社保基金违规的制度分析与改革思路

社保基金违规的制度分析与改革思路
中国社保资金违规日趋成为全社会关注的核心，但是，纵观发达经济体上百年的历史，即便在其社保制度“不成熟”的初期，或在其人均GDP只有几千美元的历史阶段，也鲜有震动全社会的社保资金违规记录。

2006年11月审计署对省级社保资金审计的结果①显示，有亿元社保资金违规；目前国家审计署已开始对县市级5项社保基金进行全面审计，按预定计划，到2007年末之前即可完成；依照规律推测，这次审计结果肯定不比2006年的审计结果乐观，因为这次审计的对象比2006年的统筹层级低，审计的险种多，范围大。

鉴于目前中国社保统筹主要以县市级统筹为主，这是在相当程度上决定这次审计结果不容乐观的一个大体按照，它带有相当的必然性。

本文试图通过对审计报告暴露的违规资金进行分门别类地分析，探访其深层的制度本源，找出社保资金违规案的某种必然性，进而给出规避违规风险的制度改革思路。

一、中国社保资金违规操作的主要类型
“社保基金”这个概念从广义上，即从“大社保”概念上看，可分为3个部分：一是指强制性的基本社会保险制度的“五险”资金，即养老、医疗、失业、工伤和生育保险资金，这是中国社保制度中的第一支柱，其投资限制非常严格，只能协议存款或购买国债。

二是指第二支柱，即企业补充养老与补充医疗保险的资金，这是自愿型的保险计划，其投资限制较少。

2004年在劳动社会保障部发布《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》之前基本没有什么限制，在此之后做了市场化信托制的规定；三是“全国社保基金”理事会管辖的近3000亿元，它直属国务院，另有一整套资金融资渠道规则和市场投资规定，是战略储备资金，目前既
没有支付的使命，又与社保制度运行没有任何关系，一般人们说的社保资金不将其包括在内。

从狭义上讲，社保基金这个概念甚至也经常不包括企业年金，因为企业年金实行的也是完全市场化信托投资制度，基本属于私人部门的事情，并且规模较小，到2006年底为910亿元。

从上面三部分资金的投资政策特点来看，“全国社保基金”和2004年以后第二支柱企业年金市场化投资的部分，面临的主要是市场风险和运行风险，而第一支柱“五险”资金面临的则主要是制度风险和管理风险。

这是目前第一支柱社保“五险”资金与前者相比在风险管理中存在的主要区别。

随着社保资金规模的不断扩大，在监督资源既定和其他条件不变的情况下，由于资金规模的扩大，原本潜在的矛盾和问题逐渐显性化并尖锐起来，于是违规现象便逐渐由或然趋向于必然。

审计结果显示，违规资金可为五大类：第一类是“没有实行专户管理”，占违规资金总额的％，共计亿元（其中含亿元属于原行业基本养老保险统筹基金结余未移交财政专户）；第二类是“违规投资”，占％，共计元（其中对外投资亿元、委托金融机构贷款未收回亿元、经商办企业亿元、委托金融机构贷款和对外投资等亿元）；第三类是用于弥补支付缺口，占％，总计亿元；第四类是用于构建办公用房和弥补行政经费（含违规担保和其他房产与职工宿舍），占％，为亿元；第五类是由于管理混乱和账目不全等原因造成的损失，这些涉嫌刑事犯罪的不到5％，约亿元（国家审计署，2006）。

上述审计结果具有相当的代表性和典型性，它至少给出两点重要结论：（1）从违规资金比例中看出，地方政府是违规的主体。

前四类违规均属地方政府行为，占违规资金总量的95％左右，而涉及管理不规范、主要由管理水平和工作态度等非制度性因素导致的违规数量，大约只占5％左右。

（2）审计报告将1999年作为一个
界限，在此之前发生的违规问题金额为亿元，占33％，此后是亿元，占67％。

这个界限划定的意义在于：1999年以前的违规资金如果主要被看做是历史遗留问题的话，2000年之后出现的违规则主要是制度缺陷造成的，因为在1999年之前，社保基金财务会计制度尚不健全，一些地方政府出于保险基金保值、增值的需要，委托理财和投资现象比较严重，挤占挪用基金的违规很多，导致基金至今不能收回。

