基层检察院检察委员会运行机制调查及改革构想

基层检察院检察委员会运行机制调查及改革构想
作者：张曦
来源：《商情》2011年第05期
[摘要]随着市场经济体制与民主法制积极的推进，检察委员会传统的运作方式难以满足党和人民对公正司法的要求，由于检察委员会在司法实践中存在着诸多问题，最高人民检察院将检察委员会改革作为检察改革的六项改革措施之一。

对于基层检察院而言，最关心的是检察委员会改进基层检察院检察委员会运行机制，提高基层检察院的司法工作水平。

[关键词]检察会机制改革
一、基层检察院检察委员会运行现状考查情况综述
此次考查主要基于浙江省杭州市江干区人民检察院检察委员会2007年至2009年工作情况，包括三个部分：一是检察委员会机构设置和运行情况；二是检察委员会成员构成情况；三是工作情况。

1.检察委员会机构设置和成员构成情况
（1）机构设置
依据该院《检察委员会议事规则》的规定，检察院设检察委员会会议兼职秘书一人，负责检察委员会会议记录，草拟会议决定或意见，起草检察委员会规范性文件，以及其他检察委员会的日常工作。

一般日常机构设在检察院办公室。

（2）运行情况
检察委员会没有专门会议室。

检察委员会成员来自各业务科室负责人，每位委员均配置一台笔记本电脑。

通过检察院局域网，每位委员通过网络得到汇报案件的电子文档。

提交检察委员会讨论的案件，需要案件承办人按检察委员会成员人数打印纸质审查报告，提交给检察委员会成员；讨论时承办人应携带案件卷宗备委员查阅；检察委员会讨论后，由检察长签署决定和意见，检察委员会成员在会议记录上签名，检察委员会秘书将检察委员会会议记录归入案件卷宗。

2.委员构成情况
2007年至2009年担任该基层检察院检察长和各科局室部门的正职的先后有15人次，其中有28人次先后为检察委员会成员，具体构成为：检察长、副检察长、纪检组长1人和各科局室负责人。

现任检察委员会成员共12人，其中检察长1人，副检察长4人，纪检组长1人，各科局室长6人；检察委员会成员中最高学历为法律本科，最低学历为法律函授；最高为三级高级检察官，最低为一级检察官。

全部成员平均具有6年以上的实际司法经验。

检察委员会成员每年人均撰写与检察工作相关的论文2篇，所写文章为本院《学习与交流》所采用。

与他人合作有10余篇分别发表于《中国检察》、《浙江法治》、《检察日报》等刊物。

3.工作情况
检察委员会没有实行例会制，检察委员会的议事范围：讨论、通过检察工作中具体适用法律、执行政策的规定、意见；涉及区人大代表、政协委员的案件；需要向上一级人民检察院请示或提请抗诉的案件；公安机关提请复议或复核，需要检察委员会讨论、决定的案件；需要检察委员会做出不予逮捕、撤销案件和主要犯罪事实不予认定决定的自侦案件；需要做出不起诉决定的案件；检察机关管辖范围以外的国家机关工作人员利用职权实施其他重大犯罪案件，需由人民检察院直接受理并需层报省人民检察院决定的案件；需要交更检察委员会原已做出的决定的案件；其他需要提请检察委员会讨论、决定的案件。

对上述工作考查情况的简略评价：以制度保障议事结果。

对讨论的案件和事项，根据少数服从多数的原则；对于分歧较大形不成决定的事宜，检察长在重大问题上不同意多数意见等问题时严格按照议事规则办理。

通过制定检察委员会议事规则，在个案讨论中发现一些带有普遍性的问题，通过制定指导性意见在《学习与交流》中发布示范性案例的方式，避免类似案件重复讨论，提高工作效率。

但是，仍然存在着一些不足之处。

分析这些不足既有制度层面上的缺陷问题，也有检察委员会工作中的运行问题，即制度缺陷和认识不足导致运行效果不佳。

二、检委会运行机制改革的本义
依照法律规定是检察委员会运行机制的基本原则，检察委员会议事制度当然也应当依照法律规定进行。

但现实情况是：除《条例》第四条第五款规定“审议、决定重大、疑难、复杂案件”，和《人民检察院组织法》第三条第二款关于“讨论决定重大案件和其他重大问题”的规定外，其他法律和法规中很少涉及检察委员会的规定，更没有对检察委员会的工作程序做出规定。

