关于管理情况的调查报告

赴株洲市区、攸县县城学习考察城市建设管理经验的
调查报告
零陵区专题调研组
4月17日至19日，市委副厅级干部、区委书记伍军，区委副书记、区长侯选人唐烨在区委常委、组织部长李祥军，区委常委、宣传部长廖兴盛的陪同下，亲率区相关部门组成了57人的党政代表团，赴株洲市学习考察城市建设管理经验，先后实地考察了株洲攸县、株洲中心城区（荷塘区），整个调研活动历时三天，采取听情况介绍、实地走访、座谈交流等方式，广泛接触了当地党政领导和相关职能部门负责人，得到了一些有益的情况和启示，现将调查结果报告如下：
一、攸县城乡环境同治基本做法
攸县辖21个乡镇办事处，304个村，总人口80万人。

近年来，攸县以超前的发展理念和超前的发展意识，将城市化建设纳入到全县经济社会可持续发展的大局中去谋划、去实施，以创建省级文明县城、卫生县城、平安畅通县为主线，投入规划设计资金近5000万元，聘请国内顶尖的北京灵思公司、中国城市规划研究院、中铁五院等机构权威专家帮助规划设计，城市建设和改造处处体现出“手笔大”、“品位高”、“细节精”理念，为城市建设注入生机与活力。

2009年以来，攸县坚持以“三创四化”和“洁净攸县大行动”为抓手，先县城、后镇区、再乡村，逐年梯次推进城乡环境卫生治理工作，成功创建为“全国平安畅通县”、“省级卫生县城”，基本实现了“五个看
不见”，即城乡公共区域可视范围基本看不见垃圾、主干道基本看不见车辆乱停乱放、街面基本看不见私搭乱建厂棚、门面商店基本看不见商品出店摆放，执法现场基本看不见大的争执纠纷，较好的体现生态效益、经济效益、社会效益和生态效益，以超常的胆识正在一步步实现“瞄准世界一流中等城市为目标”的大城梦想。

攸县的基本做法是：
（一）坚持宣教开路，动员全员参与。

突出抓好了三个方面：一是开展大讨论。

近些年来，攸县在全县范围内广泛开展继续解放思想大讨论，总结了规划建设观、大众公共观、生态环境观、礼义荣辱观等“十大观念”，提炼了“厚德从善、崇文重教、诚信守法、尚勤敢超”的“攸县精神”，讨论了“市民公约”、“村规民约”，编撰了公民教育系列读本“六鉴”，提出了“城镇客厅理论”、“农村公园理论”的概念，即要求把城镇当作客厅来呵护，把村庄当作公园来建设，在大讨论中深化和统一了城乡环境卫生整治的认识。

二是实施大教化。

围绕学习和弘扬科学理论、先进文化、主流思想，培养全县人民养成讲文明、讲卫生、讲礼仪、讲科学的习惯，先后组织百人宣讲团深入乡村和企事业单位，开展了1200余场“新观念面对面”宣讲活动；组织10万余名机关单位和中小学习开展“万人诵读中华经典”活动；广泛开展“生活健康、健康生活”系列大型群众文娱活动和基本常识演讲赛、抢答赛等活动，努力促使城乡环境建设、“三创四化”、“洁净行动”等理念和规范进村入户，深入人心。

三是组织大规劝。

每月坚持由县级领导带头，机关干部、群团组织、在校学生、离退休干部等参与，开展上街下乡进村入户文明规劝活动，当场纠正车辆乱停乱靠、行人乱扔垃圾、商户占道经营等行为。

每年全县参与规劝和清扫行动人员达10万余人次，发放各类宣传资料30多万份，纠正不文明行为10多万人次。

（二）突出创建引领，提升城镇品位。

在工作中做到“四个坚持”：坚持多元化投入。

通过财政投入、BOT融资、搭建城建投融资平台等方式，在加快重大项目建设的同时，着力推进各类公共设施配套。

近三年来，该县累计投入15亿元，改造街巷122公里，街面“刚改柔”75万平米，改造城区下水道58.6公里、自来水管网55公里，新建公厕45座、垃圾中转站10座，新增公共绿地35万平米、路灯4 340盏、果皮箱2500只、侧挂桶3160只，深入实施城区“穿衣戴帽”工程，建设或改造了湘东大市场、洣江风光带、文化广场等一批市民休闲购物场所，抓好城区标志性建筑、大街小巷、106“百里长廊”和道路两旁、休闲广场等场所的景观绿化、亮化建设，实现城市建设与改善人居环境的有机结合。