这两点结论性总结是非常重要的，它是对当前社保资金安全性风险的深层制度源头的一个概括和映射。

当前中国社保资金的主要风险来自于制度设计的不合理，存在许多难以克服的障碍和弊病，由此导致了众多地方政府的道德风险，进而导致社保资金安全性威胁与丑闻几乎成为一个“制度伴随物”。

中国社保制度设计本身存在一些“内生性制度缺陷”，如果将其与国外社保制度进行比较就会发现，这些内生性缺陷是导致违规的最大制度根源，带有一定的必然性。

二、中国社保资金违规的若干制度原因
在上述五类违规表现中，前四类属于制度设计不合理而导致的违规现象，第五类则属于管理水平或由于制度漏洞而导致的利益输送和腐败性质的违规。

（一）社保统筹层次太低
中国社保“五险”均以地方统筹为主，养老和医疗等主要险种以县级统筹为主（养老和医保的个人账户资金除外）。

早在1991年国务院颁发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》就已提出，“要积极创造条件，由目前的市县级统筹逐步过渡到省级统筹”。

然而，16年过去了，统筹水平仍停留在县市级水平上。

县级统筹意味着实际控制社保统筹基金的真正决策者和操作者是2000多个县市地方政府，意味着2000多个统筹单位可以将社保资金“画地为牢”，“各自为战”；情况更为严峻的是，每个统筹单位在资金流上是“五险”资金自我封闭和独
立运行，在行政管理上归属不同的“中心”或“处”管理，就是说在“块块”为基础的县级统筹里又出现了以好几个险种为基础的“条条”，如果再加上农村合作医疗和养老资金的独立行政管理状况，每个“块块”里（统筹单位）又存在着多个险种的“条条”潜在“风险点”，于是从全国来看，社保资金潜在的“风险点”多达上万个。

审计结果表明，仅“没有实行专户管理”的就占违规资金总额的％，这是统筹层次低导致的最典型的违规现象，是“条块”交错的分散化和“碎片化”管理的直接结果。

地方政府作为违规主体，意味着绝大部分违纪违规的决定是由当地政府做出的。

或是挪用于扶持困难企业，或是发放各种生活补助，或是直接用于产业投资等，他们作为基金监管的地方行政部门，既是社保制度运行的执行主体，又是资金风险的主要源头。

在横向上2000多个统筹单位存在着上万个风险点，在纵向上全国社保资金的监管层次多达4个。

在县市级统筹中（这里的“市”主要是指县级市），真正实现地级市统筹的是少数，比如江苏省徐州市直属的5区形成市本级，其所辖的6县（市）成为6个统筹单位，于是便存在7个统筹单位（赵忠德，2007）。

这样，中国目前社保资金的纵向管理实际形成了中央、省、地市、县市一个4层级结构，在中央监管部门对2000多个统筹单位的监管跨度里，中间隔着省和地市两级政府。

这种“4层级垂直隔级监管”和“碎片化”管理现状造成的后果主要有两个：一是纵向上信息传递严重损失，权力过度弱化，中央政府对地方政府和劳动保障部门只具有业务指导权而无管辖权，对地方上以政府名义违规动用社保基金的行为无从知晓。

“没有实行专户管理”的占违规资金总额的1/3强，大多是因为地方政府在多家银行多头开户造成的。

二是横向上形成的上万个“碎片”必将导致地方政府的权力绝对化、隐蔽化和政绩化，在片面追求GDP高速增长的环境下，地方政
府对其使用管理的目标就可能与中央政府的总目标发生冲突，产生背离，他们便会采取各种办法予以变通，千方百计突破限制，以确保地方政府的经济目标。

统筹层次低意味着社保资金在使用调剂上呈地方割据状态，如果再加上社保资金征缴体制的二元结构和“条块交织”，其形势就更为复杂②；这既是统筹层次低的一个表现，也是制度设计上的又一个“内生性缺点”。

中国社保费征缴主体一分为二的现状在必然程度上致使资金在归集、上解、管理、支付等诸多环节出现问题，乃至彼此“扯皮”，责任不清，衔接不顺畅，审计结果中指出的亿社保费“代征机构未按规按时间将其转入专户”，大体属于这种情况。

