论非政府组织的社区功能定位

2008年第1期社会主义研究No.1,2008 (总第177期)SOCIAL ISM STU DIES Serial No.177
论非政府组织的社区功能定位
杨　荣
【摘要】　本文从社区建设背景下非政府组织的发展入手,总结分析了当代中国非政府组织社区功能的实现情况,探讨分析了当代中国非政府组织在介入社区事务方面存在的障碍,提出了准确定位非政府组织的社区角色、促进社区公共行政的非政府化、强化非政府组织的社区认同、完善非政府组织参与社区事务的制度建设等一系列政策性建议。

【关键词】　非政府组织;社区;功能
【中图分类号】　D6　【文献标识码】　A　【文章编号】　100124527(2008)0120078203
【作者简介】　杨荣(1971-),女,北京工业大学社会工作系副教授,主要从事社区建设和社会工作研究。

一、社区建设与我国非政府组织的发展
自20世纪80年代以来,在改革开放政策的推动下,我国的城市化进程明显加快,特别是进入90年代以后,随着经济体制和社会管理体制改革的不断深化,权利义务关系和各类社会资源的配置都发生了很大变化。

政治上,废除了身份制,确立了人人平等的政治权利体系;经济上,企业、事业单位改制步伐加快,人口流动不断加剧,公有制之外的外资、合资、民营等经济形式蓬勃发展,传统的单位制度的功能开始剥离到社会;社会生活上,市民的自由空间越来越大,闲暇时间越来越多,等等。

总的趋势是,政府对社会的控制日渐放松,公民与政府的关系出现重大转折,社会主体和利益关系呈现出多元化特征。

在这种情况下,社区在城市治理中的地位日益凸现,其价值、功能及其在社会资源重新整合中发挥的重要作用引起了人们的广泛关注。

社区建设正是在这一背景下提出的,并很快得到了城市社会的响应,迅速形成了蓬勃发展的局面。

与我国传统的基于行政区域划分的控制不同,社区建设是以建设社区、发展社区为目的,它所关注的重点是对个体,也即社区居民的关怀,强调处理与居民生活息息相关的日常事务时的合作、共享与参与,适应了经济社会发展的需要,可以说既是对城市治理方式的一次制度变革,又是对治理理念的一次创新。

与社会主义市场经济体制的逐步建立和完善相适应,社会经济主体呈现出日益明显的多元化态势,在资源配置、生产经营、价值追求等方面都呈现出更多的个性特征。

在这种情况下,政府就不得不改变以权力运作来配置资源、以权力关系来主导经济关系的传统做法,而把自己的权力范围限制在“经济调节、市场监管、社会管理与公共服务”等宏观调控方面来。

为此,我国政府先后提出反对官僚主义、实行简政放权、转变管理方式、改革政府机构等执政新理念,从而在着力调整政府权力运作方式的同时,为社会权力的发展释放了相当大的空间。

非政府组织正是在这种情况下发展起来的。

从国家与社会关系的角度看,我国的非政府组织主要包括三大类:一是具有政府背景的法定非政府组织,它们是法定非政府组织的主体。

这类组织追求管理的官僚化和活动的行政化、垄断化,很多都承担着党政机关转移出来的社会管理功能。

截至2005年底,全国共登记社会团体17.1万个,民办非企业单位共有14.8万个。

二是没有政府背景的草根组织。

这类组织绝大部分没有获得法定地位,具有管理运作自主性、活动方式多样性、制度规范随意性等特点。

虽然能够募集到一定的资金支撑其开展公益事业,但可持续性受到质疑。

三是政府支持下的民办组织。

这类组织一般都有合法的身份,虽然在启动时由政府推动,但其管理运作却有强烈的自治性。

有学者估计,如果将未获得法律地位的草根组织包括在内,我国非政府组织的总体规模大约在200万至270万家之多。

①
社区建设为我国非政府组织的发展带来了难得的机遇。

一方面,“小政府大社会”的管理模式要求政府回缩权力,这就需要在政府系统之外建立一种非政府的、基层群众性的组织来协调政府与民众的关系,提供公共产品和公共服务,代为行使部分社会管理职能。

社区居委会、社区计生服务站、社区教育协会等,就属于这样的组织。

另一方面,基层群众为了表达不断分化的利益诉求,便于与政府或其他社会组织沟通、交流,从而满足自身对某些事物的追求,也需要建立起正式的或非正式的社会组织。

社区建设是一个很宽泛的概念,它虽然由政府主导,但社会各方面的广泛参与必不可少。

既要求社区群众按照自治的原则积极参与社区事务办理,又要求政府与群众之间有畅通的沟通渠道;既要求社会资源以各种形式优化配置到社区,又要求不同的利益诉求都能得到
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表达。

