非政府组织在规划管理体系中的作用_以社区规划师制度为例_陈乃华
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5 结语
城市规划的管理和实施，关系到城市的长远 发展和整体利益，也关系到公民、社区和社会团体 各方面的利益。它既是政府的职责，也是全社会的 事情。因此，非政府组织应该履行其应有的权利和 义务，充分发挥桥梁和纽带的作用，以推动规划民 主决策和公众参与的深层次发展。
参考文献： [1]全国城市规划执业制度管理委员会.城市规划原理[M].北京： 中国建筑工业出版社，2000. [2]黄俪.国外大都市区治理模式[M].南京：东南大学出版社，2002. [3]张庭伟.政府、非政府组织以及社区在城市建设中的作用[J].城 市规划汇刊，1988(3)：14-18.
城市规划
非政府组织在规划管理体系中的作用
—— —以社区规划师制度为例
陈乃华
(广东省建筑设计研究院，广州 510010)
摘要：分析了非政府组织在社会功能和规划管理中的角色、地位和作用，探讨如何通过非政府组织正确引导公民、社区更加
有效地参与城市规划的决策和管理。在台北和深圳"社区规划师制度"操作经验的基础上，提出推行社区规划师制度的
措施和建议，以推动规划民主决策和公众参与的深层次发展。
关键词：非政府组织；社区规划师制度；规划管理体系；公众参与
中图分类号：TU981
文献标志码：A
文章编号：1673-1093（2009）07-0056-02
0 引言
我国现阶段的城市规划编制从原来的技术型转 变为政策型，城市规划管理也从以前的技术型转变 为综合型。在规划管理和实施过程中，如何发挥非政 府组织的桥梁作用，正确引导公民、社会团体更加有 效地参与，是规划管理所面临的一个核心问题。
作者简介：陈乃华(1977)，男，硕士，建筑师、注册城市规划师，就
目前，一些经济发达的城市已逐步具备实行 社区规划师制度的条件：
(1) 在 公 众 参 与 方 面 开 始 得 较 早 ，取 得 一 定 的 成绩，也积累了不少经验。
(2)社区发展相对成熟，各方面社会条件较好。 (3) 社 区 管 理 体 制 不 断 完 善 和 发 展 ，业 主 委 员 会制度正在逐渐成熟。 (4)台北和深圳的社区规划师制度实践为我们 提供了宝贵的经验。 鉴于这些因素，建议在条件成熟的城市进行 社区规划师制度的试点和尝试，开设“社区规划师 服务中心”，使更多的市民通过非政府组织参与到 规划管理和城市建设当中来。 4.3 在我国推行社区规划制度的若干措施和建议 4.3.1 推行社区规划师制度应该分阶段、分步骤 地进行 台湾和深圳龙岗的社区规划师制度有不少成 功经验值得我们学习借鉴，但不能照搬照抄。应该 分地段，分社区建立一个社区规划机构，向市民宣
图 2 我国现阶段社会功能的分配状况[3]
目前，在城市规划和管理方面，也存在着政府 与社区相脱节的现象。首先，在规划委员会内部成 员中，缺乏非政府组织或社区团体的代表，民主决 策的空间受到一定的限制。其次，在规划决策过程 中，公众参与的组织基础相对薄弱，普通市民大多 缺乏专业知识，造成公众参与活动大多流于形式。
·56· 2009 年第 7 期
务，并协助社区提出城市规划或者环境改造方案。 2001年开始，深圳龙岗区考虑到村一级规划技
术力量相对薄弱，规划实施阶段公众参与程度偏 低，政府规划管理部门与村一级基层部门之间缺 乏衔接层次的实际情况，借鉴台湾社区规划师制 度的成功经验，建立了“顾问规划师制度”。通过几 年的实践和推广，已经取得了一定的成效。
社区规划师制度作为非政府组织有效形式之一对我国规划管理体系的借鉴意义41建立非政府形式的规划服务机构有着迫切的必要性首先非政府组织作为政府与社区之间的桥梁和纽带不仅可以增强社区基层组织参政议政的作用同时可以起到健全和完善规划管理体系的作用
2009 年第 7 期（第 26 卷 总第 149 期） doi：10.3969/j.issn.1673-1093.2009.07.025
1 非政府组织的概念及其在社会功能的 地位和职能
在市场经济条件下，社会功能通常由政府、非 政府组织、企业和社区四部分来承担。政府的基本 职能是行政管理，企业集中在生产活动上，社区的 主要功能是组织生活活动，而非政府组织则在政 府和社区之间起着中介桥梁作用。市场经济发达 的国家，例如美国，其社会功能的划分如图1所示。
