论“政企分开”的必要性

摘要：政企分开在改革之初就已经提出来了，但至今仍没有达到设想目标，政企：关系实际上一直处于矛盾状态：一方面，出于国有资产保值增值的考虑，政府依然以各种理由、各种身份（改制以前以行政长官的身份，改制以后则以国有股权代表的身份）对企业实施行政干预，结果政企不分现象仍十分普遍；另一方面，政府作为国有资产所有权代表，受信息、利益、人力等多方面因素的限制，并没有很好地履行所有者职责，相当一部分国有资产处于失控状态，“所有者缺位”和“内部人控制”现象严重，大量国有资产流失。

政企分开成为当今中国社会经济发展的必然产物，其重要性则不言而喻。

本论文分为三部分，从国内目前政企不分的现状着手，详细阐述了政企分开的概念和内容，说明国内必须实行政企分开制。

然后以铁道部为例，重点论证我国铁道部实施政企分开的必要性、具体措施和主要内容。

最后针对国内政企分开改革提了建议性的意见，希望有利于促进国内政企分开的实行。

关键词：政企分开、必要性、主要内容、主要措施
国外铁路模式借鉴:独立监管,形成网运分离和区域公司两大运营模式。

全球主要国家近半个世纪均经历了铁路体制改革,目前美国等主要国家均有独立的监管机构,且最终形成了两大核心运营模式,以欧洲国家为代表的“网运分离”和以美日为代表的“网运合一”模式。

我国模式与上述模式均有较大差异,表现为铁道部同时具有监管、职能管理、投资和运营组织及清算功能,政府职能和企业职能高度合一,并高度垄断。

国务院将制定改革方案,安全、负债和盈利压力为铁路改革主要驱动力。

铁路体制改革被国务院列入完善基本经济制度之中,将开始着手制定铁路体制改革方案。

铁路改革主要基于安全监管角度(日本铁路政企分开后事故逐年下降),及债务规模快速增加(资产负债率己达60%)和融资难度提高。

预计每年10%以上的人工成增加及近干亿元的利息支出将带来铁路经营的亏损,或放大铁道部的现金流问题,并推动资产负债率攀升至70-80%,因此需要进行一系列政企分开的深度改革才能逐渐化解这些困境。

面对铁路发展滞后于其他交通运输方式、铁路债务压力的逐渐增大等问题，铁路体制改革逐渐走向深水区。

而“两会”期间，高层对于铁路体制改革的一系列表态，也令市场对于铁路体制改革备受期待。

一、国内实行政企分开的必要性
（一）政企分开的概念
对政企分开的基本解释可以归纳为：确立国家与国有企业之间的正确关系，明确政府和企业在社会经济体制中的不同地位，在经济运行中实行国有资产全与经营权相分离，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。

简言之，政企分开就是把“政府”和“企业”分开，即“横切一刀”。

大家认为这种理解并没有触及问题的实质。

实行政企分开，不仅是要把政府和企业的职能分开，也不仅是政府功能的转变和企业经营机制的转换，还必然要以实现社会基层政治组织和经济组织的重构为基础。

或者说，政企分开就是要在政府及企业两个层次上都实现政治职能与经济职能的分离，并分别形成新的运行机制，即要“竖切一刀”。

这样来理解“政企分开”，我们才能真正体会到小平同志反复强调“改革是中国的第二次革命”的深刻含义。

（二）政企分开的主要内容和表现
最早提出“政企分开”人们如今对这个名词已耳熟能详，但别忘了，董辅率先提出这个理论的时候，还是在1978年，那时候改革开放的春风刚刚从农村吹起。

呼吁企业所有制改革上个世纪80年代初，他大胆提出社会主义国家只有对所有制进行改革，才能取得经济改革成功。

当时因为该理论时机提得太早而受到批判，但中国改革二十多年的实践验证了他的
洞察力。

当今对“政企分开”的理解不应该停留在上世纪80至90年代的政府不再直接管理国有企业，以及政府不再干预企业等简单的概念上，而是要从更加本质的“自由企业制度”的角度来理解，从温家宝总理所强调的“加快推进政府管理创新”的角度来理解。