由此,以社区建设为契机,我国的非政府组织获得了相当广阔的发展空间。

以活动区域为标准,社区建设中的非政府组织可划分为社区内的非政府组织和活动于社区的非政府组织两大类。

前者是指仅以某一特定社区为活动区域边界的非政府组织,后者是指其活动区域超越了某一特定社区的非政府组织。

从具体表现形式上看,社区内的非政府组织有三种类型:一是权力型非政府组织,包括居民委员会、社区议事会、业主委员会等,这些组织能够行使一定的社区公共权力。

二是公益型非政府组织,包括社区法律援助中心、社区教育协会、社区计生服务站、等。

三是兴趣型非政府组织,包括以社区为活动范围的养鸟、种花、健身、读书等各种组织。

活动于社区的外部非政府组织也可划分为二大类:一是公益型非政府组织。

主要包括以环保、救助、权益维护等为主要目的的非政府组织。

与社区内的公益型非政府组织相比,它们的动员能力更强、社会资源更为丰富,影响力也更大。

二是服务型非政府组织。

主要包括为居民提供社区服务的非营利组织,如设在社区的图书借阅室、社区教育机构等。

二、当代中国非政府组织的社区功能实现
第一,强化社区公共行政管理。

所谓社区公共行政,是指社区内涉及全体社区居民的公共事务。

虽然从一般意义上讲,公共行政是指国家行政机关的行政管理活动,但公共行政并不等同于国家行政。

“公共行政除了国家行政以外,还包括其他非国家的公共组织的行政”,②行使某种公共职能的社会组织(如非营利性的行业、专业协会组织)的行政,也可称为公共行政。

③社区行政实质上就属于这种非国家的公共组织的行政。

社区公共行政来源于社区公共权力及其权威。

依据我国有关法律法规,社区自治组织是社区公共行政的主体,这些组织包括居民委员会、居民会议或居民代表会议、业主大会或业主委员会等。

其中居民委员会、居民代表会议和业主委员会由全体居民(业主)选举产生,居民会议和业主大会属于非常设性社区组织。

从内容上看,社区公共行政包括国家层面的公共事务和社区层面的公共事务两大类。

国家层面的公共事务是指国家法律法规和政府有关政策在社区层面的落实,如社区治安、社区卫生、最低生活保障、计划生育等。

居民委员会受政府委托对国家层面的社区事务行使管理职能。

社区层面的公共事务是指社区内部的公共事务,包括社区环境、公共服务、公共设施以及其他社区居民的共同利益诉求。

居民委员会、居民代表大会以及业主委员会都能接受全体社区居民(业主)的委托行使这方面的管理职能。

社区自治组织在社区公共行政管理功能上的实现,很大程度上取决于自身建设情况。

运作规范、制度健全、公信力强,其功能发挥的就好;反之,则可能失去政府机构及社区居民的信任,形同虚设,进而丧失管理社区公共行政的能力。

第二,推动社区服务多样化。

自从20世纪80年代中期民政部提出社区服务的概念以来,福利性质的城镇社区服务设施发展很快。

截至2005年底,全国城镇社区服务设施已达19.5万处,其中综合性社区服务中心8479个。

这些社区服务设施除为老年人、残疾人、孤儿等提供了大量的社区福利服务外,还开展了一系列以家政、餐饮、娱乐为核心的便民利民活动。

随着社区建设的深入发展,社区服务的理念也发生了深刻变化,从最初的城市社会福利向社会保障、社会工作、互惠交换、第三产业等综合概念发展。

甚至有学者认为,社区服务已经发展为在社区范围内,由市场、政府、非政府组织以及社区居民等主体,为提高居民生活质量和增强社区成员归属感而提供的各种服务性产品和开展的各种服务性活动的总称。

④无疑,非政府组织在其中发挥的作用是非常重要的。

非政府组织开展的社区服务活动,不仅拓展了传统社区服务的空间,而且更新了理念、丰富了内涵,推动社区服务向更为多样化的方向发展。

第三,构建居民社区参与平台。

在当前我国城市社区建设中,社区参与泛指社区成员参与社区公共事务和社区公共活动,影响社区权力运作,分享社区建设成果的行为和过程。

⑤从参与主体看,所有社区成员都是潜在的社区参与主体;从参与内容看,主要包括与国家政治事务或社区权力运作有关的政治性参与和与居民日常生活有关的事务性参与;从参与方式看,主要以在既定制度规范内的制度性参与为主,包括选举、议事、执行、管理、决策、监督、观察等。

