乌鲁木齐市土地储备实施效果评价及问题分析

乌鲁木齐市土地储备实施效果评价及问题分析
摘要：本文以新疆乌鲁木齐市为例研究该市土地储备运行的相关问题。

通过分
析该市土地储备利用的现状，探讨其土地储备中的绩效及存在的问题，提出了几
点建议，包括土地储备的法律法规将逐步健全，土地储备资金的良性循环机制等，以期本市土地储备工作能更好地促进城市的更新和发展。

关键词：乌鲁木齐市，土地储备，绩效评价
1乌鲁木齐市土地储备现状
1.1土地储备机构的设置
土地储备机构是土地储备制度得以运行的主体，从各地的实际操作看，主要
有两种形态：一种是单一结构，土地储备机构隶属土地管理部门，如上海；另一
种是双结构，即土地储备委员会和土地储备机构[1]。

从目前实践效果看，双结构
模式较为理想。

乌鲁木齐市土地储备中心的机构设置就是后者。

随着国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》和国土资源部《招标拍卖
挂牌出让国有土地使用权规定》等文件的颁布实施，为依法规范乌鲁木齐市的土
地市场，确保政府对土地一级市场的高度垄断，乌鲁木齐市积极探索建立土地储
备机制，于2001年3月成立了乌鲁木齐市土地储备发展中心，主要受市政府委
托对市政府依法征用、收回、收购和置换的土地进行储备，组织对储备土地进行
地面附着物拆除、补偿、土地平整等前期开发工作，接受主管部门委托组织实施
土地使用权招标、拍卖、挂牌交易的前期工作。

1.2土地储备的范围
城市规划区内的新增建设用地一律纳入土地储备，包括新城区建设、旧城改
造项目涉及的土地，根据建设规划实施统一收购、征用土地收购可采取收回、收购、征用等方式进行。

乌市通过收回方式取得土地的有以下几种情形：土地出让等有偿使用合同约
定的使用期限届满；土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的因单位撤销、企业破产等原因；停止使用原以划拨方式取得使用权的土地公路、铁路、机场、
码头、矿场等经核准报废的土地使用者未经批准擅自改变用途；被责令限期改正，逾期拒不改正的非法占用、转让土地，被依法没收的被法院查封拟拍卖的划拨土
地根据法律规定；可依法收回的其他土地。

乌市通过收购方式取得土地的有以下几种情形：为实施城市规划进行旧城区
改建；需要调整使用土地的用地者申请改为经营性房地产用途的土地依据法律政
策规定；可以收购的其他土地。

乌市通过征用方式取得土地的有以下几种情形：城区内的集体土地新建；改
建道路沿线两侧一定范围内由市规划部门进行规划控制的土地；土地利用总体规
划已确定为建设用地的；其他集体土地。

另外，企业改制、迁移、城市规划实施
需要调整土地的，经批准，可用置换方式取得土地。

1.3土地补偿相关标准确定
乌市土地收购储备补偿费用标准严格按照新疆维吾尔自治区发展计划委员会
和新疆维吾尔自治区财政厅联合制定的《关于下发自治区国土资源系统土地管理
行政事业性收费标准的通知》（新计价房[2001]500号）的有关规定执行。

通知规定自治区县级以上人民政府土地行政主管部门应严格按照规定的收费项目和收费
标准进行收费，不得擅自增设收费项目，扩大收费范围，提高收费标准，自觉接
受财政、物价、审计部门的监督检查。

同时还规定各级人民政府土地行政主管部
门应按规定到政府价格主管部门办理《收费许可证》后方可收费，并应使用财政
部门统一印制的行政事业性收据，同时要健全票据管理制度。