坚持公司化保洁。

将城区120万平米主街道和60万平米小街小巷清扫保洁权全部实行市场化运作；坚持城区住宅开发小区化、小区管理物业化，将一批高档住宅小区的环境卫生全部交由物业公司负责，有力提升了小区保洁、保安、保绿水平；将“牛皮癣”治理、除“四害”、主街道门店经营广告牌、余土清运、绿化养护、路灯维护、街道清洗、市政设施维护等市政管理全部推向市场，实现公司化运作、社会化管理。

近三年来，共拆除违章建筑和厂棚15600余处，清除违规户外广告2150处、总面积3 8900平米，清除积存垃圾4.5万吨。

坚持精细化管理。

制定出台了《城市精细管理办法》、《市场精细化管理及考核细则》、《社区精神考核细则》，将社区文明创建、卫生创建纳入重要工作内容，对城区12个社区逐月开展督查考核，按季度评选出文明卫生组和文明卫生户，实现城市管理和社会管理的有效延伸，调动了市民参与城市创建的积极性。

坚持市场化经营。

攸县在做旺做活城区经营的同时，注重通过党建帮扶集中办点镇区、对乡镇土地经营净收入全额返还等举措，将镇区土地经营全面推向市场，调动了乡镇经营镇村、管理镇村、建设镇村的积极性。

近两年来，全县每年有三分之
一以上的乡镇拍卖了土地，乡镇土地经营收入、镇区基础设施建设投入均超过了1个亿。

（三）开展洁净行动，美化乡村环境。

攸县在实践中探索推行“四分”模式，实现了农村环境卫生治理由点到面、由突击向常态的转变。

一是分区包干。

将村级卫生区划分为村级公共区和农户责任区，村级公共区包括主干道、主水系、村民集中活动场所和村级市场等，由村集体出资，聘用专人进行日常保洁维护；农户责任区指各家各户房前屋后的晒坪、水沟、绿化区等，各农户按要求落实包卫生、包秩序、包绿化的“三包”责任，保持日常整洁。

二是分类减量。

每家农户配备一个垃圾池，按照可回收垃圾、不可回收垃圾分户分类收集，并通过“回收、堆肥、焚烧、填埋”等方法化整为零，就地从简处理，做到厨余垃圾就地堆肥还土、可回收利用废旧物资集中回收、回收难度较大的“白色垃圾”焚烧填埋处理。

目前，攸县农户配备垃圾焚烧处理池13万多个，普及率超过了80%。

三是分级投入。

县财政每年预算乡（镇）村洁净行动专项经费2000万元，采取以奖代拨的方式，1000万元用于支持镇区创建，1000万元按每个村2—5万元的标准补贴到村，用于村庄洁净行动；各乡镇根据实际情况，配套一定的工作经费，对重点村、中心村、贫困村给予适当的支持；各乡镇居民和各村（居）村民自筹一部分资金，负责镇区和村级公共卫生区的日常保洁，基本形成了财政下拨、部门支持、乡镇配套、村（居）组自筹相结合的多元多级投入模式。

四是分期考核。

强化激励措施的运用，实行月抽查、季考核。

县考核乡镇镇区，并抽检到村，考核结果通过县电视台向全县公布；乡镇参照县考核办法考核到村，考核结果向全镇进行公开；村考核组，并延伸到户，各村对各组进行交叉检查评比，考核结果在全村进行公示。

（四）建立工作机制，谋求长行久效。

城乡同治，既要抓具体工作，更要抓机制建设。

实践中，攸县探索了七项主要制度：一是
对县直单位推行结对共建机制。

组织县直机关企事业单位和党员干部深入农村一线，开展“城乡同治、结对共建”活动，扎实抓好礼仪教化、洁净家园、济困维安、联合办公和五基规则五项工作，着力推动城乡同规划、全民同教化、卫生同保洁、设施同建设、事务同管理、素质同提升，整体提升农村基层党的建设、经济发展、社会管理水平。

