法律规范的冲突规范

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现在各种法律、法规、规章愈来愈多,各个不同层级、法
域、部门之间的法律冲突不可避免,执行中出现了许多问题。

适用问题涉及法制的统一。

在一个多元法域的国家,研究法
律、法规、规章冲突的表现形式,分析成因,寻求解决法律冲突
的规则,建立法律规范的冲突规范,对维护社会主义法制的统
一殊为必要。

法律规范的冲突
我国法律规范包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自
治条例和单行条例、部委规章和地方政府规章、国际条约以及
法律解释等多种形式。

由于各种因素的影响,它们之间对相应
事项的规定往往不一致,这样必然会产生法律规范的冲突问
题。

从我国目前法律规范冲突现状来看,法律规范的冲突大体
有下述几种情况:
不同法律效力层级的法律规范冲突。

包括:1 法律与基
本法律的冲突;2 行政法规与法律、基本法律的冲突;3 地方
性法规与法律的冲突;4 自治条例、单行条例与法律的冲突;
5 地方性法规与行政法规的冲突;
6 规章与行政法规的冲
突;7 规章和地方性法规与较高级别国家权力机关发布的地
方性法规的冲突;8 较低级别的国家权力机关发布的地方性
法规与较高级别国家权力机关发布的地方性法规的冲突;9
下级人民政府发布的规章与上级人民政府发布的规章的冲
突。

不同部门、不同地区法律文件中的法律规范冲突。

包括:
1 各部、委规章之间的冲突;
2 各地方国家权力机关地方性
法规之间的冲突;3 各地方人民政府规章之间的冲突;4 各
民族自治地方自治条例、单行条例之间的冲突。

部门法律文件与地方法律文件的法律规范冲突。

包括:1
部门规章与地方性法规的冲突;2 部门规章与地方规章的冲
突。

不同时期发布的法律文件中的法律规范冲突及其它法律
规范冲突。

包括:1 时际冲突,即新法与旧法的冲突;2 特别
冲突,即特别法与普通法的冲突;3 区域冲突,即同一法域内
不同地区的法律规范的冲突;4 区际冲突,即内地与港、澳、台
之间以及港、澳、台相互之间的法律规范冲突;5 涉外冲突,即
国内法律规范与国际法律规范的冲突;6 解释冲突,即司法解
释与法律、法规的冲突;7 其它法律规范的冲突。

法律规范冲突的成因与分析
导致我国法律规范冲突的原因是多方面的,其主要原因
有:
立法主体的广泛性。

我国的立法主体之多是世界上任何
一个国家所不及的。

从绝对数量上看,我国的立法主体有300
多个。

如此广泛的立法主体,必然带来法律、法规体系的庞大
和数量的倍增,法律规范的冲突与法律数量之间存在着一个
递进的关系,即法律数量越大,法律冲突的可能性越大。

立法职权的多层级性。

根据宪法和地方组织法的规定,国
家权力机关、国务院、国务院各部委、省级权力机关和省、自治
区人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的权力
机关和人民政府都有权相应地制定法律、行政法规、部委规
章、地方性法规和地方政府规章。

此外,民族自治地方的人民
代表大会还有权制定自治条例和单行条例。

国家法律赋予不
同的立法机关享有立法权,但没有对他们的立法权限进行明
确的划分,即中央立法权和地方立法权的划分、权力机关立法
权与行政机关立法权的划分,以致在实践中各立其法、各行其
事,造成各种法律、法规、规章在内容上重复、冲突、抵触。