就社区居民而言,无论以什么样的方式参与社区活动,也无论参与什么样的社区活动,都需要有一个平台,否则就只是私人的而非组织的活动。

社区非政府组织恰恰起到了这样一个平台的作用。

居民委员会、居民代表大会以及业主委员会的存在,使社区居民能够通过行使选举权、罢免权、议事权参与社区政治;健身队、书画社、读书会等社区文化组织的存在,使社区居民能够通过它们参与社区文化建设;透过一些扶贫、助残、环保等非政府组织在社区内开展的活动,社区居民能够有效参与社区公益事业。

如果没有社区非政府组织作平台,社区居民就需要直接面对政府机构,既无法通过社区自治实现自我管理、自我教育和自我服务,也缺乏参与社区事务的动力和机制,社区参与的水平自然就会大打折扣。

第四,推进社区资源整合。

资源整合是为了提高资源的使用效率。

在社区内外,存在着大量的分散型资源。

这些资源既包括资金、物品等物质要素,也包括社会资本这样的非物质要素。

由于缺乏有效的平台和渠道,这些分散的资源得不到应有的利用,其价值无法实现。

这个时候,如果有非政府组织出面,以组织化的形式号召居民参加社区公益活动,就会使分散的居民参与意愿得到实现,资源整合的结果是社区公益事业得到发展。

同样的,非政府组织开展的活动在社区居民之间架起了桥梁,沟通了信息,使彼此的需求和资源情况得到有效对接,满足了社区居民多方面、多层次的社区参与和交往要求。

此外,一些社区外部的非政府组织还能够依托自身能力,动员、整合社区外的资源,并将之投入到社区,使该社区的资源情况得以扩展。

非政府组织推进社区资源整合的努力,扩展了资源总量,增加了资源运用的透明度和合理性,促进了社区建设的健康发展。

第五,提高社区吸引力和凝聚力。

社区是指“聚居在一
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定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”,⑥主要包括地域、人口、文化、习俗、社会心理、公共设施等要素,具有区域性、共生性、聚集性和多元性的特征。

虽然生活在社区中的居民必然或者说不能不与这个“生活共同体”发生关系,但这并不代表社区就天然具有吸引力和凝聚力。

个人与单位,工作与生活的相对分离一定程度上加剧了社区社会心理的分散化。

从另一个角度看,社区社会心理虽有分散化趋势,但并没有削弱社区居民对共同利益的追求。

“由共同利益而促成的公民参与及其组织形式(居民社团、中介组织)是社会资本的社会结构表征。

”⑦正是由于存在着各种各样的非政府组织,社区居民才能够因共同的利益诉求或共同的兴趣爱好而走到一起。

参与非政府组织社区活动的过程,实质上就是社区居民通过持续的行为预期,分享共同的经历体验,从而建立互惠的团结和信任的过程。

而居民的相互信任恰恰是社会资本的价值和灵魂。

社区社会资本的培育和扩展,⑧强化了社区居民的归属感和认同感,从整体上提高了社区的吸引力和凝聚力。

三、影响非政府组织社区功能发挥的若干因素及政策建议
虽然非政府组织在整合社区资源、促进社区进步、维护社会公平、培育社区社会资本等方面发挥了重要作用,但不可否认的是,其发展壮大还存在着一些阻碍因素,其功能发挥也还受到很多的掣肘。

