构建农村宅基地流转制度的对策与建议

构建农村宅基地流转制度的对策与建议
摘要：我国现行法律严禁宅基地单独进入市场流转,但在当前形势下允许宅基地进入市场流转不仅是时代潮流和法治精神的必然要求,也是妥善解决宅基地流转纠纷、构建和谐社会和实现资源优化配置的要求。

关键词：农村宅基地、流转、对策建议
党的十七大报告明确提出，要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系[1]。

禁止农村宅基地流转，没有农村宅基地流转市场，就排斥了市场在资源配置中的基础性作用，农村宅基地的利用和流转就失去了市场驱动、市场约束和市场服务[2]，就不可能实现农村宅基地节约集约利用的目标[3]。

实践的发展迫切要求解决宅基地使用权能否流转以及如何流转的问题，对宅基地使用权流转采取简单否定和断然封杀的做法已不符合适宜。

开禁宅基地流转势在必行，但是宅基地上市交易涉及诸多方面的利益，不是通过简单地修改法律就能解决了的问题，必须完善相应的配套制度或者法律法规。

（一）改革现行的农村宅基地产权制度
新制度经济学的创始人之一科斯在《社会成本》一书中指出：“产权的界定是市场交易的必要前提。

”[16]在没有交易的场景里，产权界定是否清晰并不重要，而当产权进入流动时，对它的界定也就极为重要。

宅基地上市流转之前，需要解决的一个首要的问题就是对农村宅基地的产权进行界定。

根据我国现行法律的规定，农村宅基地是集体通过无偿划拨的方式取得，所有权归农村集体组织所有，农民只有使用权，没有收益权，处分权受到严格的限制，这种产权制度从根本上阻碍了农村宅基地的上市交易。

因此，必须对现行宅基地产权制度进行改革。

有学者提出改革的思路有三种。

第一是维持宅基地现有产权制度，在此产权制度框架下强化政府管理，并进一步把有关管理政策纳入到法律体系。

第二是完全推倒现有的宅基地产权制度，恢复建国初期的农民所有性质，实行耕地集体所有制和宅基地私人所有制的双重所有制。

第三是建立一种农村宅基地的“复合型所有制”。

其具体操作措施如下：首先，通过立法确认农民对宅基地的永久使用权，在严格遵守“一户一宅”和面积限额的政策下，把宅基地所有权归农民所有，宅基地可以买卖，也可以继承，是农民的私有物权；其次，集体享有对农村宅基地的规划权，集体根据政府的统一城镇规划行使村庄的建设规划权，农民宅基地的市场交易行为必须在规划制约下进行；最后，集体有权对农民宅基地的使用进行规范管理，并加以监督。

确立农村宅基地的“复合型所有制”，为农村宅基地的流转提供前提条件。

第一种观点太过于保守，实际上仍在维持现行政策，很难从根本上解决问题，而第二种观点是对现行宅基地制度的根本性颠覆，从目前来看也很难实施。

与前两种观点相比，第三种观点的优势是不言而喻的，能够很好的适应社会发展的需求，不会在社会上引起巨大的波动，保持了政策的连续性和可预见性，这样做有国有土地使用权流转的经验和先例，人们也容易接受。

（二）建立和完善农村社会保障体制
长久以来，我国农民既没有养老保险、医疗保险，更没有房贴、地贴、住房公积金，他们生活的全部依托就是承包经营的耕地和集体无偿划拨的宅基地，宅基地对农民来说具有福利性质。

有学者断言：“我们切不可忘记，土地还是农民的社会保障，而且将越来越是农民的保障，假如我们的社会制度安排没有考虑到这个问题，将来大家都不安全。

”[17]因此很多人担心，一旦允许宅基地上市交易，会使部分农民为了生活急需而卖掉宅基地，这部分失去宅基地的农民最后很有可能沦为流民，影响社会和谐稳定。

当前，宅基地的社会保障功能越来越弱，宅基地能保证农民有房子住，却无法解决农民生活中的很多现实问题。

很多农民抛弃了宅基地和耕地进城务工，对于他们来说农村的宅基地变成了一块鸡肋，食之无味，弃之可惜。

让宅基地成为农民的福利，是特定历史时期的产物，在那个特定的年代，国家没有能力给农民社会保障，只能通过耕地和宅基地的方式保证农民基本的生活需求。

但是，“国家的社会保障和土地保障并不构成并列的选择关系，社会保障本是某种社会组织(国家、社会、社区、家族等)的事，如今却被当成某种要素(土地)的事，这是自欺欺人”[18]。

目前，对农民来说，他们需要的是真正的社会保险，病有所医、老有所养，而不是不能变现的宅基地。

因此，开禁宅基地流转必须建立和完善农村社会保障体制，还宅基地本来面目，成为一种完整的所有权。

（三）完善农村宅基地登记制度
产权明晰是流转的前提，明晰产权的最佳方法就是构建科学的宅基地登记制度，做好宅基地的权属登记。

根据《中华人民共和国土地管理法》第62条第2款和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第2条第6项、第7项的规定，申请集体建设用地必须履行严格的程序：申请、集体经济组织讨论同意、公布异议、国土资源管理部门现场勘查、报县或市人民政府批准颁发权属证书。

但是在现实中这些程序并未得到遵守，存在的问题主要有：一是违规发证、重复发证、证地不符现象时有发生；二是宅基地变更登记制度尚处于起步阶段，一部分群众法律意识淡薄或者是怕麻烦图省事，宅基地使用权已经发生变更，但不去办理变更登记手续；三是一户多宅、超标宅基地没有得到有效清理，颁发新证简化为以旧换新。

为了改变上述不正常的状态，需要进行如下改革：一是完善现行宅基地登记制度，简化程序、提高效率、注重实效。

可以将农村宅基地申请报批程序修改为申请人提出申请，国土资源管理部门受理后在申请人所在的村委会进行公布，并规定异议期，期满无人提出异议，即可进行现场勘查，符合条件的依法颁发宅基地使用证。

二是加大普法宣传力度，提高群众的法律意识，让群众了解相关的法律、法规，主动配合政府进行宅基地使用权变更登记。

三是有关
部门要认真做好宅基地使用证的发放工作，工作要细致扎实，不能搞形式主义，避免重复发证、为超标宅基地发证等现象的出现。

（四）构建适合当前中国国情的宅基地流转模式
如何构建适合中国当前国情的宅基地流转制度，是宅基地上市交易之前需要解决的另一个大问题。

由于中国经济发展不平衡，试图在全国采取统一的宅基地流转模式是行不通的，最好的办法是在立法允许宅基地流转的前提下，各地根据本地的实际情况，制定适合本地情况的地方法规或规章，因地制宜地解决问题。

目前，一些地区根据本地情况进行了有益的尝试，如采取“以农村宅基地置换城市住房，以城市社会保障换农村承包地”的政策，浙江义乌采取农村宅基地国有化政策，苏州采取土地置换政策等。

参考文献：
[1] 鲁利玲.推进要素市场化改革进程[J].中国改革，2005，(10):50
[2] 韩世远.宅基地的立法问题[J].政治与法律，2005(05)，31-32
[3] 李效顺,郭忠兴等.节约与集约用地的经济学思考[J].广东土地科学，2007(l):32-37
[4] 杨伟.渝北区域城镇土地节集约利用评价研究[D].重庆:西南大学地理科学学院，2007:6
[5] 渠涛.中国农村土地财产权民法制度论[M]中国政法大学出版社，2004371-374。