巴拿马全民公决通过运河扩建计划

巴拿马全民公决通过运河扩建计划
张凡
2006年10月22日，巴拿马就巴拿马运河扩建计划举行了全民公决。

根据巴拿马法律，有关运河事务的主要问题需经全民公决决定，以表明人民拥有运河的主权。

公决结果表明，约80%的投票者支持运河扩建工程，远远超过法定的简单多数。

这是巴拿马运河历史上最大的运河扩建工程，预计政府将斥资52.5亿美元，运河扩建后运力将增加1倍以上。

巴拿马运河及运河扩建计划
巴拿马运河全长51英里（约80千米），横穿巴拿马地峡，连接加勒比海和太平洋。

运河对巴拿马共和国的经济发展具有重要的影响。

据巴拿马运河当局委托巴拿马大学研究机构所作的一项调查，2005年巴拿马运河运营收入占当年GDP的18.6%，出口收入的41.2%，以及财政收入的28%。

运河收入以通行费为主，2004～2005财政年度收入达8.5亿美元，约占运河总收入的70%。

巴拿马运河于1914年通航，长期为美国的巴拿马运河公司所控制。

根据1977年美国与巴拿马两国新订条约，经过20年的过渡期以后，1999年巴拿马收回了运河的主权。

运河穿过巴拿马中部山脊地带，主要是通过爆破、挖掘在山间开通河道，并通过筑坝利用恰格雷斯河水，形成巨大的加通湖，船只通过运河时约一半航程是在加通湖上行驶，同时湖水凭重力进出运河两端的船闸，提升和降落过往船只。

运河两端各有1套3级6个船闸。

通行船只在锚地等候一定时间后，跟随领航员先进入上升船闸；经过加通湖和山间河道后，再进入下降船闸，回到海平面高度。

船只通过巴拿马运河的时间平均约为8小时。

巴拿马运河当局为了保障运河的畅通曾实施过一个投资计划，包括拓宽和加深运河部分河段以改善通航条件，特别是为吨位较大的船只创造条件。

但巴拿马运河的航道和设备已远远不能适应国际贸易的飞速发展，特别是已无法满足现代航运中不断出现的大型和超大型船只的需要。

巴拿马运河现有船闸宽度为33米，在1914年通航时尚可容纳当时最大船只的通行，但自20世纪20年代以后就已日益捉襟见肘，运河的很多装置和设备还是运河开通时使用的，很多大型货轮根本无法通过。

巴拿马运河当局认为，目前运河的使用情况已达到运河容量的93%，到2010年将达到饱和状态。

有鉴于此，运河当局认为必须实施运河扩建工程才能维持巴拿马运河在国际航运中的重要地位。

面对世界贸易持续增长的强劲势头，巴拿马担心运河容量的局限将导致大批用户转向其他航线，巴拿马运河的地位将持续衰落。

最近，尼加拉瓜宣布有意利用境内60英里（约97千米）宽的尼加拉瓜湖开凿一条运河，这将与巴拿马运河形成竞争之势，无疑也加大了对巴拿马运河当局的压力。

2006年4月，为满足现代航运的需要，巴拿马运河当局公布了已筹划多年的运河扩建计划的细节。

该计划预计将巴拿马运河运力提高1倍以上，从每年2.8亿吨提高到每年6亿吨，预期投资为53亿美元。

该计划的主要内容是更新运河的基础设施，使运河能够通行吨位更大的船只通行。

扩建工程包括新建2套3级船闸，一套在太平洋
沿岸，另一套在大西洋沿岸，使在现有船闸内无法通行的船只得以通行；开通通往这些船闸的新的水道，并拓宽、加深现有水道；提高加通湖的水位，增加供水量以满足新船闸建成后大型船只过往的需要。