从该基层院的检察委员会运行机制看，确实存在较大的问题，比较典型是检察委员会成员的构成性调整认识问题；检察委员会的列席代表制度等问题;检察委员会议事规则不完善，运行程序不规范。

针对上述问题，基层检察院的检察委员会运行机制，首先应当联系基层检察院的工作实际，为保证检察委员会审议案件的质量，采用邀请检察工作实践经验丰富，法律水平较高的检察官列席。

至于检察委员会议事规则不完善，运行程序不规范，各地基层检察院需要根据自身的特点对检察委员会的工作进行规范。

检察委员会议事功能，并没改变基层检察院院
务工作会议与检察委员会的关系，更不应将基层检察院院务工作会议取代检察委员会的议事职能。

三、检委会运行机制改革的内容
1.增设列席人员
从已知的情况看，基层检察院现行的检察委员会委员绝大多数为检察长、副检察长，纪检主任、各业务科局室主要负责人，鲜见以检察员身份成为检察委员会委员。

(浙江省某市两级检察院自恢复以来，历任检察委员会委员的均由担任本院科局室长以上职务，无一个以检察员身份担任检察委员会委员)。

即使个别检察院存在此种情况，其主要目的也是为了解决行政职级问题。

检察委员会行政职务化业已成为一种行政待遇，而不是一种检察职称。

（《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》中，对检察委员会“专职委员”做了明确的规定，体现中央对检察委员会这一组织形式的高度重视和对这一工作的特殊性也做了分析，去“行政化”就是从根本上解决问题的所在，这样才能让检察委员会专职委员专职专责,充分发挥其作用。

因为考虑到解决这一情况需要一个过程，因此，在当前以增设列席人员方式，吸收一定数量的资深检察官列席检察委员会，并以定期轮换的方式，在实践考查列席人员是否适合担任检察委员会委员，通过渐进过渡的方式，逐步完成优化检察委员会委员结构）。

2.完善案件汇报
依照法律规定，检察委员会讨论重大的或者疑难的案件，而这类案件通常是适用普通程序审理，当需要提交检察委员会讨论时，承担汇报工作的往往是案件的承办人，所以科局室的集体讨论意见只出现在案件的审结报告中，在实务中，各科局室的意见在审结报告中通常陈述为一种主导性意见，并给予详细论证。

对于不同意见往往作概括性的归纳，至于不同意见的说理及证据基础基本从略。

既然作为向检察委员会提交需要讨论的案件，承办人应当在其审结报告中明确表述不同意见，提供检察委员会讨论案件时参考，不能顾此失彼。

尊重在案材料与事实的一致性。

3.尊重人民监督
尊重人民监督是基层检察院检察委员会运行机制中的十分重要的工作。

人民监督员工作，拓宽了检察机关直接受理侦查案件的外部监督渠道，促进了检察机关转变执法观念，自觉接受人民群众的民主监督，对检察委员会运行机制进一步提高执法水平和办案质量，维护司法公正，维护公民的合法权益，发挥了重要的作用。

4.提高案件质量
讨论重大、疑难或者影响大的案件是一项最受争议的工作，此举被认为有违程序公正原则，导致责权混淆。

要解决这些争议，有必要明确界定独立检察权的含义以及检察委员会介入个案是否导致“程序不公正”。

提高检察委员会委员发表意见的质量，避免检察委员会委员之间
相互影响，采取书面意见加会议制（为了避免检察委员会讨论个案中的讨论意见相互影响，确保每一位检察委员会委员所发表意见的独立性，在检察委员会召开会议前，各位检察委员会委员独自写出书面审查后的意见，并说明意见的理由。

