国外立法后评估对我国的启示

国外立法后评估对我国的启示
作者：郭磊
来源：《商品与质量·理论研究》2011年第06期
摘要:立法后评估是指运用动态的方式对法律法规在社会实践中的运行状况进行研究，通过实践研究发现立法实施过程中出现的问题，进而完善立法。

立法后评估，近年来一直是我国各级立法机构正在开展并积极探索的一项制度。

研究国外成熟的立法后评估制度，对我国建立立法后评估制度提供有益的启示。

关键词:立法后评估；评估主体；评估方法；启示
一、立法后评估的内涵
立法后评估，指的是立法的评估主体按照一定的权限和程序，运用多种方法，对于颁布实施一定时间后的法律、法规、地方性法规、地方规章的内容合法性、语言及技术规范性以及实施的绩效性等各个方面从各个角度进行分析评价的活动。

立法后评估主要是由各级立法部门、执法部门、相关方面的专家学者及社会公众等在法律法规颁布一定时间后，对法律法规的现有功能作用和实施后的效果为评价基础，运用定量分析、社会调查以及成本效益分析等各种方式对整个法律法规的质量、价值及效果等因素综合做出的评价，并在此基础上，针对法律本身的问题及时进行修缮。

立法后评估关注的是立法中制度的合理性、立法内容的合法性、规定条款的可操作性以及法律实施后的效果等问题。

主要目标是对颁布实施的法律是否达到立法质量标准、实施后产生的社会总体效果是否达到立法预期目的而进行的全面、系统、客观的评价。

这种评价主要关注的是法律法规本身的内容和形式，是对法律法规的基本价值做出的理性判断。

总之，通过对立法进行评估，能够比较全面、准确地把握法律法规的实际运行状况，为法律法规进行必要的修改、补充或废止提供客观依据。

也可以说，立法后评估是立法工作的继续和延伸,是检验立法质量、提高立法质量的一项制度。

[1]
二、国外立法评估的概况
（一）英国的立法评估
英国立法后评估制度的探索始于上世纪八十年代中叶，它是随着英国政府改革运动即从过去的政府管制到放松规制到现代英国的有效规制而形成与发展的。

英国政府通过一系列政府改
革措施以及法案规范了英国的立法后评估制度，1985年,英国政府出台了《放松负担白皮书》,对过多规制对于商业的影响进行了分析。

1986年英国政府为进一步放松规制,加强对规章的管理,发布了《促进商业发展而不是设置障碍白皮书》。

1988年8月,英国首相宣称,任何会对商业、慈善事业和志愿组织产生影响的规章如果不进行规制影响评估,将不会得到部长们的考虑。

到了上个世纪九十年代，英国政府于1998年制定并于2000年修改的"良好规制原则"和2001年4月10日开始生效的《规制改革方案》成为英国立法后评估制度成熟的标志。

英国立法后评估主体主要有一下四个方面：第一是立法者本身。

制定规章的立法主体本身对其所制定的规章进行评估。

对英国规制体系的研究发现"英国政策制定者比他们的外国同行采取了更高程度的自我规制。

[2]第二是政府的特别机构。

第三是大臣、部长和议会。

英国《规制影响指南》中规定,在将法案提交议院之前,相应负责的部长对规章影响以个人名义签署评价,最后,政府还要求负有规制责任的部长向规制责任小组定期汇报。

第四是公众。

公众磋商在英国立法评估中被认为是信息收集的一项基本工具，如果有人对某事项的磋商有兴趣,政府部门可以用邮件、电话等方式通知他们,向他们提供本磋商事项的信息,便于他们对政府规章进行评估或提出修改意见。

英国立法后评估的方法主要有：财政支出与经济效益、乡村检验、政策公平评估、健康影响评价、气候影响评价等。

英国立法评估的标准。

英国国家审计署于2003年发布了《绩效审计手册》,提出"3Es"标准,并对其进行了解释。

"经济性(Economy)是指对一项活动,在保证其质量的前提下,将其资源消耗降到最低水平;效率性(Efficiency),是指产品、服务或其他形式的产出与其消耗资源的关系,一项有效率的活动应该是在保证质量的前提下,以一定的投入实现最大的产出,或实现一定的产出使用最小的投入。

效果性(Effectiveness)是指既定目标的实现程度,以及一项活动的实际效果与预期效果的关系。

"[3]
英国立法后评估主体的"公众化倾向"是英国立法评估制度的一大亮点，公众的主体意义在于他是评估信息来源的提供者，而且也是评估过程中磋商阶段的重要主体，与利益相关者的磋商是英国立法评估成败的关键。

（二）瑞士的立法评估
瑞士的立法评估制度始于上个世纪八十年代末期，到了上个世纪九十年代，经联邦委员会批准，将"公共政策的有效性"作为国家研究计划，为公共政策的制定提供导向。