运河扩建计划于10月下旬经全民公决通过后，各项准备工作（如疏浚、土木工程、合同招标等）将于2007年全面展开，新船闸的建设将于2008年开工。

全部工程预计将于2014年8月15日竣工，时值巴拿马运河正式开通整整100周年。

巴拿马国内有关运河扩建计划的争论
从外部来看，巴拿马运河的扩建无疑将有利于世界贸易的增长，特别是对于运河几个最大用户的贸易将起到一定的促进作用。

巴拿马运河的最大用户是美国。

中国在2000年还排不上运河的前10大用户，2005年已跃居第2位。

日本、智利等国也名列前茅。

随着世界贸易及其运输格局的变化，特别是集装箱运输成为海运商品的主要方式，自2002年以后，集装箱运输也已成为巴拿马运河的主要业务及收入来源。

在过去的10年间，世界集装箱船队每年扩张11%，其中许多无法通过巴拿马运河，运河的扩建则有望使目前无法通行的新建货轮得以通过运河，同时也意味着巴拿马可以继续利用自己的战略位置来更有效地经营这一两洋通道。

但是，在运河的扩建问题上，巴拿马国内是存在反对意见的。

虽然全民公决中赞成与反对的比率为4比1，但参加投票的选民只占选民总数的40%左右，即大多数选民并未参加周日的公民投票。

反对运河扩建的包括一部分环保人士，这些人士担心加通湖水位的提高将会
对巴拿马城居民的饮水质量产生有害的影响。

一些激进的左翼政治力量认为运河扩建工程是“新自由主义”政策的产物，并且受到国际资本主导的全球化进程的支配，因此必须加以反对。

还有一些反对者出于对扩建计划的复杂性及其风险的认识和担忧而反对运河扩建，例如扩建工程有可能造成巨大的财政负担，官方对扩建工程的收益明显夸大而对可能的风险却避而不谈等等，尤其是工程的成本最终很可能会达到90亿美元。

耗资巨大的工程往往需要不断追加成本，这种情况在历史上不乏先例，扩建工程弄不好会使目前盈利的运河变得负债累累，进而极大地影响巴拿马政府的财政收入水平。

反对扩建的人士还发表了一份具有替代性方案色彩的报告，提出用运河扩建工程的资金实施一个广泛的经济社会发展计划；该报告还有针对性地提出修建能够容纳大型集装箱货船的港口，将集装箱转移到能够通过运河的较小船只上通过运河，进而扩大集装箱通过运河的流量以及运河的收益。

鉴于2005年年中社会保障制度改革引起公众抗议，巴拿马政府支持率大幅下降，托里霍斯政府在处理运河扩建问题时格外谨慎。

托里霍斯总统不仅与几位前总统、企业界人士、工会和教会领袖以及学生团体负责人会面商讨有关问题，而且将运河扩建计划付诸公众讨论。

针对众多的反对意见和广泛的公众关切，运河当局力图提出一个兼顾规模、成本、经济收益以及环境影响的计划。

运河当局提出的53亿美元的预算主要将由运河通行费和一些银行贷款构成，而运河通行费将会逐步提高。

2005年，运河当局推出了新的通行费征收办法，将集装箱货船的通行费提高了2/3（2007年年中生效）。

为了使公众对扩建工程预算资金来源树立信心，运河当局还特别强调新船闸
的建设将充分利用美国于1939年放弃的扩建工程原址，这将使运河在扩建工程建设中继续正常运营，因为所有扩建工程均在现有河道和运营区域之外。

运河当局和政府都认为扩建工程不会增加国家的债务负担，运河当局还保证在扩建工程开工期间向政府交纳的资金不会低于2005年的水平。

同时，扩建工程将创造大量就业机会，根据运河当局的估算，新增就业机会在3.5万～4万之间。

对于难度最大的环境影响问题，运河当局在计划中纳入了所谓“环境友好型蓄水盆地”项目，这些项目修建在新建船闸附近，使每次通航所用水体的60%得以重复利用，并且无需再拦河筑坝，也免除了运河西部数千小农户被迫搬迁的担心。

与此同时，相对于一些反对扩建人士的替代方案，政府已决定实行国际招标，在太平洋沿岸修建大型港口，但考虑到集装箱的转运成本以及2010年左右运河容量将达饱和状态，运河当局并不相信这种大船转小船的方式能够真正取代运河扩建工程。

全民公决的结果是托里霍斯政府的胜利。

很多巴拿马人将运河的命运与自身的命运等同起来，因此运河扩建具有一定的群众基础。

但反对扩建人士的各种担忧（成本、风险、腐败等）也不可忽视。

运河扩建工程的具体进展和问题还有待继续观察。

（2006年10月26日）。