地区的差异性。

国家各地域之间,由于历史因素和客观物
质生活条件的差异,必然反映为法的原则的差异和矛盾。

我国
地域广阔,各个行政区域的物质生活条件不同,政治、经济、文
化发展不平衡,地方性法规必然带有地方特征。

因此不同地区
的地方性法规、地方规章尽管都同属于社会主义法律体系,但
它们都对许多相同的内容作出了不同的规定,不同行政区域
法规、规章的规定往往差别很大。

各地方性法规、地方规章、自
治条例和单行条例之间的不协调和冲突,带来执法和司法上
的现实冲突。

随着中国对香港恢复行使主权,我国已经成为一
个以普通行政区、民族自治区、特别行政区为基本框架的三元
法域的国家。

各个不同法域之间的法律冲突将不可避免。

社会关系的变化。

法律调整的对象为社会关系。

某一法律
规范的制定、修改或废止,离不开社会关系的存在和变化。

我
国社会主义市场经济的发展,推动着各种法律关系空间范围
的扩大。

各个行政区域之间横向经济联合,使一向处于封闭状
态的区域性经济活跃起来,各种法律关系主体呈现跨区域的
流动状态。

有的地方受利益驱动,自立章法,从而加剧了法律
规范的冲突。

立法监督不得力。

虽然我国目前尚无一部统一的监督法,
但在我国宪法、法律中,对立法监督的基本内容都已作了较为
明确的规定。

长期以来,法规、规章未经严格的程序和审查就
予以颁布和实施,加之对抵触、备案、审查、撤销等实体和程序
的界定尚未立法定位,从而导致立法监督不得力,形同虚设。

法律冲突问题已经成为世界各国的一个普遍现象,解决法律规范的冲突规范
杨临萍审判业务
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法律规范的冲突,应根据冲突的表现形式及其产生的原因来寻求有效的对策。

由于立法主体的广泛性、立法职权的多层次性、各地区的差异性、法律关系主体的流动性等各种因素,除了明确各立法主体的立法权限以减少法律规范的冲突外,还必须建立一套法律规范冲突的选择适用规则,以保证社会主义法制的统一。

法律规范的冲突规范
不同效力层级法律规范的冲突规范。

它是指因各种不同效力等级的法律规范相冲突而规定适用何种效力层级的法律规范。

这种法律冲突规范往往规定在不同效力等级的法律规范发生冲突时适用效力等级高的法律规范。

根据宪法规定,法律规范形式的效力高低依次是宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章。

其具体规则为:宪法优于法律;法律优于法规、规章;行政法规优于地方性法规、规章;地方性法规优于国务院部委规章和本级及下级地方政府规章;省、自治区人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规优于本省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规;省、自治区人民政府制定的规章优于本省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章;法律、法规、规章优于同一机关制定的一般规范性文件。

相同等级法律规范的冲突规范。

它是用来规范制定机关不同但效力层级相同的法律规范的冲突。

主要表现为法律之间的冲突,部委之间的冲突,地方性法规之间的冲突,地方政府规章之间的冲突,各民族自治条例、单行条例之间的冲突。

针对同级政府规章之间的冲突,我国行政诉讼法第五十三条第二款规定:人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的,以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的,由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。

针对同级法律、法规之间的冲突,我国行政诉讼法第五十三条规定,由人民法院将相互冲突的法律、法规报请最高国家权力机关或最高国家行政机关作出解释。

即各部委规章之间、各部委规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决;同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时,由制定机关裁决。

这里附带提一个问题,如果地方性法规与各部委规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院提出意见。

国务院认为应当适用地方性法规的,应当改变或者撤销部委规章的规定;认为应当适用部委规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会决定。

特别法律规范与普通法律规范的冲突规范。

它是指当普通法与特别法的规定不一致时,指明适用普通法还是特别法的法律冲突规范。

当普通法与特别法相冲突时,一般应优先适用特别法。

特别法优于普通法这一规则要求特别法与普通法必须是同一个法律效力层级的法律文件,除非高层级的普通法修改其所确立的法律规范。

特别法优于普通法这一规则对于调整同一行政区域内不同法律规范的冲突也是有指导作用的。

根据我国法律规定,普通行政区域内的州(县)和某些经济特区有权制定在本行政区域内有效的自治条例和单行条
例、单行经济法规,在立法权限上有较大的自主性,特别行政区的立法权限则更为广泛。