1996年，创建了瑞士评估协会，其在政治上保持中立。

1999年，联邦宪法增加了第170条这一新条款，规
定联邦议会应当对瑞士联邦通过的政策效能进行评估。

瑞士立法评估主体主要有一下两个部门：第一个是联邦议会的工作机构。

1990年成立的议会行政控制委员会作为评估机构对立法进行评估。

第二个是联邦司法和警察部。

该部的立法评估工作组于1987年成立并于1991年提交了首份评估报告。

瑞士的立法评估主要有以下几个要点：首先，由政府相关机构起草法律草案，或者先由州或者政党组织成立的工作组反复研究提出草案，最后由政府官员予以确认。

在这一过程中，立法评估只涉及立法中需要解决的一小部分问题。

在这一阶段，需要做一个立法的成本分析，包括制定法律的成本、财政支出等进行核算并形成报告。

然后，进入咨询程序，这一步规模更大且也更为正式，在这一过程中所有的咨询意见都要进行归纳整理并形成报告，经过多年实践这一程序现已由议会通过法定程序予以确立。

根据咨询结果，对法案进行重新审查，联邦委员会出台法案的最终文本。

接着是法案要在低级行政部门进行咨询，而后是各部出具正式建议，最后根据联邦委员会决定是否将法案呈送议会。

瑞士立法评估的一大突出之处就是吸收各政党、社会团体、利益集团等社会各方面的力量参与到法律起草的协商和决策过程中，由于使得利益相关方可以充分协商，所以法治在全社会得到普遍尊重。

（三）日本的立法评估
日本的立法后评估发端于上个世纪九十年代，二十世纪九十年代中叶开始的"行政评价"、"事业评估"、"政策评估"都含有立法评估的因素，2002年开始实施的《行政机构实施评估政策的有关法律》是日本立法后评估制度成熟的标志。

与西方各国的立法评估制度的形成有所不同，日本立后法评估首先从地方发展起来，在地方试点成功后，再由中央政府加以推广，最后形成了现在的在各个部门和行业实行的立法后评估制度。

日本立法后评估主体主要有：1、内阁、政府各部及地方政府部门。

2、行政评价局。

中央评价局设立于总务省，其对每个内阁办公室及政府部门法律政策进行评估。

3、独立行政法人评估委员会。

行政法人评估委员会本来是对独立行政法人的政策实施情况进行评估,但后来成了重要的相对独立的政策评估机构。

4、政策评价和独立行政机构评估委员会。

该委员会于2001年1月成立,从全国专家、学者和名望较高的人中选出5000名作为委员,由总务大臣认可,担当行政调查、行政监察方面的工作。

[4]
评估方法：文献调查法、调查问卷法、访谈法、观察法等。

日本的立法后评估实践取得了显著的成效，其直接的后果是使政府清理了一大批政府规章。

而就制度本身而言，它具有日本创造性的特色，主要表现在以下三方面：
首先，注重评估结果对立法完善的作用。

正如日本学者对政策评估的认识："在既有政策中选出国民关心度高的题目，对其政策的实施与效果的相关性以及根据外部原因实施的政策所
获效果进行详细的分析和评价，是对政策进行修改和重估的继续。

"[5]日本《评估政策法》中特别规定"循环型行政管理"的基本指导思想，将立法后评估纳入到"规划方案（PLAN）"、"实施（DO）"、"评估（SEE）"的循环型管理中，不断促进立法质量的提高。

其次，创造了立法后评估的独特模式。

在日本，立法后评估的类型有两种：一是独立型评估模式，即专门针对立法的实施状况、效果而进行的评估；二是附带性评估模式，即在考察某项事业的时候，就该项事业所依据的相关规章也附带进行评估。

第一种模式主要是针对单项立法，可以对单项立法的实施状况有个客观的了解，第二种模式主要是针对某一类立法，对某一类的立法实施状况有个客观的了解。

最后，注重吸收公众的意见。

在日本，立法后评估的一个标准就是依据市民的满意度来制订、修订、实施或放弃某项法律。

立法后评估的内容不仅包括立法实现目标的程序，被有效执行的程度，还包括对市民需求的分析。

"政府正是通过有意识的、自觉的方式而获取政府行为结果的反馈信息，反过来作用于政府政策的制订与修订及执行政策的行为中。

"[6]
日本的立法后评估制度除了其特色之外，也有其明显的不足之处，而其不足之处也同样值得我们借鉴。

首先，日本立法后评估的客观性不足。

就评估主体而言，日本的评估主体基本上都是行政机关自身的评估，虽然有的地方建立了比较客观的第三方评估机构，但在真正评估时第三方评估机构的建议则很少采纳，行政主体自身的主观评价居于主流。