上海社保案以后，进入资金专户已引发各级政府的高度重视，专户管理已成为一个政治要求，但实际控制权仍是在县市级地方政府手里，风险本源在制度设计上仍然存在。

从世界范围看，无论是县级统筹水平的“块块管理”，还是社保费征缴的“二元体制”，这在全世界100多个国家社保制度中几乎是绝无仅有的特例。

全国统筹和专户管理与征缴一元化体制是任何国家和任何社保模式（只有少数几个国家与一般税收混合管理）运行的一个“通则”；在全国统筹下，社保资金由中央政府统收统支，资金集中在中央政府的一个专户里；一个专户与一支笔管理收支是全国统筹的基本特点。

在中国，即使在已完成试点的东北三省③，也没有实现真正意义上的省级统筹，省里只具有必然的调剂权，统筹基金实际仍是由市县级政府掌握。

当然，在违规动用的投资中，有许多情况是为了提高社保基金保值、增值的能力，为了提高资金的使用效率和收益率，在主观上，其动机是良好的。

（二）投资制度不合理
1996年4月12日国务院办公厅颁发的《关于一些地域挤占挪用社会保险基金等问题的通报》明文规定，“社会保险基金节余主要用于购买国家债券，购买国
家债券后仍有节余的应按规定存入银行账户，不得用于其他任何形式的投资。

”在此之前，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和财政部、劳动部《关于增强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》也都曾做出类似的规定。

但十几年过去了，覆盖面、资金规模、市场环境和银行流动性等内、外部条件均已发生重大转变，这样的投资规定与回报率早已不适应社保制度的要求。

协议存款和购买国债的投资限制存在两个重大问题：一是收益率太低（仅有2％～3％左右），抑制了增值的本性，降低了参保人的替代率，影响了“门外”就业人员参保的踊跃性，限制了扩大社保覆盖面工作的有效性；二是这两条投资渠道不仅收益率低，而且超级不顺畅通，在操作上也是困难重重，没有制度保障，难以实现，尤其在银行流动性多余的情况下。

“违规投资”在审计结果中之所以位居第二，达％，投资制度不合理无疑是重要的原因之一。

按目前的投资规定，统筹资金和账户资金不加区分地统统被限制在协议存款和购买国债这两个渠道里，这种统筹资金和账户资金采取“统账合一”的投资规定，是对做实账户为特征的积累制社保制度的严峻挑战，是对统账结合制度合法性的严重质疑，远不适应社保制度部分积累性质的要求，为社保资金违规留下了巨大的空间；为此，2000多个统筹单位为基础的地方政府便很容易形成人格化的投资冲动，“促使”一些地方政府出于保值和增值的需要，突破投资限制，采取一定变通的违规行为，以谋取较高的收益率，这几乎成为一个“潜规则”和公开的秘密。

很多违规操作，都或多或少可追溯到不合理的投资制度设计上。

目前中国社保资金投资制度的严重滞后，说明中央政府至少没有承担起为社保制度制定一个较为理性的“统账分离”投资政策和承担起为投资制度设计一套较为理想的投资工具的责任；这样一个十几年不变的投资规定，既难以保值又难以操
作，任由地方政府自行变通与解决，是社保资金违规的一个潜在风险。

与账户部分相比，统筹部分具有很强的再分配性质，属于国家担保的指数化待遇给付的基本保障制度，是第一支柱中的第一层级（账户部分是第二层级），其投资渠道和资产配置应由国家财政出面予以保证，带有“基本保证养老金”的属性。

因此，任何附加强制性账户储蓄式支柱的社保制度里，实行现收现付制的统筹部分都被授权享有一套独享、稳定、统一且具有较好收益率的保值增值政策；这是国家举办现收现付制计划的一个基本责任。

账户部分的设立是为了强化个人的责任、加强个人缴费与收益之间的联系、实现社保制度财务可持续性；从某种意义上说，设立账户的目的之一是为了使其能够进入市场投资渠道，所有发达国家社保制度引入账户的目的几乎概莫能外。

如果采取与统筹资金一样的投资策略就在相当程度上失去了设立账户的目的和意义，尤其是当其投资收益率低下得不抵通胀率的时候。

（三）立法滞后与制度缺损
上述第一和第二类违规资金的制度根源分别在于统筹层次太低和投资制度不合理，而其他三类违规资金的制度根源则主要是由于立法滞后、立法层级较低、制度缺损、执法不严等原因造成的。

