气候变迁下的永续环境治理

“气候变迁下的永续环境治理：法律与政策的因应模式”研讨会纪要 2012-06-05
台湾大学法律学院环境永续政策与法律中心（PLES）于2012年5月12日在台大法律学院霖泽馆多媒体室举行「气候变迁下的永续环境治理：法律与政策的因应模式」学术研讨会（二），以下为各场次的纪要。

一、台湾气候变迁政策体检
叶俊荣教授代表PLES，从「组织、政策、立法」三个大项目，对台湾政府气候变迁的因应行动进行「体检」。

结果发现：台湾政府的气候变迁因应行动呈现了「杂乱渐增」且「虚无空泛」的样貌。

在组织方面，目前对于气候变迁的组织因应，较多非制度化的任务编组，而且在不同的部会零星建制，欠缺全盘规划，且将减量与调适分属不同机关办理，形成政策的分离。

气候变迁议题需要全盘思考并连结多元的资源力量，更应以高调的方式强调施政的重要性。

因此，除了充实各部的职掌（例如环境资源部）外，宜透过立法在行政院下设置跨部会的气候变迁政策统合与协调机制，由专责的政务委员主导，帮助行政院长结合各部会首长统筹气候变迁决策。

在政策方面，政府虽然提出各种计划与政策，但这些都容易沦为口号或仅处理边缘的问题，欠缺高调的全面政策规划。

目前，温室气体减量的目标仍然定位不清，推动的调适纲领仅是学者进行研究计划的累积，对于国际参与的方式与定位也大都流于制式与表面。

我们认为，政府应该全面规划气候变迁政策的蓝图与进程，而不是停留在一再重复的「节能减碳」。

政策的推动，应以市民社会的共识为基石，提出明确的减量目标，并且全面检讨气候变迁的调适机制，政府机关人员必须更投入，不能仅仰赖个别的研究或调查计划。

在国际连动方面，必须厘清国际参与的目的及策略，并与国内政策连动思考。

在立法方面，目前立法行动迟滞零碎，且有往能源与产业倾斜的现象，忽略核心议题且未能与既有制度结合。

政府应该结合前述的政策蓝图，短期内提出因应气候变迁的全面向框架性立法，并有计划有决心地推动后续立法。

具体的个别立法必须实质处理核心的减量与调适问题，并结合既有的环境影响评估、空气污染防制法、灾害防救以及环境责任等法制，提供气候变迁立法因应的整体法制基础。

整体检验台湾当前在组织、政策与立法面向的因应作为，目前所提出的项目看似多样，但多沦于零碎片段，欠缺全面而深度的思考，无法形成有效健全的制度基础，也因而无法感受政府的强烈用心与企图。

今日所提出的思考方向，期待能促成政府未来对气候变迁议题有更扎实、全面而深层的作为。

二、气候变迁的责任机制
本场讨论由廖义男教授担任主持人，由PLES主任叶俊荣教授报告，主题为气候变迁的责任机制。

在气候变迁的讨论架构下，比起碳排放交易、碳税与能源税、基金等制度，损害赔偿并不被认为是重要的管制工具。

在这次报告中，叶教授则尝试指出既有损害赔偿责任机制在气候变迁案件所面对的挑战，，尝试对气候变迁责任机制提出理论基础与与制度设计。

叶教授指出，传统的损害赔偿机制有「法院中心」、「个案中心」、「侵权行为本位」的特色。

然而这三个特色与具有「时空大尺度性」、「高度不确定性」与「决策于未知之中」等特色的气候变迁议题有跟本的冲突。

若要在气候变迁案件中适用传统的损害赔偿责任机制（尤其是侵权行为），将会在「加害人与被害人的认定」、「因果关系的确定」、「损害的界定」几个方面受到局限。

叶教授进而主张，如果传统的责任机制无法突破这些局限，则有必要重新省思气候变迁的环境责任理论，扬弃传统个案式、个人对个人式的责任思维，设计更适合气候变迁的责任制度。