什么是自由企业制度？自由企业制度是指企业有完全自由的创业权、签约权、交易权、经营权以及对剩余的自由索取权。

自由企业制度实际上是建立在公民自由的基础上的。

中国的一切权力既然属于人民，自由企业制度也就是必然，消除政企不分与政府对企业的干预就成为必然。

可以举个例子说明，自由企业制度与非自由企业制度的不同。

就拿创业来说，中国有庞大的“工商局”这样的部门，创办企业必须经工商部门批准，并且有“验资”等许多条件。

这就是我们假设权力是政府的，政府可以先把一道关，设置你创业的门槛，公章盖了无数，事情还是办不成。

中国自上个世纪80年代起就讲政企分开，90年代起则开始呼唤建立现代企业制度。

其实，最关键的是确立“自由企业制度”的理念，并以此改革政府，其目标则是建立现代政府制度。

必须明白：没有现代政府制度，就不会有自由企业制度，也根本不会有现代企业制度，也就谈不上实现了真正的市场经济。

政企分开的主要内容表现在以下几个方面：
（1）政府与企业的社会职责的分开。

政府的社会职责是对国家和社会公共事务进行有效的管理，而企业的社会职责是依照国家法律和市场规则，以最少的投入向社会提供最多最好的产出。

（2）企业所有权与经营权的分开。

按照公司法人治理结构，企业的资产所有权和生产经营权的行使主体应当是分离的，股东会、董事会、监事会和经理层，要各负其责、协调运转、有效制衡。

（3）政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。

在政府内部，国有资产所有者职能与行政职能必须分开，同一政府机构不能既承担国有资产所有者职能又承担行政职能。

（三）国内实行政企分开的必要性
发达国家政府的主要职能。

一是经济的宏观调控职能。

国家通过制定财政和货币政策来调节经济; 通过国有经济来影响和拉动经济; 通过社会福利制度来保障经济; 通过法律法规来规范经济; 二是国家根据宏观经济运行状况和世界经济走势制定相应的产业政策和法律规范, 来引导企业的经营行为; 三是创造和维护公平的市场竞争环境。

政府通过依法整顿和规范市场经济秩序, 来规范企业的市场行为, 为各类企业的发展创造公平竞争的市场环境。

目前的铁路体制改革方案的研究有三个机构在操作，一个是中国工程院，由铁道部总工程师牵头；此外，铁道部的政策法规司也在讨论研究制定改革方案；另一个是国家发改委的相关机构。

多位参与研究论证人士表示在目前正在制定的三套铁路体制改革方案中，有两点已基本没有争议——第一，政企分开。

具体包括成立铁路管理总局和成立国家铁路集团总公司（或按运营、建设、投资成立三家总公司）；第二，总公司下将成立若干区域铁路集团公司。

此前3月份公布的《国务院批转发展改革委关于2012年深化经济体制改革重点工作意见的通知》则已明确指出“按照政企分开、政资分开的要求，研究制定铁路体制改革方案。

”二、国内政企分开的现状及分析——以铁道部为例
（一）铁道部政企分开的现状
目前，铁路正在进行大规模新线建设。

一种观点认为，铁道部维持政企合一的体制有利于铁路新线建设。

按照这种观点，似乎背离社会主义市场经济改革的总方向，继续维持政企不分的体制在我国铁路存在特殊的根据。

铁道部与各省签订了很多部省协议，与科技部签订了开发高速铁路技术的协议。

如果铁道部实行政企分开，谁来对铁路正在进行的新线建设项目负责？没有一个专门的政府主管部门的权威，利用政府的信用和资源动员能力，我国铁路建设的进程会不会受到影响？对此需要进行认真分析。

对于铁路新线建设项目中市场前景好、运量有保证的项目，其他国有资本和社会资本都愿意进入，但政企不分的铁路运输管理体制，无法保障社会资本投资利益的统一调度，指挥模式和运营收入分配模式构成了社会资本进入铁路的巨大障碍，并且已经对那些可能进入铁路的社会资本产生了一种负向激励，使其流向其他产业部门。

我国铁路进行了投融资体制改革，但这种改革只是一厢情愿地想把别人的钱拿来建铁路，而没有涉及铁路运输管理体制改革和铁路运输企业的产权安排，没有建立投资者利益的保障机制。

因此在吸引社会资本投资铁路建设方面几乎没有任何收获。

铁道部实行政企分开有利于这部分铁路新线建设。

对于西部国土开发型和关系国家安全的铁路建设项目，因为是国家财政出资，这些新线建设也不会因为铁道部实行政企分开而受到影响。

我国铁路正在开始大规模的客运专线建设，“十一五”期间我国铁路计划建设9800公里客运专线，其中时速在300公里以上的高速客运专线达5400多公里。

铁路提速是有成本的，特别是从200公里提高到300公里，无论在动车组技术、通信技术和线路建设上都存在重大技术难题，高速客运专线的建设和运营成本必将大幅度提高。

按照铁道部的运价预测，武汉到广州的客运专线的运价率为每人公里0.26元-0 .40元，而目前的铁路运价率为每人
公里0.10-0 .15元，即使按目前硬卧车票每人公里0 .15元的水平，也要分别提高73%和167%。