乌鲁木齐市土地收
购储备涉及到耕地补偿、牧草地补偿、城镇国有土地补偿、乔木和经济林木补偿、灌木林补偿及临时用地管理费等都按照本通知规定标准执行补偿。

2乌鲁木齐市土地储备实施效果评价
2.1合理确定土地储备范围，采取多种形式储备土地
乌鲁木齐市在实施土地储备过程中，按照“征购—开发—出让”三个步骤进行。

首先，土地储备的范围主要涉及破产企业用地、企业改制用地、闲置存量国有土
地以及加快城市化进程中涉及的集体土地；按照拟选址用地的地理位置、地形地
质条件、土地现状等因素，就规划问题征询市规划局意见，并进行科学分析后初
步确定土地征购范围上报市政府，经批准后，根据土地实际情况，采用实物储备、红线储备、信息储备等方式实施储备。

其次，为优化土地资源，通过拆迁、土地
平整、归并整理和基础设施的配套建设等措施，对收购储备的土地进行开发和再
开发，形成“熟地”后再出让。

第三，按照乌市土地供应年度计划，依据规划用途
予以供地，在土地出库前，按照市政府确定的统一出库标准核算储备土地征购成本。

2.2完善土地市场，增强政府土地调控能力
乌鲁木齐市土地储备中心成立以后，根据《中华人民共和国土地管理法》、《乌鲁木齐市土地储备管理办法》、《乌鲁木齐市城市房屋拆迁管理办法》等法
律和地方性规章，制定了《乌鲁木齐市国土资源局招标、拍卖、挂牌出让国有土
地使用权工作程序》、《乌鲁木齐市国土资源局国有土地使用权交易管理暂行办法》等规章制度，这一系列规章制度为土地储备的实际操作提供了法律保障。

根
据有关文件的规定，乌鲁木齐市土地储备中心对本市区内集体所有土地，根据建
设需要，一律由国土资源管理部门统一征用，并纳入储备中心统一储备、统一规划、统一开发、统一管理、统一出让，基本杜绝了其它单位和个人私下征用土地
的行为。

加强了乌市土地使用权的交易管理，严厉打击了单位和个人变相管地或
处置土地使用权的违规行为，初步建立了土地的有形市场，增强了乌鲁木齐市政
府对土地市场的调控能力。

2.3增加政府财政收益，显化国有土地资产，促进储备土地集约利用
全市实行土地储备制度后，土地资源由政府统一调配，通过报刊对经营性用
地发布《国有土地使用权招标、挂牌、拍卖公告》，公布宗地位置、土地用途、
容积率、建筑密度、土地级别等信息，做到公开、公平、公正，满足了项目建设
对土地的需求，优化了土地利用结构、提高了土地的使用效率，确保了土地的保值、增值。

通过营造公开、透明的土地市场氛围，一定程度上缓解了乌市土地供应紧张
的局面，土地供需基本平衡，土地的资产价值日益显化，土地供应向着健康、持
续方向发展。

3土地储备实施问题分析
3.1土地储备相关政策法律依据缺乏
为了更好实现土地储备的价值，就必须对这一制度法制化，即有一系列的法
律法规为此作支撑。

乌市政府适时的出台了《乌鲁木齐市土地储备管理办法》、《乌鲁木齐市城市房屋拆迁管理办法》、《乌鲁木齐市拆除违法建筑实施办法》
等地方性规章，同时针对取得土地使用权有关问题制定了《乌鲁木齐市国国土资
源局招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权工作程序》、《乌鲁木齐市国土资源
局国有土地使用权交易管理暂行办法》等规章，这一系列规章为土地储备的工作
实施提供了法律保障，但针对土地储备工作中诸多细节问题，单凭现有制度又不
能得到完全解决，因此现有规章制度还有待于完善。

3.2征地、拆迁难度较大，土地补偿标准较低
乌鲁木齐市集体土地征收涉及被征地农民、集体等各方利益，储备中心多次
协调区政府、乡政府，以期共同开展征地工作，加强土地征收力度，但鉴于多方
面因素，各区支持力度有限，征地工作开展难度大。

