外国旅游管理体制比较研究及对我国旅游业改制的启示(一)

外国旅游管理体制比较研究及对我国旅游业改制的启示(一)
内容提要本文首先概括了我国旅游业在发展过程中取得的巨大成绩和显现的不足,进而指出构建我国旅游管理体制的理想模式,乃是推动我国旅游业持续发展的关键之所在;在对各国的旅游管理体制进行了比较研究之后,本文着重分析了我国旅游管理体制的形背景和存在问题;按照既符合中国国情,又符合旅游产业发展规律的总体思路,本文提出了关于我国旅游管理体制的基本框架和具体设想。

关键词旅游业旅游管理体制政府机构
经过20年的改革开放,我国原有的高度集权的计划经济体制已经逐步解体,社会主义市场经济体制逐步建立。

政府对旅游经济活动的管理也从全面的直接干预变为间接的引导和调控,旅游业单一的产权结构已经为多元化的所有制关系所取代,国家、地方、集体、个人和外资企业已经活跃在旅游经济的各个领域,成为我国旅游业的有机组成部分。

以上种种状况说明,我国旅游管理体制的变革和创新具备了相应的前提条件,也有着较大的延伸空间,中央和地方各级政府应当抓住时机,尽快予以实施。

一、各国的旅游管理体制的比较研究
众所周知,许多国家都有专门的政府机构负责管理旅游业,这些机构统称为国家旅游组织(NationalTourismOrganiza-ion)。

在旅游业的发展过程中,国家旅游组织(NTO)的作用可以概括为:开拓者,在旅游业发展初期,NTO大量投资于基础设施建设,制定旅游业的战略规划,推动旅游业
的发展;规范者,旅游业逐步兴起,旅游投资与日俱增,饭店、旅行社等旅游企业越来越多,市场情况复杂化,这一时期,NTO主要是制定、执行旅游法规,规范市场竞争秩序,保护旅游业的良性发展;协调者,旅游业已发展成为国民经济的支柱产业,在为国家赚取外汇、提供就业机会的同时,其负面效应也日趋明显,这一时期,NTO主要是进行调控和协调工作,提高旅游业的社会效益。

1·日本的旅游管理体制
日本旅游业经历了国际入境旅游优先发展、国内旅游继之发展、国际出境旅游最后发展三个阶段,旅游业的发展目标也由获取外汇逐步向综合性转化。

与其市场经济体制相适应,日本形了一种官民协办的旅游管理体制,政府、企业和各种协会组织彼此协调又相互约束,共同促进旅游业的发展。

日本的中央旅游管理机构分为内阁、运输省、观光部三个层次。

“内阁观光对策省厅联络会议”直接对内阁负责,为常设议事机构,受总理府直接领导;17名委员分别来自警视厅、环境厅、国土厅、法务省、大藏省、运输省、冲绳开发厅等部门。

其主要职责是:协调各省、厅在旅游管理中的相互关系;审议有关旅游业发展针、政策和规划。

运输省是日本旅游业的主管部门,下设运输局、航空局、物资流通局和国际运输观光局等。

观光部是运输省国际运输观光局中具体分管旅游业的办事机构,仅有40多名员工,与庞大的决策与协调机构相比,这是一个精干有效的操作班子。

其主要职能是:提出并执行旅游方针、政策和法规,统筹旅游规划、资源·79·企业管理开发、设施建设、景点整顿等项工
作,对旅行社、导游员、饭店及旅馆进行审批、注册、导、监督和培训,加强国际业务往来与对外宣传,负责旅游调研与统计等。

日本的中央旅游管理机构,是在大旅游的指导思想下建立起来的。

它适应了旅游业综合发展的要求,有利于旅游业发挥多方面的功能。

这种管理模式与日本的经济体制是一致的,国家对旅游经济实行间接管理,政府不必、也不可能直接干预旅游企业的经营活动。

大量的行业协会代行了部分政府职能,旅游业的投资主要依靠地方和民间的财力,中央与地方各级旅游管理机构分工明确、市场法规健全,执法严格。

日本的地方旅游管理机构没有统一的模式,而是因地制宜灵活设置,有的隶属于劳动部门,有的隶属林业或文化部门。

这些管理部门除具有一般的行政职能外,还负责宣传招揽、资源开发、改善投资环境、协调中央与地方的关系等方面的事宜。

日本的行业协会在旅游经济活动中的作用十分显著,这些行业组织既是企业之间的横向联结点,又是政府与企业之间的中介。

政府通过行业协会对旅游业实行间接管理,既有利于企业间的信息交流和横向联合,增加行业的保险功能,又有利于发挥行业协会的作用,处理好国家与企业之间的关系。

日本的旅游管理体制对我们的启示是多方面的:
第一,实行全行业的间接管理,政府不必要也不可能直接干预旅游企业的经营活动,中央政府没有直接的投资职能,只有组织民间财力的职能,中央与地方各级旅游管理机构分工清楚,职责明确,执法严格。

第二,大量的行业协会代行了部分行政管理职能,政府通过行业协会的桥梁和辅助作用对全国旅游业实行间接管理。

也就是说,在市场经济条
件下,行业组织是政府充分发挥作用的基本条件之一。

行业协会与政府机构互为表里,行业协会既代表企业的共同利益,但又是相对超脱和公正的,很多政府不便出面解决的问题,可以由行业协会协调或处理,实践证明的确是一个行之有效的办法。

