论我国政府绩效理性的回归

论我国政府绩效理性的回归
［摘要］我国政府绩效考核领域的“唯gdp主义”虽在狂飙突进的经济发展中发挥了关键性作用，但近年来也产生了难以估量的负面效应，如旱涝地质灾害频发、区域经济结构同质化、房地产泡沫恶性膨胀、经济和社会建设结构性失衡等。

后金融危机时代的环境友好型、资源节约型社会建设正呼唤着更趋科学、务实的政府考核绩效理性的回归。

［关键词］政府绩效理性理性回归
近日，南京市政府在颁布实施的《关于开展郊县镇街分类考核的实施办法》中明确指出，今后将取消对全市6个郊县的66个镇街gdp 总量考核。

根据该考核办法，在经济发展、民生改善、生态文明、和谐稳定四个基本考核指标中，“经济发展”不再考核gdp总量，且权重只占8%，居于末席［1］。

它标志着在我国政府绩效考核领域长期占主导地位的“唯gdp主义”开始走向衰弱，一种久已萌发的、更科学、更务实的绩效理性正在迈上经济社会发展的理性回归之路。

正如南京市委书记杨卫泽所说：“如今发展拼得不是速度和总量,而是发展后劲、环境、民意民心和竞争力。

”南京市政府对郊县街镇绩效考核的这一转向，对推进改革攻坚期和社会转型期的我国政府绩效考评创新具有重要的标本意义。

一、“绩效理性”的提出及其基本内涵
人类活动的任何领域都离不开“理性”的指导。

人类“理性”作为人类思维之树开出的璀璨花朵，有史以来一直指导着人们在各个领
域的科学实践，如经济领域的经济理性，道德领域的道德理性，政治领域的政治理性等，无不起着关键性作用。

可以说，几千年来不断丰富和发展的人类“理性”，是人类文明史绵延不绝、生生相续的根本因素。

由是推之，在当今的政府绩效考核实践中也须臾离不开人类“理性”的指导和影响，这就是绩效理性。

笔者这里拟正式提出“绩效理性”的概念，用以指称为政府绩效考核提供科学指导的一切意志因素和思维成果。

所谓绩效理性，顾名思义，是指体现在政府绩效考核上的“理性”，是包含绩效导向、理念、目标、指标和考评方法等要素在内的一系列理性内容。

同“经济理性”要“追求物质利益的最大化”一样，绩效理性是“政府最佳绩效的理性化实现”，或“以理性的方式和措施实现政府的最佳绩效”。

它以实现“绩效的最优化”为最终目的，并以此为导向设立指标体系、考评方法等。

对绩效考评的主、客体而言，绩效理性的存在，要求他们在规划经济、社会的发展蓝图并从事相应实践时，必须统筹兼顾改革的力度、发展的速度和社会的可承受程度，始终保持经济、社会发展的可持续性，实现合规律性和合目的性的统一。

二、绩效理性回归的客观必然性
综观我国新中国成立后和改革开放以来的经济社会建设实践，绩效理性的种子曾一度为“大干快上”的狂热和“唯gdp主义”的急功近利所掩蔽。

“检讨过去,人们都不难发现一个显而易见的事实：诸多决策的失误、诸多问题的产生，大都源于考核评价标准的不科学、不准确、不全面或不完善。

绩效评估，就如一个‘方向标’，指向
哪里，受其制约的组织和个人就会奔向哪里。

倘若‘方向标’含混不清甚至指向错误，诸多人的着力方向也必然含混不清甚至出现错误。

”［2］如今，绩效理性种子在南京的“破土”以及在全国其他一些地方的萌发，有其特定的社会历史因素，是经济社会发展的必然结果。

1．新中国成立后持续十余年的偏于狂热的经济建设热潮，刺痛了人们本就脆弱的豪气干云的神经，绩效理性一度回归。

新中国成立初期，我国经济基础一穷二白，百废待兴，生产严重不足，物质极度匮乏，国民经济总体上处于崩溃的边缘。

同时，由于对封建主义、帝国主义和官僚资本主义的史诗般的胜利，翻身后的全国各族同胞普遍陷入对未来共产主义的狂热，因此对发展生产、改善生活有着强烈的愿望和如火的激情。