3.3资金运作渠道单一，储备风险大
资金和土地是土地储备制度的两大基本要素，土地储备过程是土地流转过程，也是资金循环过程[2]。

目前无论是政府财政拨款或是银行贷款，都未形成有效的
资金筹措机制，而且存在较大的风险。

特别是统一收购制度实施后，客观上要求
政府对需要盘活的土地实行敞开收购，资金需求量很大。

乌鲁木齐市储备资金主
要通过财政拨款和申请土储专项债券资金方式来解决，虽然能满足现有土地储备
的需要，但尚未形成有效的资金筹措机制，随着时间的推移，城市土地储备量的
进一步增多，单靠政府财政拨款来解决储备资金问题显然是不够的，即便是采用
银行贷款方式，也难以满足对资金的需求，因此开辟新的融资渠道是必然的选择。

3.4经营城市土地意识薄弱
由于受长期以来土地无偿、无限期使用的影响，一些部门和个人视划拨土地
为自有财产随意处置。

特别是在土地招标拍卖的实施后，一些地方领导受旧的协
议出让土地的惯性影响，不情愿将土地供应的权力交还给土地市场，对土地供应
的市场化态度不积极，致使经营性用地低价协议出让，形式上走市场化供应的情
况也时有发生。

3.5城市土地利用规划有待进一步细化
乌鲁木齐市有较为完成的城市土地利用总体规划，但一般还没有较为详尽的
市区分区规划，这就给分区土地储备工作带来了较大的难度。

在土地储备过程中，需要在地块征购、回收前先征求规划部门的意见，但是由于没有现成的分区规划，就必须临时按宗地进行规划。

结果一是规划缺乏整体性，与周围环境的协调性差，不利于集中连片开发；二是影响了土地征购、回收、拆迁安置、整理开发等的时
间进度，加大了土地储备成本。

3.6政府相关部门协调和配合有待于加强
实施城市土地收购储备制度是一项综合的系统工程，必须得到规划、财政、
计划、建设、房产、土地管理等城市政府各职能部门的支持和配合。

要提高土地
储备和土地资产运营的效益，就必须制订科学的土地收购、储备和供应计划，并
与整个城市经济发展、土地用地计划、房地产开发计划、资金筹措计划等有机地
结合起来，把有关责任分解到各职能部门，协调行动[3]。

4完善城市土地储备制度的对策建议
4.1制定和完善相应的法律法规
制度的推行必须以法律法规作保障，土地储备制度涉及到政府、有关部门和
行业多个方面，为使土地收购储备和土地交易工作有章可循、有法可依，乌鲁木
齐市土地储备制度的实施，除了要符合国家相关法律法规外，还需要根据本地区
特殊的地理位置、人文环境、经济发展状况制定相关符合乌市土地储备的地方性
政策法规，从而更好的保障土地储备制度的实施。