实际上，按铁道预测的客票价格能否维持运营也是值得怀疑的，因为客票收入要取决于客流数量。

高速客运专线的客票价格将高于目前铁路软卧车票价格，大规模的高速客运专线建设，实际上是要求，旅客都必须支付相当于软卧的车票价格旅行。

支持高速客运专线者称其细分市场是高收入旅客。

但我国大多数居民的人均收入水平还很低，长途旅行的时间价值也很低，廉价和基本的舒适程度比减少几小时的乘车时间对他们更为重要，对外出打工的众多农民工来说，乘坐硬卧就是一个遥远的奢侈品。

铁路作为大众化交通工具，应主要服务于大多数中低收入旅客，首先应满足大多数人的最基本出行需求，从根本上消除我国仅在铁路部门还存在的买票难和票贩子等现象。

高速铁路（时速300公里的轮轨或磁悬浮铁路）是介于普通铁路和飞机之间，在中等距离有相对竞争优势的工程技术，在长距离客运市场它没有竞争优势。

因此高速铁路在国土面积狭小的国家有存在价值，但在居民旅行距离通常较远的国土面积广阔的大国，高速铁路很难找到生存空间。

任何一种技术的生命力都在于它能够适应市场需求，而不是市场去适应技术。

考虑我国居民收入水平和对铁路硬座、硬卧、软卧车票的需求结构，高速客运专线是让普通老百姓花软卧的票价才能乘火车，对高速客运专线能吸引多少客流必须进行严肃认真的重新评价。

此外目前我国铁路建设基金收入每年在500亿元左右，但铁路负债已到还款高峰期，每年仅还本付息的金额就高达数百亿元，能够用于新线建设的资金极为有限。

铁路客运专线建设在相当大程度上要依靠银行贷款，承担高速客运专线建设和运营的铁路公司将背负沉重的债务负担。

如，武广铁路客运专线项目资本金仅为投资概算的50%，资产负债率高达50%，由于投资金额巨大，武广客运公司将面临每年至少600亿元债务的还本付息压力，存在严重的债务风险。

这种债务风险还会由于高速客运专线技术标准和铁路企业组织体制上的问题而加剧。

在技术标准上，目前设计的高速客运专线与既有铁路网是不兼容的，设计时速300公里的高速客运专线，只允许时速200公里或以上的动车组上线运行，大量的现有普通客车由于轴重和其他技术条件的限制不能上高速客运专线运行。

而大量的普通客车是属于各铁路局的，在高速客运专线建成以后，各铁路局会在与高速客运专线平行的既有线上，继续开行现有的特快和普快列车，形成与高速客运专线公司相互竞争的格局。

由于管理既有线的铁路局在车票价格、到发时点、车站位置、方便旅客等方面的竞争优势，高速客运专线公司将很难吸引客流。

我国铁路运力不足的问题更突出的是表现在货运上，不建高速客运专线所节约的资金就
可以多建2万公里普通铁路，可以更好地缓解我国铁路运能紧张的状况，可以最大限度地避免建设铁路高速客运专线所面临的市场风险、金融风险和技术风险。

而铁道部更偏好高标准、高成本的高速客运专线建设，多条时速300公里以上的客运专线已经开工，京沪高速铁路即将开工，在沪宁和京津等区段，“城际铁路”和平行的高速客运专线还将同时进行建设。

基于前面的分析，可以预期这些高速客运专线的运营收入将无法覆盖运营成本，更不用说偿还建设成本。

我国的高速铁路客运专线将面临前日本国铁同样问题，而且更为严重。

目前，铁道部实行政企分开，高速客运专线建设中存在的问题马上就会显现出来，已经造成的经济损失可能在千亿元的水平。

铁道部继续维持政企不分的格局，问题会以更大的规模积累和扩大。

铁道部不仅存在政企不分的行政垄断，而且存在对中央政府的信息垄断，即利用中央政府缺乏对铁路行业生产技术组织的信息（因为中央政府在该行业中没有其他信息渠道），因而不能下决心进行政企分开和重组企业的改革。

