农村基层组织人员职务犯罪司法认定中的几个问题探讨

农村基层组织人员职务犯罪司法认定中的几个问题探讨[摘要]认定和处理农村基层组织人员职务犯罪是一个非常复杂的问题,也是
司法实践中的一个难题。

目前,对农村基层组织中哪些人员可以成为职务犯罪的主体、农村基层组织人员的哪些活动可以认定为协助人民政府从事行政管理工作等问题存在较大争议。

本文认为,村民小组长不应成为职务犯罪的主体;农村基层组织人员管理村务的行为不应认定为“其他依法从事公务”;基层组织人员擅自处理分配之后的征地补偿款的行为不构成职务犯罪。

[关键词]村民自治;工作人员;职务犯罪;司法认定
近年来,随着我国经济社会的迅猛发展,农村城市化脚步不断加快,特别是各种重点工程项目和工业园区的兴建,使得越来越多的农村土地被征用,大量的征地补偿款随之进入村集体账户纳入基层群众自治组织人员管理之下。

在此背景下,农村基层组织人员涉嫌的职务犯罪案件大幅提升。

然而,由于法律规定存在漏洞,导致各地司法机关对农村基层组织人员范围、行为性质等的认定存在较大偏差,从而使得主体和性质相同的案件在不同的司法机关会得到完全不同的处理结果,一定程度上影响了法律权威和人民群众对司法公正的信心。

因此,对农村基层组织人员职务犯罪司法认定中的相关问题进行探讨,既有理论意义,也有实践价值。

一、关于村民小组长主体身份的司法认定
第九届全国人大常委会第十五次会议通过的《关于第九十三条第二款的解释》(以下简称《刑法第九十三条第二款的解释》)规定:“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的下列行政管理工作时,属于刑法规定的‘其他依照法律从事公务的人员’……”目前,我国农村基层群众自治组织主要包括村支部、村委会、村民小组(少数地方村委会还设有人民调解、治安保卫、公共卫生等下属委员会和村经济合作社)。

这些基层群众自治组织中哪些人员可以认定为“村民委员会等村基层组织人员”,也就是说哪些人员可以成为职务犯罪的主体,由于法律规定的模糊性,导致在理论和司法实践中存在较大争议。

目前基本达成共识的是,村委会、村支部成员可以成为职务犯罪的主体。

具体来说,包括村委会主任、副主任及其他委员;村支部书记、副书记及其他支部委员。

即只要上述人员协助人民政府从事相关行政管理工作,就属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”。

而对于村民小组长是否属于“村民委员会等村基层组织人员”,其协助人民政府从事相关行政管理工作是否构成职务犯罪则存在两种截然相反的观点,致使实践中对该类人员的处理大相径庭。

一种观点认为,村民
小组长在法律上是作为村委会的下属机构设立的,在实际生活中,村委会决策的具体执行都是通过村民小组长来实现,如果将其排斥在贪污贿赂类犯罪主体之外,将会对此类犯罪的惩治带来严重的不良后果。

①一些司法机关以《中华人民共和国村民委员会组织法》为依据,认为村民小组长是村民委员会的成员之一,其在协助人民政府从事土地征用补偿费用等相关行政管理工作时,具有国家工作人员的主体身份,从而对村民小组长以职务犯罪追究刑事责任。

②另一种观点认为,村民小组长不属于农村基层组织人员范围,他们利用职权从事的相关经济犯罪活动不能认定为职务犯罪。

持有这种观点的检察机关对此类案件不直接立案侦查,而是将案件线索移送公安机关处理;持这种观点的法院不直接以职务犯罪追究村民小组长的刑事责任,而是改变案件定性,以职务犯罪以外的其他类型犯罪对其定罪量刑。

笔者认为,村民小组长不应纳入农村基层组织人员的范畴,其协助人民政府从事土地征用补偿费用等相关行政管理工作不构成职务犯罪。

理由有三:一是根据《村民委员会组织法》第十条规定:“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组,小组长由村民小组会议推选。

”说明村民小组长是由村民小组会议推选,只应对推选他的村民小组负责,而不应直接对村民委员会负责,更不应对上级人民政府负责。

况且实际生活中村委会的权力没有下放到村民小组,村民小组长基本上没有实权,如果将村民小组认定包括在“基层组织”范围之内,其工作人员在协助人民政府实施行政管理工作中所实施的犯罪行为认定为职务犯罪,有过分扩大犯罪主体范围的嫌疑。

二是最高人民法院审判委员会1999年6月颁布的《关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物的行为如何定性的批复》中,认为村民小组组长利用职务便利非法占有集体财物的行为应按职务侵占罪处理。

该《批复》所明确的问题是,村民小组长不应该为准国家工作人员。

三是村民小组长虽然不构成职务犯罪的主体,但并不意味着其违法犯罪行为不会受到惩罚,相反,只要其行为触犯刑法,就可以用职务侵占罪、挪用资金罪等其他类型犯罪追究其刑事责任,只是侦查的主体不同罢了。

因此笔者认为,村民小组长不应成为职务犯罪的主体。

当然,村民小组长依法由村民委员会或村支部工作人员兼任的,则另当别论。

二、“其他依法从事公务”的司法认定
《刑法第九十三条第二款的解释》将村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的公务限制在以下七种行为之内:(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(二)社会捐助公益事业款物的管理;(三)国有土地的经营和管理;(四)土地征用补偿费用的管理;(五)代征、代缴税款;(六)有关计划生育、户籍、征兵工作;(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作。