1. 挪用社保资金弥补支付当期缺口，是存在认识误区和执法不严的结果。

在目前的制度架构下，几乎所有险种基金的统筹层次都在县级，这就为地方政府当出现某项险种基金头寸危机时带来了混用透支的方便条件，造成了支出范围容易不断扩大的一个倾向，甚至相互透支和彼此挪用，以弥补一时出现的阶段性资金缺口，正如审计结果所指出的，将养老、医疗和失业这三项基本保险基金扩大到用于“补充医保基金”等项目的资金量竟占％。

在全国水平的统筹条件下，制度抵抗风险能
力较强，集合资金范围较大，社保资金的调剂方式主要是纵向的，单项基金内部可实行全国范围的纵向调剂，自我平衡，较少采取横向的透支调剂，而在低水平统筹条件下，其倾向性正好相反。

此外，地方官员对社保基金的认识存在偏差也是一个重要原因。

由于作为违规主体，地方政府常把社保资金看做普通的公共资金，相互挪用与透支便被看做是一个理所当然的公共行为。

2. 社保资金挪用于弥补办公经费的不足，是制度缺损和预算不规范的结果。

审计结果中排在第四位的违规是动用社保资金用于弥补办公事业经费的不足。

无论是挪用其购建办公用房，还是补充办公经费，显然都是错误的。

在一个规范的市场经济和公共财政体制下，社保的行政支出费用应该纳入制度安排之中，列入财政安排之中，甚至应以立法的名义固定下来，保证行政办公经费的充足性、透明性和规范性，以期在行政成本与社保资金之间建立起一道“防火墙”。

虽然这类违规比例较低，仅占％，但它足以说明，社保制度的行政成本还没有纳入公共财政的视野，没有认识到明确行政费用列支预算的重要性，没有料到这是一个有可能导致社保基金产生违规挪用的原因。

社会保障制度行政成本的充足性、透明性和规范性问题在中央主管部门、省级、市县级都应予以遵守，它是社保制度安排不断走向成熟的一个标志。

办公条件不好和业务经费不足是地方社保经办机构的一个长期困惑，是导致某些地方政府违规挪用的一个借口。

挪用社保资金弥补之不足无疑是错误的；但对地方社保机构进行必要的投入，既是中央政府的义务，也是地方政府的责任；由于地方社保系统财政紧张或认识偏差等原因，许多地方社保经办机构存在着无偿使用参保单位提供办公用房和设备的现象，甚至个别地方政府将本应承担的费用转嫁到社会保险基金之中。

3. 管理水平不够高，诸多制度疏漏导致出现利益输送。

一方面，管理混乱和
账目不全等造成损失的根本原因在于管理水平，另一方面，上述制度设计的种种不合理与不科学必然导致出现一些制度漏洞，产生利益输送，最后导致腐败和犯罪。

管理混乱，账目不全，这既可能涉及到系统职工的管理水平，是个队伍建设与提高素质的问题，也可能涉及到工作态度，还可能涉及到转轨时期的制度建设问题。

制度不完善，程序不规范，存在诸多漏洞，必将导致决策过程中缺乏民主化和科学化，缺乏监督与制约机制，容易滋生腐败。

这类违规资金的比例虽然不到5％，但其教训是深刻的。

三、提高统筹水平实施“两步走”战略
由于社保制度安排存在相当复杂的问题，审计结果列出的五类违规现象具有必然性；如果对制度设计抱残守缺，故步自封，资金安全性问题就不可能从根本上解决，社保基金违规现象就将成为一个难以根除的社会痼疾，甚至成为一种常态，始终伴随着中国市场经济初级阶段的整个历史进程。

因此，要想防止社保基金违规，就必须深化社保制度架构的改革，这是杜绝社保基金违规现象的制度保证。

（一）提高统筹水平的“两步走战略”
在社保资金使用管理上，世界上几乎所有国家都是实行全国统筹的（加拿大魁北克省是少有的例外）④，欧洲一些国家的行业统筹单位虽然也呈“碎片化”，但这种“条条碎片化”与中国“块块碎片化”（若是加上不同险种，实际是“条块碎片化”）相较，从理论上讲，其道德风险的概率很相似，即有多少“条条”和“块块”就有多少个风险点。