检察委员会办公室秘书将各位委员意见汇总，向检察长汇报，如能形成多数意见，由检察长签署检察委员会决定或意见。

如果不能形成多数意见，或者检察长认为多数意见还有商榷之处，即按常规召开检察委员会会议决定）和书面意见汇签制（书面意见汇签制的方式只是省去了会议讨论，由检察长依照多数意见直接签署检察委员会决定和意见。

区别于书面意见加会议制主要是讨论案件和事由。

基于各基层检察院制定的《检察委员会议事规则》的规定，有些案件或事由即使争议也应当提交检察委员会讨论，如案件事实清楚，适用法律无争议，只是因为犯罪嫌疑人是特殊主体提交讨论等。

这既是审查程序的要求，也是审查管理工作的要求。

针对这些案件和事由，检察委员会可以采用较为简便的方式进行，既提高工作效率又能保证工作质量）。

具体采用以上何种形式，由检察长根据案情或事由决定。

上述形式除确保每位检察委员会委员发表意见的独立性外，还可以提高检察委员会议事质量和工作效率；改变检察委员会议事工作的被动性，避免因准备时间不足、仓促讨论导致议事流于形式。

四、检委会运行机制改革的基本取向
1.检委会的性质、权力和责任。

检委会的性质主要表现在两个方面，一方面是对所讨论的重大案件拥有最后的决定权；另一方面是检察业务中的重大问题的指导权和在此基础上明确规定检察委员会的权力和责任。

提案权是指检察委员会委员有权对与检察业务紧密联系的业务事项进行调研,形成较为成熟的议案,按程序向检察长或检察委员会提出讨论决定。

在《人民检察院检察委员会组织条例》规定了检察委员会的职责，而职责与责任是两个不同的概念。

“审议、决定重大、疑难、复杂案件”是检察委员会的职责，而检察委员会依据汇报人展示的证据对案件事实做出的认定决定意见，则是每个检察委员会委员在议事中的责任。

当检察委员会的决定与所在的科局室的意见相同时，检察委员会与有关案件审查的科局室区同负责，如果检察委员会对案件事实做出与审结报告不同的认定的，则应当由检察委员会负责。

2.改进检察委员会运行机制。

改进检察委员会工作运行体制,主要反映在两个方面：一是检察委员会办事机构常设化，二是检察委员会例会制。

要特别指出的是,例会制和检察委员会民主集中制、列席制、回避制，是检察委员会运行机制中的不可或缺的组成部分,应予以进一步规范。

3.推进检察委员会列席会议制度。

“检委会委员这一职务纯属于检察机关内部的法律职务，并不属于行政职务”。

将邀请资深检察官列席检察委员会制度化，有关列席人员数可按检察委员会委员人数的比较确定。

列席人员一年更一次，选任由检察长从主诉检察官和其他资深检察官中提名。

列席检察委员的提名基本情况应交由检察委员会讨论通过，并向全院公布。

列席检察委员会委员有发言权、建议权，但无表决权。

4.健全检察委员会委员回避制度。

根据《人民检察院检察委员会组织条例》第十三条规定，检察委员会在讨论决定案件时，检察委员会委员具有法律规定的应当回避并由检察长决定。

对于本人没有回避的，检察长应当决定其回避。

同样，该规定中所涉及的检委会委员回避事由的规定过窄，回避条件模糊。

是否可以在《人民检察院检察委员会组织条例》中增加具体的规定。

参考文献:
[1]单晓云，李连华.基层检察院检察委员会专职委员职权简论[J].法学杂志，2009，（8）：105.
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[3] 穆红玉，马滔.解读[J].人民检察，2008，（8）：8.
[4] 荆志勇.关于检察委员会委员任职资格的思考[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2008，（9）：79.
本文系2010年浙江省杭州市人民检察院重点课题[HJ201006]阶段性成果。