二是对乡镇推行“重奖重罚”机制。

县考核乡镇镇区和乡村，每季考核排前两名的乡镇，在享受县财政资金扶助的基础上，奖励3—7万元；排后两名的乡镇，取消县财政资金扶助，同时处罚3—7万元。

乡镇考核村，给予1000—3000元不等的考核奖罚。

村考核组，给予100—200元不等的考核奖惩。

近两年来，全县已累计兑现奖罚资金1000余万元。

三是对干部推行绩酬挂钩机制。

将各乡镇、部门单位和村、社区的洁净行动目标细化、任务量化，纳入全县工作预安销号和绩酬挂钩内容，将县乡村三级干部40%的工作津补贴用于工作预安销号、绩酬挂钩，把环境卫生整治作为一项重点内容，实行按月预安、按月考核、按月落实。

四是对业主推行量化考核机制。

在主要街道、重点市场实行百分量化日考核计分办法，对经营户卫生状况、经营秩序进行逐日考核计分。

在政府管理的门面、市场摊位租金以及环卫处的卫生规模中，抽取一部分作为奖补资金，将考核分与租金挂钩，分值越高租金越少，分值越低租金越高，分值降至底线，取消承包资格，充分调动业主参与环境卫生治理的积极性。

五是对户主建立“大评小奖”机制。

对各农户采用“大评比、小奖励”的办法进行激励，按清洁、较清洁和不清洁评定等次，评比结果张贴到户，或分组公示，对清洁户给予毛巾、牙膏、雨伞等价值10—20元的小额物资奖励。

通过精神和物资激励调动群众的自觉性、积极性。

六是对村级推行定期联合办公制度。

各行政村以支村两委成员为主，乡镇办点干部参加，每月定期集中联合办公不少于2天，处理村级重要事务，解决群众关切的突出问题，打造宣传教化、便民
服务、调处纠纷、村（民）务管理的综合平台，推动了基层党员干部“办实事、抓落实”。

去年以来，全县联合办公10135件，化解各类矛盾纠纷2533起，帮助群众解决实际问题2212件。

七是对社会实行举报投诉奖罚制度。

设立专线电话受理广大群众举报和投诉，凡有环境卫生不清洁、秩序管理不到位、主管单位不作为等现象均可直接检举投诉，一经查实，对被举报乡镇党政一把手和分管领导公别处以200元/案的罚款，对村主要负责人处以100元/案的罚款，同时给予举报人100元/案的奖励。

二、株洲和悠县两地城市管理主要启示
株洲市是国家“两型社会”建设综合改革配套试验区，是长株谭城市群的重要组成部分，辖5县、4区、1个国家级高新区和1个两型建设示范区（云龙示范区），总面积1.1平方公里，总人口380万。

走进株洲市荷塘区、攸县，无论是中心城区、还是县城，无论是大街小巷、还是乡村集贸市场，映入眼帘的是干净整洁和鲜花绿草。

深入中心城市街道、小区，宽阔的绿化带、随处可见的街道公园、高中低立体结合的花草植物配置，整个株洲市区街道宽阔干净，绿化、亮化和市政环卫设施配套齐全，市容市貌和环境卫生管理精细到位，户外广告设置规范，街道立面整洁美观，交通顺畅有序，大街小巷看不到垃圾和灰尘和野广告，夜幕下的株洲城，明亮的路灯、醒目的建筑轮廓灯交相辉映、流光溢彩。

很难想像，05年以前还是“全国十大空污染城市”的株洲市，通过短短几年的奋斗，先后荣获了全国城市环境综合整治优秀城市、全国社会治安综合治理先进城市、全国造林绿化十佳城市、中国优秀旅游城市、国家园林城市、国家交通管理模范城市，还被评为中国十大最具投资价值城市荣誉称号，实现了华丽转身。