在法律机制方面，为了保障公民、社区组织的 合法权益，允许公民、社区委托相关非政府组织(例 如社区规划师服务中心等)对规划行政机关的具体 行政行为提出行政诉讼。
在社会机制方面，规划行政管理要做到政务 公开，并有健全的信访、申诉受理和复议机构及程 序。公民或社区可以通过非政府组织有效地参与 规划的制定和监督规划的实施。
4 社区规划师制度，作为非政府组织有 效形式之一，对我国规划管理体系的借鉴 意义
4.1 建立非政府形式的规划服务机构有着迫切 的必要性
首先，非政府组织作为政府与社区之间的桥梁 和纽带，不仅可以增强社区基层组织参政议政的作 用，同时可以起到健全和完善规划管理体系的作 用。它不但有利于政策的推广和规划的实施，而且 能较好地促进社区居民对城市规划的参与程度。
其次，非政府形式的规划服务机构有利于提 高公众参与的层次，拓展公众参与的深度。
目前的公众参与仍处于“象征性参与”的较低 层次，应该从规划编制的初始阶段就通过社区规 划服务机构组织公众参与，并安排具体工作方式 和解释规划图则的相关内容。
再者，社区规划服务机构的存在，有利于保障社 会公众利益，实现政府权益和开发商利益的统一。 4.2 社区规划师制度的可行性
传规划的作用和特色。积累一定的经验之后，再逐 步增加数量和扩大范围。
在目前的初期阶段，重点应放在规划知识的 普及和传播上，让公众、开发商和政府官员真正了 解规划的实质。公众参与的主体应以专业人士为 主，尤其是高校和研究机构的相关专业教师、研究 人员和学生。当公众对规划有一定认识时，规划师 可以尝试扩大公众参与的范围，由公众选出社区 代表，参与规划的编制和决策。时机成熟时，可以 选择一些效果好的地区进行立法试点。 4.3.2 健全实施社区规划师制度的外围机制，以 推进规划的社会化程度
在经济机制方面，鼓励非政府组织或规划咨 询公司在设置社区规划服务机构，并在政策和硬 件设施给予一定的优惠。 4.3.3 加强规划师的社会责任，严格社区规划师 的甄选制度
社区规划师介于政府与民众之间，应具有较 强的社会责任，为社区提供相关专业咨询服务。社 区规划师应对其服务地区环境具相当深度的了 解，能就近协助社区提供民众有关建筑、城市规划 与公共环境等方面的专业咨询。
图 1 市场经济发达国家社会功能的分配[3]
非政府组织是指不以赢利为目的，非政治性 的、独立的，以研究社会发展政策、参与社会事务、 服务社区为主要工作的组织。一方面，非政府机构 中的专业人员以专业知识提供技术服务，帮助社 区向政府机构提出困难，申请社区发展资金，并帮 助制订住宅建设、旧区改造等方面的规划。另一方 面，非政府机构帮助政府分担了调查社区状况、了 解社区需求的工作。
2 非政府组织在国内的发展状况
我国城市经济体制改革，已为生产上的“政企 分开”发展出一套理论，并有了较成熟的经验。而 生活上的“政社分开”，却还处在起步阶段。对比图 1 和 图 2，可 以 发 现 ，当 前 社 会 关 系 中 ，政 府 对 生 活 活动的管理，仍以直接参与为主。而非政府组织的 数量还相对较少。
3 非政府组织在规划管理方面的实践情 况及操作经验
针对现有规划管理体系中存在的政府与社区 组织相脱节的现象，一些地区开始尝试建立一些 非政府形式的服务机构，旨在促进规划的公平性 并提高规划的运行效率。
台北市政府早在1999年就创设“社区规划师制 度”，以鼓励具有奉献热诚、熟知地区环境状况的规 划专业者走入社区，与社区结合，担当起社区空间 营造经理人的角色，为社区提供相关专业咨询服
城市规划的管理和实施，关系到城市的长远 发展和整体利益，也关系到公民、社区和社会团体 各方面的利益。它既是政府的职责，也是全社会的 事情。因此，非政府组织应该履行其应有的权利和 义务，充分发挥桥梁和纽带的作用，以推动规划民 主决策和公众参与的深层次发展。
参考文献： [1]全国城市规划执业制度管理委员会.城市规划原理[M].北京： 中国建筑工业出版社，2000. [2]黄俪.国外大都市区治理模式[M].南京：东南大学出版社，2002. [3]张庭伟.政府、非政府组织以及社区在城市建设中的作用[J].城 市规划汇刊，1988(3)：14-18.