目前,理论和司法实务届普遍认为,农村基层组织人员在从事村务管理活动中存在的经济犯罪,也应以职务犯罪论处。

其依据是农村基层组织人员由村民依法
选举产生,协助人民政府从事行政管理工作、行使自治权办理本村事务,其范围和对象是本村的公共事务和公益事业,其利用的职权当然属于公共权力的范畴,其工作具有行政管理的性质,对村官的职务活动均应认定为从事行政管理工作。

③如上海市某区某村党支部书记、村委会主任陈某在主管本村建筑、建造标准厂房及村办集体企业改制过程中,多次收受工程老板所送现金共计7.5万元,被法院以受贿罪判处有期徒刑三年,缓刑四年。

④据笔者掌握的资料发现,目前检察机关查处的农村基层组织职务犯罪案件中,农村基层组织人员在从事《刑法第九十三条第二款的解释》规定的七项规定过程中犯罪的较少,大多数案件均产生在村务管理过程中,如对村内企业的管理,对集体财物的管理以及对村内工程招投标的管理等。

笔者认为,除了《刑法第九十三条第二款的解释》列举的七项事务可以认定为“其他依法从事公务”的以外,村基层组织人员从事的其他村务管理活动均不能认定为“其他依法从事公务”。

主要原因是根据最高人民检察院关于贯彻执行《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》的通知第三条规定:“对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《刑法第九十三条第二款的解释》的规定。

”显然,在《刑法第九十三条第二款的解释》的七项事务之外的村内公益事业和公益服务等自治事项的活动中,村基层工作人员利用职务进行的犯罪,不能成立贪污受贿挪用公款等职务犯罪。

根据上述分析,笔者认为,如果检察机关在查处村基层组织人员职务犯罪案件时,遇到《刑法第九十三条第二款的解释》规定的村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的七种公务以外的行为,均不能适用《刑法第九十三条第二款的解释》的规定。

对于此种情况,可以在查明事实后,根据行为性质,如果涉嫌职务侵占罪、挪用资金罪或者公司企业人员受贿罪等其他犯罪的,依法移交公安机关查处。

三、基层组织人员擅自处理征地补偿款行为的司法认定
对于农村基层组织人员对土地征用补偿费用的管理行为是否属于协助人民政府从事行政管理工作。

有观点认为:既然全国人大常委会的立法解释已经明确规定在土地征用补偿费用的管理中,将农村基层组织人员协助人民政府从事行政管理列入其他依法从事公务的人员,以国家工作人员论,那么就应该严格依照该解释的规定,只要农村基层组织人员在土地征用补偿费用的管理过程中利用职务之便,非法占有公共财务、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,就应当分别适用贪污罪、挪用公款罪和受贿罪。

笔者认为,此观点值得商榷。

应该对土地征用补偿费的管理进行阶段性分析和认定。

具体来说,对于土地征用补偿费用的管理可以分为两个阶段来进行。

第一阶段,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四项规定:征用土
地的各项费用应当在征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付。

一般是由市、县人民政府土地管理部门将土地征用补偿费用款项以支票形式下拨至农村集体的账户,对于土地征用补偿费用(包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费)分配到小组(或生产队)之前,农村基层组织人员对此阶段土地征用补偿费用的管理活动属于协助人民政府从事的行政管理活动,立法解释第四项“土地征用补偿费用的管理”中的土地征用补偿费用亦指包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,若利用职务之便,非法占有公共财务、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的,分别适用贪污罪、挪用公款罪和受贿罪。

第二阶段,对于土地补偿费分配到小组(或生产队)后,归农村集体经济组织所有。

各省都规定集体所有的土地补偿费的使用和收益分配办法,须经村民代表大会讨论通过,而且使用情况要定期向村民公开,接受村民监督。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条和第十九条规定,村基层组织人员针对上述款项的管理,属于涉及村民利益的其他事项,应当由村民委员会提请村民会议讨论决定后方可办理。

由此可见,这阶段的管理属于村务,是村民自治范畴事务,不属于协助人民政府从事的行政管理活动。

如果利用职务之便,非法占有公共财务、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的,分别适用职务侵占罪、挪用资金罪和商业受贿罪。

从上述分析可以得出两个结论:一是村民小组长擅自处理征地补偿费用不能构成职务犯罪,而只能构成职务侵占罪、挪用资金罪等其他犯罪。

二是村支部或者村委会人员擅自处理征地补偿费用,是否构成职务犯罪要分为两个阶段进行分析和认定。

如果擅自处理分配前的征地补偿费用,符合职务犯罪的主体特征和行为特征,可以构成贪污罪、受贿罪、挪用公款罪;如果擅自处理分配后的征地补偿费用,则不符合职务犯罪的行为特征,不能构成贪污罪、受贿罪、挪用公款罪,只能构成职务侵占罪、公司企业人员受贿罪、挪用资金罪。

[注释]
①聂连斌:《浅析农村基层组织工作人员职务犯罪的法律适用》,载《法制与社会》,2008.11(上)。

②参见《村民小组长挪用征地款被判刑》,载湖南省衡南县人民检察院检察局域网。

文中提到,被告人身为村民小组组长,其在协助人民政府从事土地征用补偿费用的行政管理工作时,具有国家工作人员的主体身份,被法院以挪用公款罪判处有期徒刑。

③何朝辉、涂金香:《关于村官职务犯罪若干认定问题的探讨》,载《中国检察改革与实务研究》,研究出版社,2009年9月版,第1230页。

④张丽丽:《农村基层组织人员涉嫌贪污贿赂犯罪实务问题研究》,载《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》,2005年12月,第70页。