就评估方法而言，日本的立法后评估多采用定性分析，缺乏客观准确的数据资料分析。

其次，包括评估过程在内的评估公开程度不够。

评估公开不仅局限于评估结果的公开，从建立评估制度及评估开始后的评估过程都要公开。

日本虽有些自治团体作了这方面的探索，但总体上公开程度不够。

三、我国立法后评估的现状
目前，我国有关立法评估该如何开展尚处于摸索阶段，但我国各地方政府先后开展了一些立法后评估活动。

如山东省自2000年以来先后对《山东省私营企业和个体工商户权益保护条例》、《山东省实施〈中华人民共和国产品质量法〉办法》与《山东省法律援助条例》等地方性法规进行了立法后评估。

云南省自2004年先后对《云南省邮政条例》、《云南省广播电视管理条例》等开展了"立法回头看"工作。

各省市进行的立法后评估工作得到了社会的广泛关注，取得了宝贵的经验。

立法后评估作为一项制度安排是由国务院在行政法规立法工作中率先做出的。

2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号文件），其中第17、18条规定："17、积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。

政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本"；"18、建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。

要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。

规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。

实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理"。

正是这两条基本确立了我国立法后评估的基本制度。

我国的立法后评估主体主要有如下几种类型，一是立法者本身进行立法后评估，如各级人大进行的立法后评估。

二是由政府组成部门进行立法评估，如黑龙江省地方性法规《黑龙江省草原条例》的评估主体为省畜牧局。

三是多方组成课题组进行立法后评估，如国务院法制办公室对《劳动保障监察条例》的立法后评估,其评估主体为国务院法制办政法司、劳动保障部法制司和劳动科学研究所。

四、对于立法后评估的认识
综合以上国内外立法后评估的情况，笔者谈一下自己对此问题的一些看法，希望可以推动这一制度的完善。

综合国外立法后评估的经验教训，可以看出建立相应的第三方评估机构是各国都在积极探索并实践的制度。

第三方的评估可以极大的使评估结果具有客观性及公正性。

因为第三方评估机构与法律法规没有密切的利益关系，在很大程度上能够保证客观公正。

同时，作为专门的法律法规评估与研究机构，其内部工作人员熟悉法律法规评估的理论知识，掌握立法评估的专门方法和技术，并有一定的立法评估的实践经验，因而能够保证法律法规评估的质量。

另外，第三方评估机构还能广泛的收集民意，对公众意见的评价较为客观，有些学者认为"民意的收集工作由无利益牵连的第三方进行具有独立性，能够从机制上保证评估结果更加客观与公正。

只要是来自政府本身，不论其身份如何，属于哪一级哪一类部门，都很难做到无利益牵连，也很难真正站到社会公众的角度，结果也难以令社会公众信服"。

[7]一些国家的独立第三方评估机构以其评估结果的公正、操作的正当性获得政府、公众的广泛好评，"美国各州、市政府和民众对坎贝尔研究所的绩效评估结果的认可率高达92%。

"[8]独立的第三方立法后评估主体在我国尚未出现，我国需要积极为独立第三方评估主体的形成创造条件，同时也努力探索独立第三方评估主体的评估模式。

最后，笔者认为，立法后评估制度已经逐步得到人们的认可，对于立法后评估的价值也得到了普遍的认同，那么就应该积极地进行立法后评估的立法，就评估主体、评估对象及范围、评估程序、评估标准等给予制度性保障，使立法后评估这一行为做到有法可依。

我们应通过立
法，使其行为规范，对已经生效的法律法规有选择、有依据地进行评估，从评估的目的、评估主体、评估时间、适用范围、评估程序、评估方法、评估标准、法律责任等方面进行规制。

参考文献:
[1]沈国明等.《在规则与现实之间--上海市地方立法评估报告》.上海：上海人民出版社，2009,(10).
[2]王林生，张汉林.《发达国家规制改革与绩效》.上海：上海财经大学出版社, 2006.
[3]罗美富，李季泽，章轲.《英国绩效审计》.北京：中国时代经济出版社, 2005.
[4]王林生，张汉林.《发达国家规制改革与绩效》.上海：上海财经大学出版社, 2006.
[5]龚深弟.《日本实施政策评价工作--〈城市铁道建设应有状态〉评论概要》.现代城市轨道交通，2006,(2).
[6]周实.《日本地方政府行政评价制度的特征及启示》.国家行政学院学报,2007,(1).
[7]李瑛，康德顺，齐二石.《政策评估的利益相关者模式及其应用研究》.科研管理，2006,(2).
[8]范柏乃.《政府绩效评估与管理》.上海：复旦大学出版社，2007.
作者简介：郭磊，单位：中国海洋大学法政学院宪法学与行政法学2010级硕士研究生。