创新农村教师补充机制加强农村师资队伍建设

创新农村教师补充机制加强农村师资队伍建设
作者：罗丹
来源：《世界教育信息》2012年第03期
摘要：2011年12月8日至9日，中国一联合国儿童基金会“特岗计划”政策研讨会在京举行。

中国教育部、联合国儿童基金会、十省教育厅负责人、高校及研究机构、特岗教师代表等90余人出席会议。

研讨会上，评估调研组从特岗教师构成、特岗教师生活和工作状态、政策满意度等方面报告了调研发现。

“特岗计划”政策创新了农村教师补充机制，为农村学校补充了合格师资，缓解了高校毕业生就业压力，也产生其他一系列良好的外延效应，政策成效得到了与会代表的一致肯定。

与会专家和代表围绕政策目标指向、实施范围与规模、工资福利待遇、编制、培训等主题展开了深入讨论。

提出的建议对于政策的进一步完善具有借鉴意义。

关键词：农村师资队伍建设；特岗计划；政策成效；政策完善
中图分类号：G62文献标识码：A文章编号：1672-3937(2012)03-0037-05
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出将“特岗计划”列为“重大项目和改革试点”。

为评估“特岗计划”政策实施成效，总结实施经验，中国一联合国儿童基金会“特岗计划”政策研讨会于2011年12月8日至9日在北京召开。

本次研讨会建立在5月至9月开展的评估调研基础上。

以各方分享和对话为契机，共同致力于“特岗计划”在政策设计和具体实施层面的完善和发展。

教育部师范教育司司长许涛、联合国儿童基金会驻华办事处代表麦吉莲女士、北京师范大学常务副校长董奇、河北省教育厅副厅长杨勇、评估调研负责人北京师范大学教授郑新蓉、各省教育厅“特岗计划”相关负责人、中央研究机构和高校专家及特岗教师代表等90余人参加研讨会。

为政策完善建言献策。

一、“特岗计划”政策宏观背景及主要内容
教育部师范教育司司长许涛从国际视野出发。

深入剖析了中国教育质量和教师队伍现状。

他认为，世界各国都应把教师队伍建设，特别是农村(贫困)地区教师队伍建设，放在教育事业改革与发展的关键地位。

温家宝总理2011年8月28日在河北省张北县农村教师大会上指出，“教师是学校和乡村的灵魂”，要在完善“特岗计划”的同时，采取多种措施。

为农村学校补充大批高校毕业生，“切实提高师资，特别是农村师资水平”。

具体来说：第一，师资来源需要改善；第二，教师地位需要提高；第三，专业发展需要保障；第四，师生比例需要缩小。

北京师范大学常务副校长董奇在致辞中强调，加强农村教师队伍建设具有重要意义，师资问题已经成为制约农村教育发展的瓶颈，“特岗计划”具有很好的政策瞄准性或导向性，引导优
秀毕业生投身农村教育事业。

他呼吁各部委通力合作，共同为中国未来教育的更快更好发展作出贡献。

“特岗计划”由中央财政设立专项资金，在事权不变的前提下。

在国家西部地区“两基”攻坚县(含新疆生产建设兵团的部分团场)，以及纳入国家西部开发计划的部分中部省份的少数民族自治州、西部地区一些有特殊困难的边境县、少数民族自治县和人口较少民族县招聘特岗教师。

2006年至2010年5年来，共招聘近20万名国家特岗教师，覆盖900多个县，约1.8万所农村学校，留任率平均达到87％。

与会专家普遍认为，特岗计划，是中央政府针对中西贫困地区义务教育师资问题出台的重大举措，中央财政“购买”教师岗位，开创了“先进后出”的新机制；教师招聘过程坚持国家标准、省级招考、县级聘录、学校使用的原则，由省级部门统一组织考试考核、公开招聘教师，提升了教师人口的把关层级，增强了选人用人的公正性。