纵观株洲、倏县的城市管理经验，带给我们的主要启示是：
（一）思想高度统一凝聚强大合力。

城市化是一个阶段递进的过程，必须通过统一思想来引领发展，否则就会停滞不前。

株洲的领导班子一致认为：“抓创卫和城市建设管理就是抓经济，就是抓发展，就是抓民生，就是抓招商引资”。

株洲除了是工业株洲，还应是绿色株洲、文化株洲、休闲株洲。

攸县在近年的“三创四化”活动过程中，也统一了“抓城市就是抓重点、就是抓发展、就是抓民生，就是抢占新一轮发展的制高点”的认识，攸县提出了“建设湘东南次中心城市和全省一流县城的战略目标”，取得一定的成效后，攸县县委、县政府又提出“瞄准世界一流中等城市”目标，这是顺时之举、根本之计、长远之策，根本目的既在于目标的实现，更在于奋斗的过程。

他们就是要用一流的理念、一流的标准来加压鼓劲、凝心聚力，从而进一步坚定和统一了全市上下抓城市建设的信心和决心，拉开了新一轮城市扩容提质的序幕，步入了城市发展的新阶段。

目前，抓创建、抓环境、抓城市建设管理，已成为株洲各级各部门领导工作的主要抓手，汇聚社会资源的首要平台，推动经济社会发展的重要力量。

（二）领导决心之大变为成功关键。

株洲市把城市管理和创卫工作作为促进发展、改善民生的战略目标来抓，锲而不舍，务实推进。

市、县（区）都成立了以书记为政委、市长为组长、相关市级区级领导为副组长的高规格创卫和城市管理领导小组。

从07年开始，紧紧围绕建设“以现代工业文明为特征的生态宜居城市”的总体目标，先后开展了“三创五改”（创建国家卫生城市、全国交通管理模范城市、全国文明城市，小街小巷改造工程、主次干道白改黑工程、10KV架空电力线入地工程、人行道板改造工程、主次干道临街建筑物“穿衣戴帽”改造工程）和“四化”（美化，对城市主干道建筑“穿衣戴帽”涮漆；绿化，拆围墙透绿种树；亮化，整治广告、店牌；数字化，在城管
方面推行数字化）。

为此，市委书记陈君文被市民称为“三大书记”（扫大街、抓大项目、做大产业），市长王群把城市管理作为政府的重要职能紧紧抓在手上，经常带领导各城区负责人进行明查暗访。

市委、市政府多次召开市委常委会、市政府常务会议、市长办公会和调度会，专题研究创卫工作；主要领导经常深入创卫一线，现场办公，研究解决重点、难点问题。

市人大、市政协多次听取创卫工作专题汇报，组织代表、委员视察创卫一线。

全市上下形成了各级领导带头，群众广泛参与的良好局面。

（三）投入特别舍得打下坚实基础。

近年来，株洲市在城市建设和管理上的投入力度之大前所未有，近几年，株洲城市的发展可谓又好又快，所需巨额的资金从哪里来？为了解决资金瓶颈问题，在财政资金渠道外，株洲又培育了城发集团、国投集团、交发集团等9大融资平台。

如近年每年用于城市维护管理的财政经费达12.5亿元，占全年财政支出的1/3。

除投资7亿元实施“穿衣戴帽”工程外，该市还投资100多亿元正在新建炎帝神农广场综合体项目，投资1.2亿元建成了具有国际水准的城市规划展览馆，投资3600万元建成了城市数字化管理平台，并由财政每年保证1000万元的运行费用。

仅在07年一年投入资金58亿元，占年财政总收入的175亿元的33%，实施了湘江风光带、道路建设、旧城改造、拆违透绿等工程建设。

08年，新建75座公厕、35个垃圾转运站、40个环卫工人休息室。

09年创建国家园林城市，实施“大栽树，栽大树”工程、“拆围透绿，栽树造景”工程，全年新栽全冠大树10．3万余棵，建成区绿化覆盖率由35%提高到55%，绿地率由25%提高到45.5%，超过了国家园林城市标准。

09年和10年，每年拿出2000万元用于购置环卫清扫和清洗车辆。

11年提出创建国家环保模范城市，城区所有公交车电动化，成为全国首个电动公交车城。

又投入1000万元从中联重科购置24台大型清洗车辆，使市区环卫清洗清扫车辆达到112台，城市机扫和高压冲洗率达69.28%。

除此之外，每年由财政安排环卫机械
设备更新专项经费2000万元。

由于资金保障到位，该市环卫清扫作业模式已由传统的“扫路”变为“洗路”，达到发达国家城市水平。

财政上特别投入舍得，真正使株洲城市建设做到了城市建设管理一年一个主题，一年一个目标，保证了城市建设的劲头不松、管理水平不降，形成了可持续发展的良性循环。

2005年以来，投入30多亿元，先后关停和搬迁严重污染企业和落后生产线113家（条），完成150余家单位、10余家工业企业锅（窑）炉煤改气，1737户餐饮单位煤改清洁能源。