它们有权根据本民族地方的民族特点、经济特区的实际情况或特别行政区的政治、经济、社会制度状况,作出特殊的规定。

这些特殊规定与普通法的规定在内容上有所差异甚至完全抵触,但由于这种差异和抵触是由宪法和法律所确认的,它们都同时有效地存在着。

在二者同样合法有效的情况下,就要决定适用何种法律规范。

如果二者有不同规定时,就应优先适用特别法的规定。

这一规则不仅有利于保护特别行政区、民族自治地方和经济特区的合法权益,而且能更有效地保证宪法、法律、行政法规在各行政区域内的具体实施。

区域法律规范的冲突规范。

它是指在我国国内同一法域内不同地区的法律规范相冲突时应适用哪一地区的法律规范。

各地的地方性法规、地方规章以及民族自治地方的自治条例和单行条例等就相应的事项在内容上作了相互不同的规定,相互间发生冲突的范围也比较广。

在它们之间发生冲突的情况下,应适用哪一地区的地方性法规、规章及自治条例和单行条例呢?对这种区域间的法律规范相互冲突的问题,法律没有明确的规定。

有的学者撰文提出可采用两个规则:1 主体身份及其隶属关系规则。

任何法律规范都是规范主体行为准则的,只有为国家现行法律所规定了的主体之间的关系,才具有法律关系的性质。

国家法律确认的法律关系的主体,同时也就是地方性法规、规章、自治条例、单行条例所调整的法律关系的主体。

即地方法律关系主体具有二重性:一是一般主体,即地方性法规对本行政区域内的一切公民、法人及其他组织具有普遍约束力,不论其是否具有本行政区域居民身份,均受其管辖;二是特定主体,即地方性法规基本调整的具体事项不同而只对专门对象具有特定约束力,不论其是否属于本行政区域内、外均受其管辖。

这两种方式在各行政区域的立法中是常见的,特别是后一种方式,在经济特区的立法中不乏其例。

这两方面的主体身份及其隶属关系是地方性法规专属的。

因此确定主体在地方法律关系中的身份以及与此相联系的权利和义务的派生关系,是解决地方区域冲突首先要考虑的问题。

当主体参与地方某一具体的法律关系或在不同的法律环境中,因主体身份及其隶属关系的不同会派生出各种具体的权利和义务,其中有些具体的权利和义务是由地方性法规专门规定的,它不因主体的流向而改变。

这就提出了地方性法规对人的区外效力问题。

所谓地方性法规对人的区外效力,大体可分三类:一是在调整本行政区域的涉外法律关系时,专门规定适用于区外的特定主体。

二是具有本行政区域公民或法人身份的主体,跨越行政区域参与各种法律活动,本行政区域的地方性法规随主体之所至而及于区外,保持相应的追及力。

三是本行政区域地方法规确认的法律关系,赋予特定主体的权力能力和合法权益,在本行政区域外的行政执法、司法实践中被承认具有执行力,并在具体裁决中予以适用。

实践证明,承认地方法规的区外效力,符合市场经济的要求,防止规避法律。

2 客体属地和最密切联系规则。

任何一个法律规范都有其特定的调整对象以及由此体现出来的各种法律关系。

我国地方性法规对客体的管辖,基本上实行属地原
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司法解释一般是指法院在审理案件过程中对适用的法律所作的解释。

世界各国,无论是大陆法系国家还是英美法系国家,法院对法律的解释都是针对具体案件并以判决的形式来进行。

而我国司法解释的特殊性在于基本不针对具体案件,即使涉及具体案件,也将有关法律问题抽象出来,与具体判决没有直接关系。

全国人大常委会在 关于加强法律解释工作的决议!中是这样确定的:∀凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释。