与日本的旅游管理体制相比,我国的旅游管理体制突出表现为政企不分,政府主管部门可以直接干预旅游企业的经营活动,这些机构在行使管理权时往往带有明显的部门利益倾向,不可能也不愿意实行公正有效的宏观调控和行业管理。

企业不是真正的市场主体,自然没有联合的愿望,发挥旅游行业的作用更无从谈起。

因此,明确资产属性,界定企业产权,实行政企分开和事企分开,可以说是我国旅游管理体制改革和创新的重点之所在。

2·泰国的旅游管理体制
旅游业是泰国的支柱产业,随着旅游经济的发展,泰国政府对旅游业的管理也在不断加强,管理职能由单一的市场促销逐渐扩展到行业管理,从上到下形成了一套集权式的旅游管理体制。

泰国最高层次的旅游管理机构是旅游管理委员会,它由内务部、交通部、外交部、国家环境委员会、国家经济和发展委员会、立法委员会的高级官员和泰国航空公司总裁、泰国旅游局局长以及行业工会领袖等人士组成,管理督旅游局的工作等。

泰国旅游局是旅游委员会领导下的旅游行政管理机构,其职责包括市场促销,投资引导,信息统计,教育培训,行业管理,景点开发,受理游客投诉等。

泰国旅游局每年都要制定年度计划和发展战略通过广泛的宣传,引导企业的投资方向和经营方式。

同时,泰国旅游局对旅行社、
饭店等旅游企业实行严格的管理,保证了旅游行业的服务质量。

泰国的地方旅游机构由泰国旅游局直接设置、派驻人员并提供经费。

泰国旅游管理体制的突出特点是政府对旅游业实行集中有效的宏观管理,由国家设立9个大区办事处集中管理全国各地的旅游业和旅游经济活动。

大区办事处的人文杂志2001年第3期行政级别相当于司局级,经费由国家拨款。

其主要职能是:协调与地方政府的关系,组织地方性的旅游开发项目和大型的旅游活动,制定地方性的市场规则并维护市场秩序等。

由于大区办事处的工作直接促进了当地旅游业的发展,增加了地方税收,因此,地方政府总是尽力协助大区办事处的工作,双方利益一致,管理集中而有效。

3·英国的旅游管理体制
英国是旅游业比较发达的国家之一,其旅游管理部门有官方的行政机构和民间,经费由各级政府承担。

旅游总局主要负责向国外推销英国的旅游业,在国外的旅游机构和企业之间进行沟通和交流,出版、推销旅游手册、地图和纪念卡,通过20多个国外办事处向全世界提供信息服务等。

英格兰格兰和威尔士旅游局则具体负责各地旅游业的发展统筹资源开发、计划研究和资料统计工作,参与各地旅游业的推销活动,对各地旅游业实施资金援助并提供信息咨询等。

英国的基层旅游管理机构是地区旅游委员会,其经费由旅游局、地方政府和私人企业共同承担。

地区旅游委员会的职责是:代表本地区旅游业的利益,会同地方政府共同制定该地区的旅游发展战略,支持当地兴建旅游设施,协助当地开办旅游项
目,负责旅游接待工作和信息服务等。

除了官方的旅游管理机构,英国还有许多民间行业协会,如“英国饭店与餐馆协会”、“英国导游协会”、“英国旅行社代理人协会”等,这些行业协会积极维护本行业的利益,促进跨行业的横向联系,制定本行业的条例和准则,行业内的人员培训工作,为行业内的企业提供信息服务等。

责任明确,各司其职,是英国旅游管理体制给我们的启示。

总之,由于各国的旅游资源不同,政治经济体制各异,旅游业的发展道路也不一样,由此导致了各国旅游管理体制的不模式。

有些国家的旅游管理体制较为完备,既有中央系统,又有地方系统,既管理国际旅游,又管理国内旅游。

有些国家则偏重某一方面,或以中央为主,地方配合;或以地方为主,中央协助。

有些国家
仅有国际旅游管理机构,国内旅游则分属其它部门管辖。

我们则应当根据自身的特点,建立相应的旅游管理体制,促进和保证我国旅游业的健康发展。

二、我国旅游管理体制的现状及其改制意见
与飞速发展的旅游业相比,我国旅游业的宏观管理体制基本上仍然沿用计划经济色彩极浓的模式。

可以说,旅游业发展的超前性与管理体制的滞后性之间的矛盾,已经成为我国旅游业继续发展的最大障碍。

旅游管理体制所引发的诸多问题主要表现在两个方面:
其一,在旅游业发展之初,我国众多的观光型旅游产品对西方游客产生了强大的吸引力,进而对我国的旅游接待体系构成了较大的需求压力。

对此,我们按照“五个一起上”的方针,鼓励各行各业都来办旅游,旅游业
的行政壁垒被突破。

同时,卖方市场条件下旅游业较高的利润率也吸引了各个行业的投资者,他们的经营行为和运作方式已经明显的具有市场化和社会化的倾向。

但迄今为止,与社会主义市场经济要求相适应的旅游宏观管理体制仍未建立,没有一个跨部门跨行业的旅游管理机构来制定产业政策、规划产业布局、控制产业规模、调整产业结构,使得我国旅游业长期处于各自为政、条块分割的局面。

盲目扩张导致了过大的产业规模和不合理的产业结构,进而又引发了恶性竞争,破坏了市场秩序,严重损害了旅游业的整体利益。