就在“一五”计划过后，我国就根本扭转了经济捉襟见肘的困境，到“二五”计划、“三五”计划的时候，我国就已初步建立起比较完备的现代工业体系和国民经济体系。

然而，没有了理性指引的激情必将像脱缰的野马，失去控制。

随后的人民公社化运动、“大跃进”运动和“毁林开荒”、“移山填海”等运动完全违背了经济建设和自然发展规律，几乎将新中国成立以来的经济积累葬送殆尽，我国随后便陷入严重的“三年自然灾害”时期，给过于片面、功利、冒进的发展观敲响了一记警钟。

在尝到了违背规律、失去理性的恶果后，“三五”计划之后，我国经济政策和发展思路有所调整，绩效理性一度回归，也有了“三五”计划之后短暂的经济复苏。

2．改革开放后在经济快速发展中持续发挥关键作用的绩效理性使人忘乎所以，“唯gdp主义”逐渐逼退绩效理性。

经历了十年“文革”的沉痛教训后，我国在经济发展的目标定位和绩效考核上极为理性。

十一届三中全会确立了“一个中心、两个基本点”的根本路线，成为了长期指导我国经济发展的指导思想。

在这一思想的指导下，我国的经济赢得了前所未有的大发展、大繁荣，各地在“gdp 指挥棒”的指引下一路前行。

客观上说，“gdp主义”为我国的经济建设创造了30多年的高速发展。

但令人遗憾的是，我国未能在高速发展的适当时候及时调整政府绩“gdp考核”中的不科学成分，导致各地在“gdp政绩”的比拼中走向了极端，陷入了“唯gdp主义”的泥淖，绩效理性缺失，给环境、资源、民生和社会都造成了难以估量的遗患。

3．本世纪以来频繁发生的由“唯gdp主义”引发的“溢出效应”，引发有识之士对中国经济发展模式的深层次思考，绩效理性因之得以实现制度化的理性回归。

恩格斯曾经指出：我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。

反观世纪之交的中国，一百多年前恩格斯的话不幸一语成谶。

近年来，从南方到北方，从东部到西部，非旱即涝，非雨即雪，而且动辄五十年一遇或百年一遇。

尤其近两年内发生的舟曲泥石流、极为罕见的洪湖见底以及城市内涝等问题，可以说远非天灾，也是人类经济活动产生的“厄尔尼诺现象”。

还有因“唯gdp主义”导致的房地产开发热度持续不退、因征地拆迁导致官民对立等，也是
扭曲的绩效理性的衍生物。

其实，“gdp考核”本身并没有错，而一旦脱离了绩效理性的正确指导，必将使绩效考核走向它的反面。

正是对近年来人类功利性发展模式“溢出效应”的痛定思痛，从中央到地方的各级政府开始了对“gdp发展模式”的深入反思和关键性矫正，并不同程度地纳入到本地的各类发展规划中，使绩效理性得以实现制度性回归。

三、后金融危机时代绩效理性对提高政府绩效的重要意义
目前，一场由美国华尔街危机引发的第二次世界大战以来最严重的全球性金融危机虽已结束，但其产生的波及世界的“多米诺骨牌效应”却远未结束。

中国经济将面临外需减弱、内需不足、产能过剩、增速放缓、资源和环境压力加大等实际困难。

处于后金融危机时代的中国改革，将面临着五个基本时代特征，即消费主导时代、城市化时代、公共产品短缺时代、低碳经济时代和政府转型时代。

中国进入后危机时代面临的时代主题，仍是转变发展方式，即把人的发展作为基本目标，实现绿色、协调、和谐、全面、可持续发展［3］。

而作为“以理性的方式和措施实现最佳绩效”的绩效理性，理应在指导政府进行科学决策、推动科学发展中发挥关键性作用，引导各级政府确立先进的思维方式、价值定位和发展理念。

1．正确的政绩观。

在重新“归位”的绩效理性的指导下，曾一度主导各级政府发展思路的“唯gdp主义”逐渐退居“幕后”，将不再作为考核各级政府绩效的主要参数，而人的发展、经济增长质量、社会治理和环境建设将得到前所未有的重视，并占有相当的比重。