气候变迁环境责任制度应具备「财富重分配」（正义）与「管制温室气体排放」两机能。

叶教授从美国的Sindell案提出的市场占有率责任理论出发，尝试以科学上「或然率」建构一个以国家为主体责任基金模式的气候变迁环境责任机制。

在国际层次上，应以各家的历史排放总量作为其责任比例，国家按责任比例提拨设置「气候变迁责任基金」；在内国层次上，国家应按照内国温室气体排放者的历史排放总量比例摊分基金之来源。

叶教授认为此
种责任基金模式可突破上述传统责任机制的局限，降低诉讼证明上的成本，更提供国家管制温室气体排放的诱因，而能满足气候变迁环境制度所应具备的机能要求。

与谈人范建得教授与陈聪富教授皆认同叶俊荣教授之观点，也分别提出进一步的想法。

范教授指出，在这种基于或然率的责任机制之下，传统的证据法则将遭遇挑战，司法也必须增加与科学的互动性。

不过一个必须面对的」议题是正义「正义」的考虑会使问题复杂化，环境责任机制的正义机能，也必须清楚的区分、处理「分配正义」与「匡正正义」。

范教授并建议，可以更细致地思考气候变迁环境责任机制如何跟调适、预警原则以及NAMA (Nationally Appropriate Mitigation Action)作连结与配套。

陈教授则指出，在制度的设计部分，于内国层次，必须进一步思考如何计算历史总量、哪些人为基金主体、哪些人可以获得基金的补偿。

于国际层次，则有如何执行的问题。

与会的张文贞副教授肯认叶教授的论点，其特别指出，基金的来源是用历史排放量所计算的责任比例，而非从特别预算提拨，较能避免政府实质补贴排放大户而叫纳税人买单的情形，而更能实现正义。

不过张副教授仍强调传统上「个人对个人」式的气候变迁诉讼仍有其重要价值，因为它能够使应负责的人负责，展现质朴的正义观。

三、气候变迁的市场机制
本场由中研院经济所的萧代基研究员担任主持人。

第一部分中，施文真教授以「由双边气候变迁财务机制论我国之外援政策可能之发展」为报告题目。

施教授于报告中指出，不论在调适或减缓的面向上，财务机制在气候变迁领域的重要性与日俱增。

在另一方面，气候变迁与国家发展的关连性日益显着，气候变迁政策与国家发展政策间的互动与冲突也是相关领域重要的研究议题。

在这样的背景下，针对气候变迁政策的「官方发展外援(Official Development Aid, ODA)」已成为许多「经
济合作与发展组织会员国」提供ODA的援助项目之一，与气候变迁相关的外援金额也逐年上升。