#如果涉及到∀关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。

#应当肯定,法律对于司法解释和立法解释的划分是明确的。

同时我们也不能否定,建国以来,我国的抽象性司法解释实质上具有立法解释性质。

这种抽象性司法解释能够存在并在过去几十年中发挥作用,是与我国法制发展的特殊历史阶段相适应的。

建国后近30年的时间内,我国除了有一部宪法、一部人民法院组织法和一部婚姻法外,立法基本是一片空白,主要靠政策代替法律来调整多种社会关系。

在这个过程中,最高人民法院实际上承担了将政策法律化的工作,而这种法律化的工作是通过司法解释来完成的。

1978年党的十一届三中全会以后,我国的立法工作开始起步,立法初期的种种问题在所难免。

对于这一阶段中立法
则。

因为法律关系的客体通常表现为以∀物#为依托的各种权益和标的归属问题,而∀物#总是占据一定空间的,所以,适用属地原则更符合地方性法规的原则。

按照这一原则,在解决区域法律规范冲突时,应当以客体的属地为转移,参照与客体相联系的行为地去确定适用的法律和法规。

适用客体属地原则无疑是公正的,但是,某些法律关系常常是由发生、变更和消亡等一系列的连续性行为和环节构成的,而每一个连续性行为和环节都具有相同的独立性,其中有的连续性行为是跨越行政区域的,这就更难以根据某一个连接点去确定客体的属地管辖权。

在这种情况下,就应当找出同某一特定行为最有密切联系的连接点,去分别确定应当适用的法规。

区际法律规范的冲突规范。

它是解决我国内地、香港、澳门、台湾不同法域间的法律规范冲突的规范。

它与区域法律冲突规范不同。

区域法律冲突规范是解决我国社会主义法律体系内的法律规范冲突,而区际法律冲突规范是解决内地的法律与香港、澳门、台湾的法律,港、澳、台各特别区域的法律之间的区际冲突。

这种区际冲突比联邦制国家的州际法律冲突更为复杂,它既有社会主义法律与资本主义法律的冲突,也有资本主义法律之间的冲突,还有大陆法系与英美法系间的冲突和大陆法系相互间的冲突。

因此,区际法律规范的冲突将显得更为复杂。

在解决区际冲突问题上,应坚持两种社会制度的互补和共识,倡导通过区际协议及时协调区域冲突。

区际协调是国际私法中协调法律冲突的一个重要途径。

当前,可通过不同层次的区际协调,解决现实中迫切需要解决的司法协助等问题。

时际法律规范的冲突规范。

它是指当新的法律规范与旧的法律规范的规定不一致时而决定适用何种法律规范。

时际法律冲突规范应遵循新法优于旧法的原则,即当新的法律规范与旧的法律规范不一致时,人民法院优先适用新的法律规范。

但是,对新法生效前发生的行为,适用新的法律、法规、规章的规定对公民不利时,应当适用旧的规定。

一般讲,法律、法规、规章不溯及既往,但适用新的法律、法规、规章的规定对公民更有利时,应当适用新的规定。

涉外法律规范的冲突规范。

它是指当国内法与国际法有不同规定时,应适用国内法规范还是国际法规范。

根据现行法律规定,我国涉外法律冲突规范在选择适用规则上有两个标准:1 适用国际条约。

当我国国内法律规范同我国缔结或参加的国际条约有不同规定时,适用国际条约或协定的规定。

2 声明保留条款限制。

即在国内法与国际条约有不同规定时,一般适用国际条约,但声明保留的条款除外。

对于声明保留的条款不得援引作为裁判案件的依据,而只能适用我国的法律规范。

即我国缔结或者参加的国际条约同法律、法规、规章有不同规定的,适用国际条约的规定,但我国声明保留的条款除外。

人民法院在司法审判活动中,应以事实为依据,以法律为准绳,当法律、法规、规章相互冲突时,选择正确的适用规则,解决法律规范的冲突,从而保证社会主义法制的统一,有力地促进依法治国的进程。

(作者单位:最高人民法院)
王允
王
司法解释的制定 适用及其改革之思考
审判业务 司法制度改革。