最明显的例证就是社区居民委员会的自治功能有限,社区居民的兴趣型组织缺乏足够的活力,居民参与社区公共事务的渠道尚不畅通等。

从总体上分析,影响非政府组织社区功能发挥的因素主要表现在四个方面。

第一,权力型社区非政府组织功能错位。

按照居民委员会组织法的规定,居委会是由全体居民或者居民代表选举产生的自治组织,它受居民委托管理社区公共事务,提供社区公共产品。

虽然法律规定居委会有协助政府开展工作的义务,但其主要职责无疑是“自治”。

当“自治”退居次要地位时,功能错位的问题就出现了。

目前,权力型社区自治组织功能错位的主要表现是承担了太多的政府工作,行政化趋势不断加剧。

据调查,上海某区有19个党政部门向社区摊派任务,居委会每年应付的各类和政府工作有关的考核评比就有10多项,统计报表有50多种,期中20多项要按月上报。

⑨日益繁重的政务工作虽然转移了政府职能,但却将居委会逼出了“自治”的法律规定,事实上成为政府的一条腿。

权力型社区非政府组织行政化的危害在于,它动摇了居委会的非政府组织基础,限制了居委会对社区权益的维护,打击了居民社区参与的信心,最终使社区自治的法律期许落空。

这样,权力型社区非政府组织应当发挥的功能就会受到很大的限制。

第二,社区非政府组织缺乏明确的法律地位支撑。

无论是公益型非政府组织,还是兴趣型非政府组织,社区内的此类草根非政府组织都面临着同样的窘境:没有合法的身份。

按照国际通行标准,非政府组织是政府允许其成立并赋予其
相应法律权利的组织。

由于我国非政府组织法规的不完善,活跃于社区的这些草根组织并没有得到法规的认可。

并非它们不想获得,而是法律法规没有开辟相应的渠道。

造成的后果是,它们的活动开展、组织建设、纠纷处理、经费来源等,都没有规范可遵循。

当它们的权益受到侵害,或者其活动侵害到其它法人或自然人的权益时,法律无法提供相应的帮助。

这样的尴尬局面,自然会影响到社区居民的参与热情。

这是此类社区非政府组织无法建立起坚实的群众基础的重要原因之一。

第三,社区非政府组织财力有限。

活动的开展需要足够的财力作支撑。

英国注册的18.5万个慈善团体中,最大的200多家的年度预算经费超过1000万英镑,2500家的年度经费在100万至1000万英镑之间。

巴那多斯关心儿童会和皇家智障儿童及成年人协会,年度预算均超过1亿英镑,英国助老会为7000万英镑,英格兰关心老年会为6000万英镑。

加拿大慈善类非政府组织约7.8万个,其资产总额达1090亿加元。

⑩雄厚的财力为这些非政府组织在社区开展活动提供了可能。

反观我国,非政府组织不仅规模小,财力也很有限,社区活动的影响力和可持续性都很成问题。

不解决资金短缺问题,社区非政府组织的生命力就不可能持久。

第四,非政府组织的社区信用尚未完全建立。

公信力是非政府组织的生命。

非政府组织既没有权力资源,也没有行政资源,无论是募集资金,还是吸引民众参与活动,其最主要的依托就是信用。

企业信任你,才愿意将资金捐给你来作公益事业;民众信任你,才愿意参加由你组织的活动。

缺乏信用的非政府组织既募集不到资金,也不会吸引民众的参与。

由于我国的非政府组织历史都比较短,在社区开展的活动少、规模小,缺乏相应的经验积累,可以说尚未赢得居民的足够信任。

如何尽快建立社区信用,是非政府组织社区功能发挥需要思考的一个重要课题。

那么,如何才能有效克服影响非政府组织社区功能实现的障碍,使之沿着健康的路径发展壮大,最大限度地扮演好在社区的角色呢?笔者认为,应当从我国的现实国情出发,紧紧抓住政府职能转变和社区建设这个难得的机遇,以构建“小政府、大社会”为目标,制定相应的政策措施,从多个方面促进非政府组织社区功能的实现。

一是合理划分政府组织与社区非政府组织的边界。

只有准确界定基层政府与社区权力型非政府组织的边界,才能划清二者之间的权利义务关系,才能明确二者各自不同的权限。

在此基础上,非政府组织的社区角色才能准确定位。

二是促进社区公共行政的非政府化。

按照居民委员会组织法的规定,社区实质上是一个自治体,除国家法律法规规范的事项外,社区内部的公共事务应当由居民自己作主。

只有这样,非政府组织才能在社区找到功能实现的舞台。

如果事事都由基层政府作主,非政府组织的活动空间势必受到挤压。

三是按照费随事转的原则转移政府职能。

政府职能向社区的转变,应当通过购买服务而不是强行摊派的方式。

比如政府想在某一社区开展家庭
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对信仰进行理性解说的神学体系,但是却更重视“祈祷和信仰,不假思索地继承先辈的传统……不传播希腊的粗制滥造的东西……不把哲学放在眼里;学习神赐的法律书籍,尽可能清除我有罪心灵的罪孽” λϖ。