当政企合一的体制已经不能再掩盖问题时，经济损失可能达到万亿元的水平。

铁道部继续维持政企不分的管理体制，将造成极为严重的后果。

（二）铁道部政企分开的措施
改革就是对原先利益格局的调整，当前铁道部尝试经营机制转换表明有了政企分开的趋势。

实现政企分开，建立铁路现代企业制度，这一思路在理论上已无障碍，但是具体实施方法却难见新意。

铁路改革方案，业内一直存在着“网运分离”和“网运合一”的争执，无论选择哪种方案，管理体制都需要改革，而管理体制改革迟迟没有推动的原因在“决策层”。

铁路是目前中国唯一政企不分的产业它将整个行业顶层的企业管理集中在自己身上，不仅行使着政府的监管调控，还直接管理着各个铁路局的人、财、物。

但是铁路作为“环状企业”，牵一发而动全身，不仅改革方案重要，还需要一系列配套的辅助机制，包括铁路社会保障制度的改革、铁路运价的改革、清算制度的改革等。

业内分析认为，最终的方案很可能还是从现有方案中选择，也可能是“网运合一”与“网运分离”两种方案协调的产物。

但是，无论如何，第一步都是厘清管理和经营职能，把铁道部真正变成监督部门之后再对行业进行重组。

重组方案既可以按照行业划分，也可以按照地域划分，具体情况可以由各个部门协调。

垄断最大的好处是可以过非常好过的日子，改革就要打破这个。

应该承认，铁路行业的情况比较特殊，即使没有打破垄断，员工的日子也不太好过。

过去这一直是一个谜，现在这
个谜底揭开了，这种状况与管理者独断专行、追求政绩的品行有关。

由此看来，铁路改革不但需要打破垄断引入竞争，还需要建立有效的治理结构。

对于打破垄断引入竞争，铁路改革的一个重要内容是产业重组。

总体来讲铁路重组有两种方案。

一个是所谓的北美或美国模式，即网运合一模式；另一个就是以英国为代表的欧洲方案，即网运分离模式。

美国模式对监管的要求比较高，操作起来也相对复杂，而英国模式的好处是将来的运营和竞争模式非常清晰，今后比较容易监管。

未来中国铁路改革方案的选择取决于监管能力能与哪种模式相适应，否则会产生很多问题。

如果监管能力不够，却选择了美国模式，那么导致的问题就是由全国性的垄断变成了更多区域的垄断。

垄断固然很坏，但是比垄断更坏的是更多的垄断。

有关铁路重组改革的争议，基本上是在这两种方式基础上展开的。

根据我自己的观察，从其他垄断行业重组改革的经验看，似乎更倾向于选择北美模式，按照地理界线来划分，包括电力、电信，都有过按照这种模式重组的经历。

当务之急，也是最主要的，就是从体制上来讲，要先进行政企分开，然后基于现有的铁道部成立一个独立的监管机构。

选择改革方案以后，今后政府要做的，肯定主要是监管。

我们监管体制还远没建立起来，包括很多层面的问题。

正常的监管目标本来很明确，就是保证效率，兼顾公平，或者说从根本上保证消费者的利益，也就是说，作为被监管企业，其权利与义务是相对应的。

现在根本不是这样。

企业好像忘记了自己作为垄断企业，或者被监管企业必须秉持的义务，比如企业已经选择性地忘记了普遍服务义务。

而且现在的考核体制也有问题，不太注重公益性，只考核业绩。

更重要的是现在的监管体制还没有理顺。

这一点在铁路表现最明显。

其他垄断行业改革的第一步就是政企分开，但是铁路连这一步还没有做到，既没有真正意义上的监管者，也没有实际意义上的经营者。

现在的问题，首先我们政府职能转换不到位，就是政府还没有顺应市场机制的建立调整职能，还喜欢沿用一些计划经济的管理方式。

更深层次原因还在于，我国的体制改革还有待于攻坚。

应该说，垄断行业改革的主要目标，还是要建立适应市场经济的管理体制，监管改革需要取得实质性的突破。

现在监管体系改革的基本思路是，首先政企分开，然后政监分开，最终建立一个独立的监管机构，很多行业走出了改革的第一步，但第二步改革还没有开始，但铁路行业第一步都还没有开始。

政企分开以后开始引入竞争，政监分开实际上解决监管独立性的问题，但我们还没有做到。

这些问题都涉及政府管理体制的问题，只能说一步一步地来，但至少从专业上把它独立出来，成立哪怕名义上的独立监管机构，经过不断的管理体制改革，经过较长的监管能力建设，最终成为一个独立的监管机构。