从2007年开始，平均每年在创卫城市管理投入不低于财政总收入的30%，仅在07年一年投入资金58亿元，占年财政总收入的175亿元的33%，实施了湘江风光带、道路建设、旧城改造、拆违透绿等工程建设。

08年，集中财力实施“五改”工程，改造小街小巷子157条，主次干道砼改沥青路面38条，人行道改造11条，临街建筑“穿衣戴帽”改造31片，电力线入地改造10条，极大完善了城市基础设施，提升了城市品位，为创卫奠定了坚实基础。

09年创建国家园林城市，实施“大栽树，栽大树”工程、“拆围透绿，栽树造景”工程，全年新栽全冠大树10．3万余棵，建成区绿化覆盖率由35%提高到55%，绿地率由25%提高到45.5%，超过了国家园林城市标准。

同时，启动实施农贸市场建设和改造三年计划，从2009年起，三年内由市、区财政出资6000万元，社会配套6000万元，对全市农贸市场进行全面改造、新建。

2009年新建、改造农贸市场20个。

2010年抓“城市提质”，成功创建为全国交通管理模范城市，进一步完善城市功能，提升城市品味。

2011年城区所有公交车电动化，成为全国首个电动公交车城，又提出创建国家环保模范城市，争取进入全国文明城市提名城市。

财政上特别投入舍得，真正使株洲城市建设做到了城市建设管
理一年一个主题，一年一个目标，保证了城市建设的劲头不松、管理水平不降，形成了可持续发展的良性循环。

（四）管理精细到位处处彰显水平。

株洲城市管理实行“两级主体、分级管理”的体制，运行顺畅高效。

市城管局负责指导、协调、考核各县、区园林绿化、市容市貌、环境卫生、城管行政执法工作；负责城区破路占道、户外广告、招（店）牌、停车场设置等审批和监督管理；负责渣土处置管理和渣土运输行业管理；负责数字化城市管理监督、指挥、调度和协调工作；负责指导各县市城市管理和城市管理行政执法工作。

将环卫保洁、绿化管养、城管执法等具体作业、执法事项全部下放到城区。

市里定标准，区里抓落实，责任明确、职能明晰，责权统一，有效解决了相互扯皮推诿、都管都不管的状况。

比如环卫管理体制，早在2000年，按照“费随事转、人随事走”的原则，将环卫管理事权下放到区，各区设立环境卫生管理处。

2008年，按照“管养分离、重心下移、市场运作”的思路，积极推进环卫作业市场化改革，采取公开招投标的方式，引入专业物业公司和清洁公司管理环境卫生。

现有11家专业公司承担城区主次干道、小街小巷及辖区内无物业管理居民小区的清扫保洁任务。

实现了环卫保洁由政府包揽向市场调节转变、由“以钱养人”向“费随事转”的转变、由短期突击向长效管理转变，逐步形成的了一套灵活高效的管理机制。

现在株洲城区主次干道已实行24小时保洁制。

比如城市管理执法体制，总体框架为“两级主体，分级管理”，市、区两级分别设立城管局。

在对城市“毒瘤”--违法建设的防控上，该市把规划的监管和违法建设的防控查处职能全部交由区级政府行使。

正因为由区政府负责组织实施违法建设防控查处，该市违法建设得到有效遏制。

（四）重奖重罚跟进效果十分显著。

（五）做法切合实际值得好好总结。

（一）领导高度重视，党委政府决心之在前所未有。

株洲历届市委、政府都把城市管理和创卫工作作为促进发展、改善民生的战略目标来抓，成立了以市委书记为政委、市长为组长、8名副市级领导为副组长、45个市直部门及城区主要负责人为成员的创建工作领导小组，领导小组下设办公室和10个专业组，办公室主任由分管副市长担任。