对地方教师队伍建设具有积极示范效应。

二、“特岗计划”政策实施现状
北京师范大学调研团队于2011年5月至9月展开了全国范围内的评估调研，在10省51县发放调查问卷5 130份，实地走访云南、新疆、广西、贵州、青海、陕西、四川、河南、山西、湖南、河北等11个省24个县(区)，收集政策文本和管理文件材料近600份，走访中小学27所，现场记录及访谈录音近20万字，各类利益相关人群访谈及座谈会50余场。

研讨会上，课题组负责人郑新蓉教授代表课题组报告了政策调研的主要发现。

(一)特岗教师构成
评估调研数据显示，特岗教师群体呈现如下特征。

第一，报考动机方面；特岗教师中有50.43％凭着“喜欢当老师”的信念报考，16.12％选择“为了支援落后地区教育”。

第二，家庭背景方面，以特岗教师母亲户籍为依据，79.89％为农业户口，父母文化程度普遍不高，父亲文化程度中占最大比例的是“初中”，母亲文化程度中占最大比例的是“小学”。

初中和初中以下加起来为78.77％。

第三，经济地位方面，93.14％的特岗教师认为自己家庭的经济条件在他们本人家乡属于“中等”和“偏下”地位。

第四，婚恋状况方面，特岗教师普遍比较年轻，近99％年龄在20～30岁之间，70.82％的特岗教师未婚。

第五，性别及民族比例方面，女性特岗教师比例占59.91％，与全国特岗教师总体性别比相近；少数民族特，岗教师较少，为19.35％。

(二)特岗教师工作和生活状态
调查显示，特岗教师来到任教学校，平均课时量每周集中在11～20节之间，任教学科以语文、数学和英语3门主课为主，其他是体育、音乐和美术。

特岗教师在校得到了领导的信任与支持，师生和同事关系相处融洽，工作中遇到困难时，66.59％的特岗教师倾向于请教本校
有经验的教师，希望得到优秀教学资源的支持和外出学习的机会，其中，经济负担、能否转正以及教学任务三方面成为特岗教师的主要压力来源。

(三)各方满意度
各省在政策执行过程中坚持高度的公平性和透明性，赢得了各方一致好评。

近76％的特岗教师和93％的县级负责人肯定了“招考过程是公平的”，县级负责人认为“特岗计划”政策的最大受益者是特岗教师，而在特岗教师本人看来。

“所教学生及其家长”是最主要受益群体。

校长们表示，特岗教师改变了学校教师老龄化严重的现象，改善了教师的学历结构，提高了学校的教学成绩。

会上，河北、河南、湖南、广西、贵州、甘肃、宁夏、四川、陕西、青海十省代表就本省政策执行情况作了汇报。

各省均高度重视，广泛宣传；精心部署，规范招聘程序；加强领导，落实工资待遇；建立相关激励制度，加强人文关怀。

三、“特岗计划”政策实施成效
“特岗计划”政策引起了全社会的普遍关注和充分肯定，调研报告总结了政策的主要成效，也得到了与会代表的认同，
首先，创新了农村义务教育教师补充机制。