可是，在欧洲“条条统筹”的纵向垂直监管中，国家的控制是直接的，而在中国市县级“块块碎片化”统筹加上4层次监管结构的条件下，社保资金风险点呈倍数增加，不可控性更为明显。

这既是中国社保资金违规现象多于欧美国家的一个根本原因，又是目前中国社保制度与其他国家相较存在的一个差
距。

尽管“条条”的安全性比“块块”更高一些，但我们已不可能退回到1997年以前11个行业统筹的格局⑤，那是历史的产物，本身就是一个“次优”的选择。

目前最好的选择是提高“块块”的统筹层级，进而实现全国统筹。

短期内，在其他外部条件不变和社保制度内部结构不动的条件下，实现全国统筹水平是比较困难的，除非对现行社保制度进行结构性改造，以适应二元化社会经济的水平。

在沿海与中西部地区之间经济发展水平不平衡的情况下，较低的统筹层次是保证资金征缴，以规避道德风险和逆向选择的不得已之举，否则，中央财政负担将有潜在的扩大趋势（近年来中央财政转移年均500亿元以上）。

鉴于统筹层次在相当程度上决定了社保基金安全性的现状，为减少潜在“风险点”和“风险源”的几率，使其能够在可控范围内，实施提高统筹层次的“两步走”战略：第一步是在几年内尽快实现省级统筹。

目前中国的干部管理制度与社保基金的行政管理体制基本是同向的，中央政府隔级管理干部的制度决定了对资金违规现象及其违规主体的控制难以完全奏效。

本质上说，对资金风险的控制在行政上是对违规主体即地方政府官员的管制。

如果将县级统筹提高到省级统筹，在干部管理和资金管理上都将减少两层，统筹单位风险源从2000多个立即减少到30多个，干部管理也同向减少两层，资金风险几率将大大减少。

这样一个省级统筹的二级控制体系的资金管理体制，在一个阶段内可保持不变（比如10～15年）。

（二）实现省级统筹的可行性及其需要注意的问题
实现省级统筹的可行性是具备的，可以采取一定积极措施，在一定程度上予以克服和避免道德风险和逆向选择：（1）中国目前二元化结构的基本特点更主要的表现在东、中、西地区间发展的差距上，相比之下省内差距要远远小于省际或东、
中、西地区间的差距，这一基本特点决定了省级统筹下道德风险和逆向选择的发生几率要远远小于全国统筹。

（2）防止省级统筹道德风险的一个重要措施是，在计算养老金待遇时使用的社会平均工资水平，一定要以地市甚至以县级为单位，而不要以全省社会平均工资水平为基准，以激励经济发展水平高的市地县多缴费，最大限度地规避道德风险的发生。

（3）只要中央政府把责任落实到省级政府，省级对市县级干部的行政管理与其对市县级资金征缴情况的信息掌握基本是对称的，与目前4级架构下“隔两级”监督体制相比，其力度和效果也不是后者能同日而语的。

（4）省级政府对市县级干部考核条例中可将社保资金征缴状况纳入其中并作为考核干部的硬性指标。

（5）近年来，在财政管理体制上许多省份都在陆续实行省直接管县的财政体制，在社保费征收上许多省社保部门正在加快推进“五保合一”的进程，许多省份在养老保险缴费基数上正向省级统一的方向过渡。

尽管实现省级统筹具有一定的可行性，但对道德风险和逆向选择的估计和破坏作用仍不可掉以轻心，有关部门应予以专门研究考虑。

与社保基金安全性相比，权衡利弊，实现省级统筹还是必要的和紧迫的，因为与社保资金安全性的社会影响和危害相比，已不是一个单纯的社保制度单项改革的问题，而是直接涉及到社会稳定和政府公信力的问题，是能否实现构建和谐社会的一个战略问题。

鉴于此，笔者建议，采取“两步走”作为中国社保制度改革的一个阶段性战略目标，应尽快进行试点工作，在总结经验教训的基础上几年之内在全国铺开。

提高统筹水平“两步走”战略设想是在统账结合制度保持不变的前提下提出的。

其实，还有一条结构改革的出路，可以一步到位实现全国统筹的战略目标。

之所以称为“结构改革”，是指对目前基本城镇社保制度即统账结合的“大框架”进行较大规模调整，其基本思路是缩小统筹规模与比例，直至逐渐缩小到零，取消统。