10个专业组各由1名副市级领导牵头负责，主管部门主要负责人为第一责任人。

从市直部门到各区到街道办事处，均设立了创卫领导小组和办公室。

对照国家卫生城市标准，市政府与相关职能部门、城市四区，各区各部门与各街道办层层签订了责任状，进一步明确目标、细化责任、分解任务。

市委、市政府多次召开市委常委会、市政府常务会议、市长办公会和调度会，专题研究创卫工作；主要领导经常深入创卫一线，现场办公，研究解决重点、难点问题。

市人大、市政协多次听取创卫工作专题汇报，组织代表、委员视察创卫一线。

全市上下形成了各级领导带头，群众广泛参与的良好局面。

2008年9月，攸县还在向邻县茶陵学习农贸市场管理经验，通过近三年的努力，“三创四化”使攸县城市建设与管理破茧成蝶，该县已成为全国县市区学习的典范。

（一）基础设施投入大手笔。

近年来，攸县加快了城市建设进程。

在不到两年时间里，共启动城建项目68个，累计投入资金15亿元，超过了前5年的投入总和。

围绕“两江四岸、一城四区”发展格局，按照“工业新城、城市新区”定位，加快了攸州工业园道路建设和设施配套，基本建成2平方公里核心区；实施道路延伸扩容，全线启动5公里长的内环路建设，带动城市外围扩张3平方公里；规划启动东城新区建设，拉通迎宾大道，再造10平方公里新县城，基本构筑了现代城市框架。

（二）城区卫生状况大变样。

一幢幢别致的楼房鳞次栉比，一条条柏油街道宽阔整洁，一处处休闲广场风景如画，一片片林木绿意盎然……漫步攸县城区，现代化的时尚气息扑面而来。

当我们走进攸州农贸市场时，行走其间，只见各类蔬菜、肉类等整齐摆放在案台上，摊位宽敞洁净，让人眼前一亮。

座谈会上，他们的县长非常自豪地说，在攸县，最直观的印象是：可视范围内看不见白色垃圾、街面看不见私搭乱建厂棚、市场和门店看不见店外经营、环境整治执法看不见大的纠纷。

（三）交通秩序规范大整治。

城区道路交通秩序集中整治是攸县“三创四化”中的一大亮点。

行走在攸县，见不到车辆乱停乱靠现象。

城区主要街道都设置有醒目的交通标志和标线，所有车辆均有序地规范停放。

特别是摩托车、自行车都整齐划一地停靠在指定区域，公交车辆和出租车，没有一台发生随停随放现象。

整洁有序的交通秩序，给我们留下了深刻印象。

（四）村容镇貌改观大作为。

我们一行由衡东县进入攸县，一踏入攸县地界，令人耳目一新，驱车经过攸县桃水、大同镇，行驶在乡间绿树成荫、整洁宽敞的柏油路上，看到是农家房前屋后干干净净、清清爽爽。

据了解，城乡环境卫生整洁工作启动以来，攸县针对农村地区卫生习惯改变难、垃圾处理难、长期坚持难、经费保障难等问题，探索了以分区包干、分散处理、分级投入、分期考核的“四分”为主要内容的新办法，实现了农村环境卫生由点的治理向面的治理、由突击性行动向经常性保洁的转变。

（五）文明素养幅度大提升。

据介绍，三年来，攸县提出了把城镇当做客厅来呵护，把村庄当做公园来建设的发展理念，并组织开展多场大讨论，深化群众对城乡环境建设的认识，城乡居民逐步养成了讲文明、讲卫生、讲礼仪、讲科学的习惯。

当我们考察组一行漫步在攸县商业步行街、洣江风光带和万人文化广场时，没有看到一位攸县市民乱扔垃圾、乱穿马路、乱占乱放。

二、攸县城市建设与管理的经验
攸县的“三创四化”不仅促进了城市的发展，更提升了攸县的知名度，增强了攸县的发展后劲。

通过调查，让我们深刻地感受到：（一）城市建设的提质取决于目标的提升。

城市化是一个阶段递进的过程，必须通过不断提升目标来引领发展，否则就会停滞不前。

这几年，在“三创四化”活动开展的过程中，攸县充分认识到，抓。