刘莉莉，中国人民银行九江市中心支行。

（江西九江332000）
2007年3月6日，中国邮政储蓄银行有限责任公司单独成立，专事经营原邮政金融业务，同时，国家邮政管理局作为中国邮政储蓄银行的代理机构继续从事金融业务。

在业务运行中，它遵守邮政集团公司和邮政储蓄银行有关金融管理制度，接受邮政储蓄银行的业务指导和稽核检查，但在外部监管上，因其行业特性不再接受央行、银监会等监管部门的直接监管。

虽然在反洗钱相关法规中对金融机构通过第三方进行客户身份识别作出了规定，但在实际操作中，基层邮政企业仍然可能成为反洗钱监管工作中的薄弱点。

一、邮政代理金融业务反洗钱监管存在的问题
1．邮政集团总部没有制订金融业务反洗钱工作制度。

为加强邮政金融资金管理，防范资金风险，中国邮政集团公司先后制定了《邮政金融资金安全检查规定（试行）》、《邮政金融资金案件责任查究规定（试行）》和《邮政金融资金安全监督管理暂行规定》，要求邮政企业和邮储银行开办金融业务遵照执行。

但这三个规定中只对邮政企业金融业务安全保卫、人力资源和服务质量方面作出了检查规定；对贪污、挪用、诈骗、盗窃、抢劫等案件规定了责任追究；对邮政企业与邮储银行双方在储蓄网点、金库、运钞等安全管理方面明确了责任，却没有对邮政企业应如何自上而下开展代理金融业务反洗钱监督管理提出任何制度要求，这使得基层邮政企业对反洗钱工作投入少、重视不够。

2．邮储银行对邮政代理网点监督处罚缺乏执行力。

根据中国邮政集团公司制定的检查规定和委托代理协议，邮政储蓄银行有权对邮政企业代理营业机构的业务管理、内控制度执行、风险控制措施等进行日常检查，对发现的违规行为和责任人有权要求邮政企业进行整改和处理，并要求及时反馈。

但在调查中了解到，该项监督检查权并没有得到实际落实。

3．人民银行对邮政局反洗钱工作没有直接检查权。

在2007年3月邮政储蓄银行成立前，邮政金融业务由原邮政储汇局承办，因此在2006年国家颁布的三项反洗钱法律规定中，邮政储汇机构作为非银行金融机构被纳入适用范围，但自邮政储蓄银行单独成立后，邮政储汇局已不复存在，因此在之后颁布的《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》和《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》中，仅将邮政储蓄银行纳入适用范围，而将邮政储汇局删除。

依据现行
J ournal of Finance and Economics 金融与经济2011.08
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反洗钱法律法规，国家邮政局并不是反洗钱义务主体，作为国务院反洗钱行政主管部门的人民银行没有权利直接对邮政局进行反洗钱检查，只能以被代理邮政储蓄银行为检查对象，对其邮政代理网点进行检查。

尽管邮储银行与邮政局在签订委托协议时就违规处罚提出了责任方全额负责的规定，但这种间接执法检查大大降低了对邮政企业的威慑力。

4．银监部门对邮政局日常金融业务不进行合规检查。

据《反洗法》第十四条规定：“国务院有关金融监督管理机构审批新设金融机构或者金融机构增设分支机构时，应当审查新机构反洗钱内部控制制度的方案；对于不符合本法规定的设立申请，不予批准。

”因此，银监部门有权对邮政代理金融网点设立时的反洗钱内控制度建设进行监督评价。

但随着《金融许可证》年检制度的取消以及银监部门对金融机构日常监管的规定，已获得金融从业资格的邮政代理网点也自此脱离了银监部门的监管范围。

二、强化邮政代理金融业务反洗钱监管思考
1．邮政局有义务将邮政金融业务反洗钱工作制度化。

作为反洗钱工作部际联席会议单位成员之一的国家邮政局，其主要职责便是协助人民银行和银监会建立对邮政储蓄业务的反洗钱政策措施和可疑资金交易监测报告制度，对邮政汇款体系执行反洗钱规定情况实施监管。

因此，国家邮政局有责任也有义务自上而下建立健全邮政企业代理金融业务的反洗钱内部控制制度，制定反洗钱内部操作规程和实施细则，组织工作人员进行反洗钱培训，增强代理金融业务部门的反洗钱工作能力。

2．邮储银行应根据协议保障责任追究条款的执行力。

尽管邮储银行无法直接对被检查的邮政代理网点作出整改和处罚等处理，但在邮储银行与邮政企业签订的代理协议中载明了邮政代理营业机构在出现“不按邮储银行要求对违规行为进行整改，情节严重的，经邮储银行总行批准后，可以变更代理营业机构的业务范围”；对“有其他重大风险隐患情形的，经邮储银行总行和监管部门批准后，可以撤销代理营业机构”。

因此，为督促邮政企业落实整改建议，提高检查效果，基层邮储银行应将屡查屡犯的邮政企业代理网点及时反映给上级管理部门，请求协调处理，对拒不整改、有风险隐患的，建议按照《协议》中的“违规处理”条款，变更或取消邮政企业代理营业机构范围或资格，从而保障协议的法定效力，促使邮政代理网点落实反洗钱“第一道防线”的义务。

3．人民银行可通过现场检查和非现场监管强化反洗钱监督。

一是要求邮储银行将邮政代理网点反洗钱非现场监管报表单独报送至当地人民银行，定期核实报表数据，通过日常监督管理提高邮政企业反洗钱工作意识和水平；二是根据《个人存款账户实名制规定》定期或不定期进驻邮政代理网点开展银行账户检查，将履行客户身份识别义务作为重要检查内容；三是将邮储银行反洗钱现场检查权授权人民银行当地县支行，方便当地人民银行根据非现场监管情况直接开展反洗钱检查和指导；四是建立邮储银行业务授权管理制度，要求被授权单位必须经当地人民银行资格审查通过；五是根据现场检查结果，区别风险程度，建议银监部门关注直至取消邮政代理网点金融从业资格。

4．明确金融代理业务第三方反洗钱义务。

一是法律上明确代理金融业务第三方应履行反洗钱义务，并对此承担法律责任。

二是随着金融体制的改革和发展，金融从业形式越来越多元化，邮政代理金融部门正是一个全新的金融从业主体。

尽管《反洗钱法》规定反洗钱义务主体还包括应当履行反洗钱义务的特定非金融机构，但截至目前，特定非金融机构的范围仍然没有出台，使一些从事金融业务的非金融机构游离在反洗钱监管之外，因此，建议尽早出台《特定非金融机构反洗钱监管办法》，将全面代理金融业务的邮政企业纳入适用范围。

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