一方面，教师招聘的权限由县级层面上移到省级层面；另一方面，教师招聘的权限由人事部门牵头向教育部门转变。

在自由讨论环节，河南省教育厅师范处代表吕康以及国家教育发展研究中心安雪慧博士均指出，“特岗计划”最大的成功之一就在于创新了农村教育补充机制。

其次，为农村学校补充了大批合格师资，对加强农村教师队伍建设起了重大推动作用。

河北省教育厅副厅长杨勇指出，“特岗计划”的实施加强了农村学校师资力量，缓解了农村教师紧缺问题，优化了农村教师队伍结构。

促进教育均衡发展，提高了农村中小学校的教育教学质量。

第三，“特岗计划”为高校毕业生提供了进入教师队伍的机会，尤其是为大量出身于社会中低阶层的毕业生提供了公平竞争的平台。

河北省涞源县特岗教师代表王学和卢宁在发言中多次提到，多亏“特岗计划”，让她们没有成为“毕业即失业”队伍中的一员。

同时，政策还产生了一系列良好的外延效应。

贵州省威宁彝族回族苗族自治县新发布依族乡宝塔村新发民族小学特岗教师代表刘习聪向与会代表分享了来自一线的鲜活事例。

他说，特岗教师的到来使村里风气发生变化，甚至出现了农村外出务工随迁子女回乡就读的趋势。

政策成效的取得与培养、输送毕业生的高校是分不开的，青海师范大学、河南师范大学、信阳师范学院相关代表介绍了鼓励学生报考特岗教师的主要做法：高度重视，积极引导；强化培训管理，丰富培训科目；深入座谈，树立正确就业观念。

其中，信阳师范学院通过动员会、
座谈会、宣传栏、电子显示屏、飞信群等方式宣传“特岗计划”；学校每年针对“特岗计划”组织考前模拟训练与培训活动。

邀请教师对教育学、心理学、新课程理念以及担任中小学教师应具备的相关知识进行专题辅导。

另外，学校对特岗生实施人性化跟踪管理，学校领导和有关学院就业工作负责同志每逢节假日都会看望、慰问特岗生。

“特岗计划”实施成效也得到了联合国儿童基金会驻华办事处代表麦吉莲女士的充分肯定。

她表示在与中国教育部的长期合作过程中，见证了中国为保证学龄儿童拥有数量充足和质量合格的教师所做出的努力。

四、“特岗计划”政策进一步完善的讨论和建议
要将“特岗计划”政策作为农村义务教育教师补充的长效机制，在政策的目标指向、实施范围与规模、工资福利待遇、编制、培训等方面都需要仔细斟酌、精心考量。

这也是与会代表深切关注和热烈讨论的话题。

(一)关于政策目标指向的讨论
“特岗计划”实质是由中央政府承担义务教育经费，为农村学校提供合格师资。

首都师范大学教育学院副教授苏尚锋首先肯定了“特岗计划”政策的两项机制创新意义：一是由中央专项资金支持，创造一个“先进后出”的新机制，二是由省级部门统一组织考试考核、公开招聘教师的新模式。

同时，他也指出。

在中央财政支持，“国标、省考、县聘、校用”的招聘体制下，容易导致财权和事权在一定程度上的分离，以及岗位购买者、使用者与费用支付者在事实层面的分离，处理不当容易引发一定的政策风险。

上述担忧引起与会代表的热议，北京大学中国教育财政科学研究所博士后王志明指出，应该在我国教师政策改革框架之下进一步考量“特岗计划”，其财政政策也应与目前“以县为主”的财政体制相结合，中央对贫困地区农村义务师资队伍支持的同时，也应鼓励地方教育行政部门承担起教师补充的应尽责任，建议坚持在以地方政府投入为主的原则之上，再考虑各级政府为解决该问题的责任、分担与转移支付的设计问题。

安雪慧博士指出，中央应该加大支持力度，但绝非没有上限的支持，中央也不可能承担所有责任，需要中央和地方共同努力，如河南1：1配套招聘特岗教师的做法就很有借鉴意义。

基于上述讨论，与会专家建议，应该进一步突出政策目标指向，建立长效机制，改进并调整原有政策中一些不适应当前情况的原则与方法。

总之，应强调事权不变，省级统筹：强调省级招考，保证质量；强调县级管理，定点使用：强调服务为本，动态调整。

(二)关于政策实施范围与规模的讨论
目前，“特岗计划”覆盖了22个省、886个县，100％地覆盖了国贫县、两基攻坚县、灾区县和边境县，对少数民族自治贫困县覆盖率达到78.30％，对革命老区覆盖率是79.57％，共计约192123名特岗教师服务于16402所学校。

各省代表普遍担心，随着“特岗计划”的进一步实
施。

部分县受到财政和编制的影响，会出现“已吃饱，难以消化”的情况，而另一部分师资短缺的非国贫县却不能享受这项优惠政策，教师队伍仍然存在数量短缺和质量偏低的严重问题，仍需要代偿机制的支持。