铁道部转换成什么样的监管机构，就看将来怎么分开，成立铁监会、交监会都可以选择。

三、国内政企分开存在的问题及原因分析
（一）国内政企分开受到的制约因素
中国的“政企分开”起步至今已经30年，正是这些每一阶段都基本形成共识的、大量发生的事务性和技术性的改革，从而产生了独树一帜的、很强的计划经济向市场经济转轨的理论水平和实践能力。

尽管如此，要细数“政企分开”的成果，真正彻底成功的可能只有纺织业。

有别于纺织业的另一种“政企分开”模式，是机关依旧是政府职能部门，而所有可以商业运行的业务都成立为中字头的公司(央企)。

这样换名字的改革容易流于形式，虽然在过程中会突出国有资产的商业形象，但却难以做到将国有资本按照市场要求，转换成为消费者提供服务的商业资本。

中字头的央企是“政企分开”的产物，但政府职能从来没有完全在它们身上消失；比如石油工业部延伸为中石油、中石化，它们虽然特别能盈利，但就行业的市场地位而言，都无法像民营资本主导的纺织行业那样，能造就“中国制造”的传奇，而成就诸多全球同行里最富竞争力的企业。

这些市场的央企巨头，多年以来形象都不像它们所获得的资产规模那样高大，以至于“政企分开”之后，所谓深化国企改革，成了中国市场经济改革的最大重点，是批评既得利益集团阻碍中国改革最容易举的例子。

（二）国内制度存在的自身问题
从本质上看，"铁老大"之所以形成垄断体制，是因为政企不分，也就是既制定规则，又负责审批，既是企业，又是政府，甚至还有一套公检法系统，这也是导致服务意识比较淡漠的根本原因。

”一位长期关注铁路发展的评论人士对记者分析，社会资本根本无法渗透“铁板”一块。

政企分开可以作为改革的第一步，如果行政垄断的力量继续强大，那国有铁路就能凭借这一力量击败任何一个竞争对手，竞争机制难以发挥实效。

在政府的庇佑之下，国有铁路长期维持垄断地位，根本不必担心破产倒闭和产品滞销，导致它缺乏降低成本和提高生产效率的动力，出现规模不经济和供给严重不足的情况也就在情理之中了。

”
在实现政企分开之前，还必须明确我国铁路的特有双重属性。

不同于其他国家，我国铁路不仅有商业属性，同时也是宏观调控的工具和区域经济发展的载体，比如我们有寒暑假学
生票、春运时的单程运输等，如何充分发挥公益性，也是铁路改革的重要内容。

对于专家构想中的铁路改革，一方面是现有利益链条如何打通的问题，铁路改革是一场权力博弈和利益重组，即使是组建"交通运输部"，我们也看不到铁路的影子，只有公路和大海运；另一难题就是铁道部现在的负债太多。

”
据悉，目前铁道部的负债数据已达1.7万亿元，比2008年末已然翻番。

而如果今明两年仍是高铁的快速建设期，预计每年还将维持7000亿元基建投资，这意味着每年将增加3500亿元负债。

值得一提的是，高铁事故频发，更令铁道部遭遇前所未有的声誉“浩劫”，直接影响了市场融资。

7月21日，铁道部发行的200亿元一年期高信用等级短期融资券竟意外出现流标，市场哗然。

而这200亿的计划发行量，只实现了187.3亿元实际发行量，成为铁道部自2006年大举发债以来，首次招标未满的情况。

根据铁道部2010年财报，其累计亏损甚至已达772亿元。

对于巨大的资金“黑洞”，有业内人士认为，可以分铁路企业进行股份制改造，吸引私人投资者参股，也可以效仿福彩、体彩的模式，发行铁路福利彩票，从社会民众中吸取可用资金。

四、针对国内政企分开的对策及建议
（一）国内政企分开的具体措施
政府职能转变，不仅包括政府职能内容的转变，还包括政府行政职能方式、政府职能的重新配置以及相应政府机构的调整和改革。

政府职能转变的内容有以下三个方面：1．政府职能的外部转移
政府职能的外部转移，即政府与其他非政府组织之间发生的职能重新调整和组合。

按照社会主义市场经济的要求，政府将不应属于自己的职能交还给企事业单位以及社会中介组织，同时还应将属于自己的职能收归政府所有。

2．政府职能的内部转移
政府职能的内部转移，即政府系统内部纵向层级之间和横向部门之间的职能配置和划分。

（1）在纵向层级之间要按照必要的集中与适当的分散相结合的原则，合理划分各级政府的职能范围，明确各自的权力和责任；
（2）在横向部门之间要按照相同或相近的职能由一个部门承担的原则，合理配置和划分政府部门之间的职责分工。