在东正教中得到更大发展的神秘主义强调要使信徒要以内在的经验、体验和感觉去接近上帝而不是诉诸于外在的认识和理性思考去看待信仰。

而超验的、直觉的经验和体验从哪里来呢?俄罗斯东正教认为在生活中效仿苦难的基督,在极度抑制自身的物质需要的过程中就会显现和提升自己直觉上帝的能力。

俄罗斯教会和信众推崇的很多圣人都是那些四处游荡和衣不蔽体、疯疯傻傻的“圣愚”,在俄罗斯众多大家的文学作品里过着非人生活的“圣愚”们都是以正面形象出现的。

莫斯科红场上著名的圣瓦西里大教堂就是以这样一位圣徒的名字命名的,而圣愚这个词在俄文中的原义就是狂信苦行的人 λω。

东正教会还特别提倡斋戒,守斋的规定严苛,而且需要守斋的日子多,斋期也长。

东正教伦理所提倡的这种清心寡欲、苦行祈祷的修道生活深刻影响了俄罗斯的民族精神,培育了俄罗斯人民应对恶劣环境的生存能力。

这里所说的恶劣环境既包括考验人生存意志的严酷自然环境,也包括严峻的社会人文环境;既指俄罗斯人民在恶劣的政治环境下的隐忍和奉献精神,也包括俄罗斯国家在复杂凶险的国际环境中忍耐求生的顽强意志。

东正教所培育的这种在逆境中坚忍不拔的忍耐精神是俄罗斯民族的强大精神力量,这种精神力量支撑着新生的苏维埃政权战胜了屈辱和约所带来的精神打击,也使得年轻的苏维埃政权满怀信心地选择了最有利于自身生存的与对手和平共处的外交政策,开始了与其资本主义对手在世界政治舞台上斗智斗勇,纵横捭阖的漫漫征程。

注　释
①⑨林军《俄罗斯外交史稿》世界知识出版社2002年版第
155、167页。

②孟迎辉《政治信仰与苏联剧变》中国社会科学出版社2005
年版第62页。

③⑤⑥⑩转引自左凤荣《致命的错误———苏联对外战略的
演变与影响》世界知识出版社2001年版第43、31、31、42页。

④陈之骅《苏联史纲(1917-1937)》(上)人民出版社1991
年版第261页。

⑦王为民,胡纪皆,叶海林《俄罗斯帝国沉浮之迷》解放军文
艺出版社1995年版第39-40页。

⑧[俄]A・H别尔嘉耶夫《俄罗斯思想》北京三联书店1995
年版第9页。

λϖ[俄]瓦・奥・克柳切夫斯基《俄国史教程》第2卷北京商务印书馆1996年版第292页。

λω[美]汤普逊《理解俄国:俄国文化中的圣愚》北京三联书店1998年版前言。

[责任编辑　胡宗山]
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助老服务,就可以向非政府组织招标。

政府提供财政支持,非政府组织负责实施,既克服了政府开展社区活动的人员不足矛盾,又解决了非政府发展的资金问题,还能够强化非政府组织的社区认同。

四是大力引进专业社会工作者。

近些年来,专业社工在我国发展很快,已经有100多所高校开设了社工专业。

专业社会工作者不仅具有强烈的社区认同感和助人自助的精神,而且掌握了非常专业的工作技巧和手法。

如果非政府组织能够大量吸收专业社工从事社区工作,对于非政府组织准确定位社区角色、实现预设功能将会起到重要作用。

五是加快非政府组织立法进程。

我国已经出台了《基金会管理条例》,与非政府组织有关的社团管理办法正在制定中。

新的管理办法应当对社区内的非政府组织和活动于社区的非政府组织给个“说法”。

既使免于登记,也要建立备案等相应的管理制度,从法律上规范其权利义务关系。

注　释
①贾西津《第三次改革———中国非营利部门战略研究》清华
大学出版社2005年版。

②姜明安《行政法与行政诉讼法》北京大学出版社、高等教
育出版社1999年版第2页。

③罗豪才《行政法学与依法行政》,载于《国家行政学院学
报》2002年第1期。

④夏玉珍,李骏《从一元、二元到多元———论社区服务理念
的创新》,载于《江汉论坛》2003年第10期。

⑤杨荣《论我国城市社区参与》,载于《探索》2003年第
1期。

⑥多吉才让《城市社区建设读本》中国社会出版社2001年
版第206页。

⑦王思斌《城市社区建设中的中介组织培育》,载于《北京行
政学院学报》2001年第1期。

⑧杨荣《社区社会资本的缺失与重建———以中国城市社区
发展为视角》,载于《山东科技大学学报》(社会科学版) 2004年第3期。

⑨卢汉龙《社区服务的组织建设》,载于《上海社会科学院学
术季刊》2002年第2期。

⑩于海《加拿大社区生活中的公民参与》,载于《社区》2005年第22期。

[责任编辑　刘金海]。