针对该问题，河北省教育厅副厅长杨勇建议将“特岗计划”由贫困县扩展到财政困难县，让更多的经济不发达农村地区受惠，四川省代表戴峰提出希望将革命老区县纳入“特岗计划”实施范围，四川省有31个革命老区县，共有7502个空缺教师编制，若能被纳入“特岗计划”实施范围，将极大地提高该政策改善四川农村教育地区教育质量的力度。

与会代表还认为，“侧重初中，兼顾小学”的实施原则不够合理。

首先，当前很多农村小学对教师的需求不亚于初中。

北京师范大学教育经济研究所副教授杜屏在河北涞源县调研发现，该县大部分学校主要分布在农村，而农村小学规模普遍较小。

班级容量小，教学点多。

很难有规模效应，因而对教师的需求量比较大。

其次，随着农村幼儿学校的发展，幼儿园师资的缺乏日趋严重。

涞源县教育局局长段晓霞提出，现在急缺幼儿教师，无法满足幼教发展对师资的需求，希望将幼儿园纳入“特岗计划”的实施范围。

与会代表普遍认为，针对实施范围与规模如何把握的现实难题，应该在可钡4算和可把握的前提下，尽可能地发挥“特岗计划”的辐射作用。

如河北省教育厅师范处处长智学提出应该坚持“总量控制、覆盖农村、重点突出、灵活调节”的实施原则。

(三)关于工资福利待遇的讨论
工资福利待遇直接影响到“特设岗位”的吸引力，直接关系到“特岗计划，的可持续发展问题。

“特岗计划”政策文本规定：特岗教师相关待遇等同于当地正式中小学教师，高于中央补助的部分(20540元人目邑／人／年)由地方财政承担。

对此，与会代表反应目前工资福利发放机制和过程中存在如下几方面问题。

一是工资发放不及时。

特岗教师工资发放过程涉及周转部门太多，手续繁琐，产生严重的滞后性。

广西教育厅师范处处长何锡光指出，中央财政周转环节过多，加之部分县级财政困难，无法按时垫支工资，影响特岗教师工资及时发放。

二是工资水平偏低。

对于人均20540元人民币的年工资标准，广西、青海、陕西三省均表示工资偏低，特别是气侯恶劣的青海农牧区。

经济极度落后地区的特岗教师待遇应适度提高。

陕西省师范处副处长唐澍指出，“特岗计划”实施县都是国贫县，经济基础差，教师需求量大，地方财政十分困难，应提高特岗教师补助经费标准。

三是各地特岗教师工资及福利待遇差异颇大。

“特岗计划”政策在规定全国统一工资标准的同时，又强调特岗教师相关待遇等同于当地正式教师，这也给地方工资福利待遇差异提供了政策上的空间。

从研数据来看，全国各省份之间，省份内部各县之间，工资差异颇大，部分县相关福利待遇尚未能落实。

如河南省跟陕西省的特岗教师工资差距较大，陕西省的陕南、陕北地区特岗教师工资差异较大。

四是地方后续财政支持困难。

特岗教师服务期满转编后，其工资福利待遇由地方财政统发，势必成为部分县财政的沉重负担，若不能妥善解决，既毁坏政府的公信力，也影响。

“特岗计划”政策的可持续发展。

北京师范大学副教授魏曼华在云南鲁甸县的调研发现，该县特岗教师年工资高于中央补助标准，粗略核算县财政每年要承担约300多万元人民币，3年转正后将面临巨大的财政负担，希望中央和省级继续提供一段时间的财政支持。

希望提高特岗教师的工资福利待遇成为与会代表的共识，各方就具体标准出谋划策。

郑新蓉教授提出应该参照全国各地事业单位的平均工资进行核算，设计各种津贴，包括：超出正常工作量的额外报酬，3年时间的机会成本补偿，乡村教学点的交通生活补助，增加偏远地区岗位吸引力的地区津贴。