在如此“指挥棒”的强烈作用下，“gdp政绩观”以及由此产生的经济过热行为将逐步冷却，资源和环境的制约将加快经济发展方式转变和经济结构调整，“人”将是各级政府统筹经济和社会发展的核心要素。

一种有利于经济社会协调发展的、为人民群众所认可和接受的政绩观得以确立和形成。

2．科学的发展观。

正确的政绩观的形成，将使各级政府将发展的主要精力和资源财富投放到实现科学发展的正确轨道上来。

首先是实现全面的发展。

这是包含城乡社区、厂矿街道在内的全面发展；是事关人民群众的生产和生活，涉及经济、政治、科技、教育、卫生等各个领域的统筹兼顾、一体发展。

其次是实现协调的发展。

既指人与自然、人与社会的协调，也包含人与人以及人内心的协调，在深化改革、促进发展的同时，涵养社会良好心态，保持社会的和谐稳定。

再次是实现可持续的发展。

后金融危机时代“既要保持当前的发展速度，也要保持持续发展后劲”的要求，使各级政府不得不确立务实、理性的发展思维，把经济发展速度和环境的可承载力结合起来考虑，适度把握发展规模、速度和节奏，提高自主创新能力对经济发展的贡献度，加快经济发展方式由“出口依赖型”向“内需拉动型”以及“粗放投入型”向“创新环保型”转变，努力建设资源节约型和环境友好型社会。

3．坚定的人本观。

马克思主义认为，“人”是社会发展的主题。

一切社会发展，归根结底都是为“人”的发展。

在我国社会主义经济建设初期，由于片面追求一时的经济发展速度，“人”的问题被大
大忽略了。

改革开放以来，对“人”的关怀和福祉增进虽然有所提高，但较之经济发展的热潮还远远不够，与目前我国世界第二大经济体的国际地位还不相称。

我国现行政府实施人本化的绩效管理,必将增强政府的回应力，在公民心中树立亲民的政府形象，并有利于增强政府的政治信任。

而人本化的绩效管理，在提升政府绩效的同时，也必将更快感知人民的诉求，满足人民的需要，更好地提升人民的生活水准与幸福指数［4］。

而绩效理性的回归，将使各级政府将发展的目的逐步转向为“人”上来，“一切为了群众，为了一切群众，为了群众一切”，当前集中到一点就是，想方设法让群众的“钱袋子”鼓起来，让城乡居民的“小日子”好起来，使发展的成果惠及全体人民。

四、理性回归：不平坦但充满希望
随着我国经济转变、体制转轨和社会转型的加快，“唯gdp主义”政绩观彻底淡出政府绩效考评舞台尚需假以时日，但已注定是一种历史的必然。

目前，倡导“绿色gdp”的绩效理性正在逐步实现对“唯gdp主义”的替代和超越。

绩效考核方式的这一转向，必将实现政府行政行为和社会发展模式的根本变化。

而南京市取消全市6个郊县的66个镇街gdp总量考核的做法，不啻为绩效理性实现理性回归的一个响亮的“集结号”。

1．从重点保障发展，到兼顾民生与发展，使发展更有意义。

长期以来，我们政府的主要行政行为都集中在“一切为了发展”上，这自有其特定的历史原因。

但长此以往，便发生了发展目的的错位，
“人”的发展统统为经济发展让路，这也是我国经济上去了而“人”的主体地位和幸福指数却没有同步上去的一个主要原因。

而南京市对66个镇街的绩效考核中，明确把“民生改善”作为政府绩效考核的一个价值指向，并且置于比“经济发展”更为重要的位置。

这不仅体现了物质丰裕后对“人”的发展的主动、理性思考，也彰显了发展的真正意义。

2．从尊重个别特色，到兼顾个别和全局，使发展更有层次。

由于各地资源禀赋及发展条件的差异，各地的经济、社会发展会处在不同的阶段，表现出迥异的特点。

个别地方在经历了“唯gdp主义”的快速发展后，生产和财富积累已处在一个较高的阶段，具备了放缓速度、提高质量的条件。

如根据前不久国家统计局公布的上半年全国各大城市经济运行指数，北京、上海、广州三大城市增幅居于全国末三位，就是一个实例。

而有些地方由于经济发展始于一个相对较低的起点，生产还比较短缺，保障还不够力度，或者目前还不具备取消gdp考核的主客观条件，还需要一定阶段的“gdp引擎”的带动，从而在发展上与上述个别地区表现出不同的发展阶段性和鲜明的地域性，使整个区域的发展显示出一定的坡度和层次。