4.2建立社会化的资金筹集方式
建立和健全相应法律法规的基础上，还要建立社会化的资金筹集方式，拓宽
资金筹措渠道。

首先要建立乌鲁木齐市城市土地储备基金，并通过专业机构对城
市土地储备基金进行运作，从而实现土地“征购、储备、出让”在土地资产和资金
上的双向良性循环运动。

其次可以向国家争取相关税收的支持及土地储备税收上
的优惠。

最后要不继探索土地储备的风险规避机制，使乌市土地储备机构融资能
从单一的政府拨款向银行贷款和发行债券、股票等有价证券的融资组合模式转变。

通过吸取国外及香港等地区的实践积极探索符合乌市土地储备现状的多渠道融资
机制。

4.3健全土地储备补偿机制
在确定土地收购价格时要坚持权利和利益相结合、收购价格与安置补偿费分离、综合协调等原则。

同时利用市场比较法、收益还原法、剩余法和基准地价系
数修正法等方法进行价格评估。

另外，在制定乌市土地补偿标准时，应充分考虑
乌市不同辖区土地的区位条件和用途，同时还应考虑该土地的取得方式和剩余使
用年限，采取依据不同情况分别对待的原则。

4.4创新土地储备工作模式，设立土地储备权
土地储备实质上是一种政府行为，具有一定的前瞻性、总揽性，其具体内容
中涉及大量的计划编制及成果调研。

但在实际工作中，要保证土地储备工作相当
的准确性既十分重要，却又十分困难。

因为在土地储备整个运作流程中，存在大
量的不可控及不可预知的因素。

它们大都是人为因素，这些因素会在不同程度上
对土地储备工作产生消极影响，阻碍土地储备进程的顺利延续，因此创新土地储
备工作模式就显得尤为重要。

土地储备权的设立就成为大势所趋。

从法理上分析，土地储备权实质上属于不动产物权，表明土地储备机构对土地资源享用某种程度
上的他项权利。

4.5加强内部管理，规范工作行为
鉴于土地储备的专业性、负责性及后果的社会性、影响的广泛性，为确保乌
市土地市场的健康发展，必须加强内部管理和全面提高乌市土地储备工作人员的
素质，提高办事效率，提高工作质量和改进工作作风。

一是建章立制，规范具体
工作行为；二是开展经常性教育，确保工作人员依法守法。

特别在征地和拆迁过
程中，做到公开、透明，要求乌市土地储备中心工作人员不能单独行动，每次与
被征地户、拆迁户谈话要做好记录，由中心会议审议决定拆迁补偿结果，补偿额
度较大的需上报乌鲁木齐市国土资源局确定。

三是加强相关法律法规和业务理论
学习，定期储备中心组织人员参加土地、房地产、经济管理、行政管理、金融等
知识的培训，提高相关理论知识，以便更好的服务于社会。

4.6建立监督机制，加强廉政建设
由于土地出让金涉及金额之庞大，难免会燃起一些意志薄弱者的贪恋土地囤积、贪污等土地违法行为屡有发生[4]。

乌鲁木齐市土地储备中心应该建立一个完
善的监督机制，将纪检、监察等部门列为土地招标拍卖工作小组单位，实行全程
监督，特别是在实际操作中，由纪检、监察等部门对土地收购、安置补偿资金的
管理使用、竟投买人资格的认定、土地评估、招标拍卖的程序、拍卖所得资金的
管理等方面进行重点监督，发现问题及时向有关部门提出意见，确保乌市土地招
标拍卖活动公开、公正、公平。

4.7相关各方形成合力，共同推动土地储备事业发展
作为重要的政府职能，土地储备同样需要相关各方协同配合，发挥最大作用。

所以，在完善乌鲁木齐市土地储备制度的同时，还必须注重与相关各方的协调沟通。

由于土地储备具有超前性，它必须有城市规划和土地规划为引导，与这些规
划相协调，再根据乌鲁木齐市城市发展方向和需要来储备土地。

同时由于乌市土地储备制度的运作涉及乌市土地管理、规划、计划、经济、财税、房管等部门，没有这些部门的协调与配合，就难以保障市土地储备制度的运作。

因此，加强与本市各相关政府职能部门的信息共享，提高相互协同配合能力，是搞好土地储备工作的重要前提。

为此全国各地土地储备机构均在积极努力都在不同程度上形成了土地储备项目的集体决策，取得了良好成效。

5.结束语
目前乌鲁木齐市的土地储备制度建设已完成，但如何在科学系统的理论指导下，在法律法规的监督下，规范、高效运行，还需从事土地储备理论和法律法规的研究者以及从事土地储备工作的具体实践者，不断努力探索，这样才能把该市土地储备制度建设推向一个更高的阶段，发挥该市土地储备制度的重要作用，更好地服务于经济建设。

参考文献：
[1]潘明伟.新形势下国有土地储备制度模式探讨[J].国土资源，2019（9）：53-55.
[2]幸玲.提高土地收购储备资金利用效率的途径探讨[J].商讯，2020（4）：5-12
[3]聂勇宽.新时代土地储备制度面临的问题与对策[J].中国土地，2018（9）：33-34
[4]赵婧.完善土地收购储备制度的建议和思考[J].工程技术研究2016（12）：256。