北京大学中国教育财政科学研究所的研究者建议，中央政府与地方政府的具体分担比例需根据各省的具体状况进行更精细的讨论和计算，特岗教师工资标准的制定应该与当地教师的收入做比对，工作量津贴、业绩奖励、艰苦边远津贴等方面应享受正式教师类似标准，而非统一标准。

(四)关于特岗教师编制的讨论
从调研的情况来看，编制问题直接影响了特岗教师队伍的稳定性，是影响“特岗计划”持续深入执行的重要因素。

杜屏副教授在河北涞源县调研发现，农村师资面临超编与缺编的矛盾。

按照国家编制标准核编，教师总量已经超编，但区域性和学科性结构缺编现象比较严重。

农村地区学生分散，学校班额较小，要想为每个班开齐课程势必需要更多的教师。

智学处长指出，目前教师队伍建设中“有编不补、空编难补、余编乱补”的行为时有发生，使得农村教师队伍建设陷入困境，甚至有面临深渊的危险，
北京师范大学教师教育研究所所长朱旭东教授就编制问题指出，编制是稀缺资源，所有的部门(非教育部门)都在争取编制，在“特岗计划”实施过程中，要防止地方政府权力寻租。

把不合格教师以特岗教师名义骗取编制，然后调离教师岗位：同时还需要多因素地考虑农村学校编制设计，把教学点、班级数、学生数、心理教师等特殊岗多方面结合起来重新核定农村学校教师编制。

以解决农村地区普遍存在超编进人的现象，这些问题都将使得部分省县特岗教师服务期满转编问题存在困难。

面对超编现状下的特岗教师转编需求，各省只能采取强硬措施，超编转正，留住人才，稳定特岗教师队伍。

根据湖南省教育厅教师处刘国才介绍的湖南经验，该省就3年服务期满特岗教师转编问题专门下发文件，从政策上保证人编的顺利完成。

与会代表就编制问题提出四点建议：第一，进一步加强农村义务教育教师编制的核定工作，以学校为；单位，具体到学科进行核算；第二，不断完善农村义务教育教师编制管理权，坚持在省级管理部门和编制部门的监督下，将教师编制管理权力重心适度下移，将编制管理权限交给县级政府，按照从严从紧的原则核定本县义务教育学校教职工编制，以保证农村义务教育的发展需要；第三，做好农村义务教育适龄人口的预测工作，有计划地配置教师资源；第四，坚持“按需设岗，按需报计划，按县级编制可容量设岗”。

(五)关于特岗教师岗前和在职培训的讨论
特岗教师学历高，综合素质。

但缺乏实际工作经验，缺乏对农村教育的了解，高质量的岗前和在职培训有利于特岗教师尽快完成从学生到教师的角色转换。

“特岗计划”政策文件只对岗前培训的必要性进行了规定，对具体培训层级、培训内容缺乏说明，与会代表就特岗教师培训问题提出了意见与建议。

首先，培训层级不一。

部分省份由省级统一组织安排岗前培训。

有的在市级层面组织进行，另有部分省将培训的组织权交给县级，如魏曼华副教授在云南调研发现，县级层面培训缺乏规范化的操作，培训质量难以保证。

其次，培训内容多样化但缺乏针对性。

由于具体培训内容缺乏明确和统一的规定，各省培训内容多样化，有的省专门开展有针对性的教育学、心理学等专业知识的培训，有的与县级公招教师培训内容一致。

甚至有的与县级公职人员一同进行培训，缺乏针对性。

再次。

在职培训机会少。

据涞源县教育局局长段晓霞介绍。

特岗教师缺乏专门的在职培训计划，一般采用“结对帮扶”、“一帮一”、“师带徒”等形式进行“传、帮、带”，作为新人职的特岗教师受到职称和资历的限制也难以享受中央的骨干教师培训机会。

在会上，联合国儿童基金会驻华办事处教育处处长孟宁女士也提出，应该提供给特岗教师更多的机会和更高质量的培训，让特岗教师拥有追求其自身发展的机会，将“特岗计划”作为追求教师职业发展的入口。