南京镇街政绩考核新办法分为基本指标与分类指标，基本指标考核权重占40%，分类指标考核权重占60%。

按照南京主导功能区划分和镇街发展的实际，全市6个郊县的66个镇街分为现代农业、先进制造业、现代服务业三大主导类型［1］，既照顾了66个街镇的共性，也体现了不同街镇的发展个性，将对其他地方绩效理性的确立产生
“羊群效应”。

3．从一味追求速度，到兼顾速度和效益，使发展更有品质。

从根本上说，我国经济经过改革开放以来三十多年的快速发展，目前已处在由一位追求速度到向“兼顾速度和效益”转型的十字路口。

过去“唯gdp主义”的速度狂热，使我国旧有经济增长模式积累的结构性矛盾相对突出，产能老化落后、产业结构和布局不合理，内需不旺、自主创新能力不足，竞争力不够、增长质量不高，过度倚赖资源和能源的投入、环境透支严重等问题，都成为后金融危机时代我国经济“化茧成蝶”的严重制约。

生产的多不等于发展的好，所以我国政府必须确立由“偏重速度型”向“偏重效益型”的绩效导向，抓紧调整经济和产业结构，实现经济增长方式的现代化转型。

南京市对66个街镇取消“gdp总量”的考核内容，表现出既抓速度又不唯速度的高度理性；同时还贯穿“三个摒弃”，即：坚决摒弃“拼资源、掠夺式”的粗放发展理念，坚决摒弃“只以速度论英雄”的片面发展理念，坚决摒弃“重当前、轻长远”的短视发展理念，使速度和效益在对立中走向统一。

4．从经济指标为主，到兼顾经济和社会，使发展更为全面。

“唯gdp主义”语境下，包括政府和社会在内的一切社会生产要素都被牢牢绑架在统一的“gdp战车”上，都为gdp硬性指标而组织社会生产。

这一单向度的经济发展模式，使政府在社会领域难以作为，也难有作为，而且容易造成社会资源的巨大浪费，危害环境并影响经济的可持续发展。

南京市对66个街镇的绩效考核中，在“经济
发展”指标之外，还包含了“民生改善、生态文明、和谐稳定”三个指标。

如“民生改善”着重考核城乡居民就业和收入两个核心指标，教育和卫生两大民生关切指标，总权重为14%，位居指标首位。

除此以外，“生态文明”与“和谐稳定”同样重点突出，“生态文明”考核垃圾和污水处理率两个指标，着眼当前农村最主要的环境问题；“和谐稳定”着重考核村和社区组织建设和平安社会指数，着眼农村发展稳定大局［1］。

这些指标的设定，标示着南京市所属各街镇将走上经济发展和社会建设“两腿并重”的全面发展之路。

“十二五”规划纲要指出，要“加快制定并完善有利于推动科学发展、加快转变经济发展方式的绩效评价考核体系和具体考核办法，弱化对经济增长速度的评价考核，强化对结构优化、民生改善、资源节约、环境保护、基本公共服务和社会管理等目标任务完成情况的综合评价考核，考核结果作为各级政府领导班子调整和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据”。

应该说，南京市取消全市6个郊县的66个镇街的gdp总量考核，为“十二五”规划的实施提供了一个实践标本。

尽管其价值有待于实践的进一步检验，但其“不以gdp论英雄”的实践勇气、创新精神已经引起广泛的关注，其在《关于开展郊县镇街分类考核的实施办法》中表现出的科学、务实的绩效理性，必将在全国范围内产生旷日持久的“涟漪效应”。

○参考文献：
［1］中国共产党新闻网
/gb/64093/64387/15450380.html.
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［2］张定安，谭功荣.绩效评估:政府行政改革和再造的新策略［j］.中国行政管理，2004（9）.
［3］柏晶伟.推动“后危机时代”中国发展方式转型［n］.中国经济时报，2009-11-10.
［4］罗健.论政府绩效管理的人本向度［j］.辽宁行政学院学报，2011（3）.
责任编辑张荣辉。