施教授主张，在国际性的财务机制尚未完备之际，透过双边财务机制较具有弹性也较具有主导性的方式来提供气候变迁的援助，为较务实的做法。

邦交多为受气候变迁影响甚巨的岛国，双边财务机制不仅可较有效率地提供邦交外援，更可以藉此增加台湾与相关国际组织及开发银行的互动，为一多赢的政策工具。

施教授以七个国际间的气候变迁双边财务机制为基础，提出我国未来以气候变迁财务机制作为外援政策的思考方向。

第一，在资源取得方面，除了预算之外，也可以配合未来排放权交易制度的建构，将部分的拍卖所得作为资金来源；亦可鼓励私部门的投入。

第二，在资源分配方面，除了贷款、赠与及技术援助外，可考虑投资或捐助相关国际气候基金；在计划类型上，则应适当分配减缓于调适计划。

第三，在管理与组织面，则可由负责外援与环境、气候变迁议题的机关共同负责。

与谈人李贵英教授首先肯认施教授认为可将气候变迁双边财务机制纳入外援政策的构想。

其指出，目前的援外政策是以“外交部”2009年5月出版外援政策白皮书及国际合作发展法为基础，现有的问题是援外赠与政策多为无监督机制的赠与。

气候变迁双边财务机制纳入外援政策中应避免这样的问题，并可从投资型援外政策及公私协力的角度有更细致化的思考。

第二部份由汪信君副教授以「保险机制之建构与气候变迁之调适与减缓：以风险内化与道德风险为中心」为报告题目。

汪教授于报告中指出，保险机制与保险产业分散风险的功能已成为面对气候变迁风险时不可或缺的机制。

然而，保险机制究竟如何判断其于风险管制扮演之角色以及判断采取何种保险模式仍有相当讨论空间，也是汪教授在本次报告中的主要研究议题。

汪教授检视两种风险内化与保险机制的基础，并指出此两种基础应用在气候变迁议题的困境与道德疑虑。

第一种是以侵权行为责任与责任保险为基础，第二种则是以补偿保险与巨灾风险转嫁为基础。

前者的困境在于侵权行为损害基于以上考虑，汪副教授进一步指出未来气候变迁保险应采公私协力模式为之，可参考的对象为在我国已建构的强制汽车责任保险与住宅地震保险。

与谈人张士杰教授从有效性的观点，认为保险机制不仅有补偿的功能，更有事先控管及内化风险的功能。

然而我国政府与人民对于保险的认知不足，也尚未将其风险管理内化至政府运作中。

未来的气候变迁风险管理，就中央层级而言，如何有效整合资源并将风险管理的概念内化在政府运作模式将是一大重点；而在地方政府层级与民众方面，也应考虑如何以政策增加自我风险管理的诱因。

四、气候变迁的比较研究
本场由台大法律学院李建良教授担任主持人。

第一部分由张文贞副教授以「气候变迁纳入环境影响评估的全球实践：趋力的比较分析」为报告题目。

张副教授从UNFCCC第4条要求各国应「在有关之社会、经济及环境政策、行动中，尽可能的考虑气候变化的因素」出发，以各国环境影响评估的实践为例检视各国为何及如何将气候变迁的因素整合进环评系统。

在UNFCCC未定有强制规范要求各会员国将气候变迁因素内入环评考虑的前提下，包含欧美、亚洲、纽澳、太平洋岛国等许多国家却已将气候变迁因素纳入环评制度。

张副教授进一步从内国及国际趋力两大方向分析上述各国何以将气候变迁因素纳入环评考虑。

张教授指出，制度化着力最深的美国及澳洲主要是透过内国趋力而非国际影响。

在内国趋力中，司法、行政、立法相互带动借力使力的复杂合作图像才能解释美国及澳洲的环评实践。

自然地理因素及贸易考虑在冰岛、荷兰、北欧国家、东南亚临海国家的环评实践中也扮演的重要角色。

回顾台湾在相关议题的实践落差，张教授清楚指出台湾地区在国际政治上所面临的局限并不必然带来消极结果，应着眼于司法诉讼、立法及行政游说的积极作为来影响后续气候变迁政策的走向。

相较于张教授从全球实践的宏观视角，与谈人张英磊助理教授则从微观视角、以不同行动者的互动为中心的角度提供本研究后续发展的方向。

第二部分由许耀明副教授以「欧盟气候变迁政策与法制及其与WTO 法制之兼容性问题」为报告题目。

大尺度的气候变迁问题带来了国际治理体系的变迁。

以经济合作为创立宗旨的欧盟作为国际间最成功的超国家治理实体之一，其在气候变迁政策的发展及实践对于气候变迁的全球治理体系的发展研究有其重要性。

许副教授首先分析了欧盟在气候变迁议题上机制面及管制面的政策及行动，并将关怀聚焦在能源、温室气体减排及碳交易系统三个面向。

气候变迁政策与经济议题息息相关，欧盟相对强势的环境政策与WTO的自由贸易间的冲突也成为其治理上必须面对的问题。

欧
盟的环境政策与WTO的规范的冲突面主要集中在同类产品的认定标准与
环境政策得否以GATT第XX条的例外条款建立正当性两个面向。

评论人
苏义渊助理教授从相关案例的评析检视内国宪法、WTO规范、欧盟法间相互冲突的互动面向。