城市规划
非政府组织在规划管理体系中的作用
—— —以社区规划师制度为例
陈乃华
(广东省建筑设计研究院，广州 510010)
摘要：分析了非政府组织在社会功能和规划管理中的角色、地位和作用，探讨如何通过非政府组织正确引导公民、社区更加
有效地参与城市规划的决策和管理。在台北和深圳"社区规划师制度"操作经验的基础上，提出推行社区规划师制度的
措施和建议，以推动规划民主决策和公众参与的深层次发展。
关键词：非政府组织；社区规划师制度；规划管理体系；公众参与
中图分类号：TU981
文献标志码：A
文章编号：1673-1093（2009）07-0056-02
0 引言
我国现阶段的城市规划编制从原来的技术型转 变为政策型，城市规划管理也从以前的技术型转变 为综合型。在规划管理和实施过程中，如何发挥非政 府组织的桥梁作用，正确引导公民、社会团体更加有 效地参与，是规划管理所面临的一个核心问题。
作者简介：陈乃华(1977)，男，硕士，建筑师、注册城市规划师，就
目前，一些经济发达的城市已逐步具备实行 社区规划师制度的条件：
(1) 在 公 众 参 与 方 面 开 始 得 较 早 ，取 得 一 定 的 成绩，也积累了不少经验。
(2)社区发展相对成熟，各方面社会条件较好。 (3) 社 区 管 理 体 制 不 断 完 善 和 发 展 ，业 主 委 员 会制度正在逐渐成熟。 (4)台北和深圳的社区规划师制度实践为我们 提供了宝贵的经验。 鉴于这些因素，建议在条件成熟的城市进行 社区规划师制度的试点和尝试，开设“社区规划师 服务中心”，使更多的市民通过非政府组织参与到 规划管理和城市建设当中来。 4.3 在我国推行社区规划制度的若干措施和建议 4.3.1 推行社区规划师制度应该分阶段、分步骤 地进行 台湾和深圳龙岗的社区规划师制度有不少成 功经验值得我们学习借鉴，但不能照搬照抄。应该 分地段，分社区建立一个社区规划机构，向市民宣
图 2 我国现阶段社会功能的分配状况[3]
目前，在城市规划和管理方面，也存在着政府 与社区相脱节的现象。首先，在规划委员会内部成 员中，缺乏非政府组织或社区团体的代表，民主决 策的空间受到一定的限制。其次，在规划决策过程 中，公众参与的组织基础相对薄弱，普通市民大多 缺乏专业知识，造成公众参与活动大多流于形式。
·56· 2009 年第 7 期
务，并协助社区提出城市规划或者环境改造方案。 2001年开始，深圳龙岗区考虑到村一级规划技
术力量相对薄弱，规划实施阶段公众参与程度偏 低，政府规划管理部门与村一级基层部门之间缺 乏衔接层次的实际情况，借鉴台湾社区规划师制 度的成功经验，建立了“顾问规划师制度”。通过几 年的实践和推广，已经取得了一定的成效。
社区规划师制度作为非政府组织有效形式之一对我国规划管理体系的借鉴意义41建立非政府形式的规划服务机构有着迫切的必要性首先非政府组织作为政府与社区之间的桥梁和纽带不仅可以增强社区基层组织参政议政的作用同时可以起到健全和完善规划管理体系的作用
2009 年第 7 期（第 26 卷 总第 149 期） doi：10.3969/j.issn.1673-1093.2009.07.025
1 非政府组织的概念及其在社会功能的 地位和职能
在市场经济条件下，社会功能通常由政府、非 政府组织、企业和社区四部分来承担。政府的基本 职能是行政管理，企业集中在生产活动上，社区的 主要功能是组织生活活动，而非政府组织则在政 府和社区之间起着中介桥梁作用。市场经济发达 的国家，例如美国，其社会功能的划分如图1所示。
在法律机制方面，为了保障公民、社区组织的 合法权益，允许公民、社区委托相关非政府组织(例 如社区规划师服务中心等)对规划行政机关的具体 行政行为提出行政诉讼。
在社会机制方面，规划行政管理要做到政务 公开，并有健全的信访、申诉受理和复议机构及程 序。公民或社区可以通过非政府组织有效地参与 规划的制定和监督规划的实施。
4 社区规划师制度，作为非政府组织有 效形式之一，对我国规划管理体系的借鉴 意义
4.1 建立非政府形式的规划服务机构有着迫切 的必要性
首先，非政府组织作为政府与社区之间的桥梁 和纽带，不仅可以增强社区基层组织参政议政的作 用，同时可以起到健全和完善规划管理体系的作 用。它不但有利于政策的推广和规划的实施，而且 能较好地促进社区居民对城市规划的参与程度。
其次，非政府形式的规划服务机构有利于提 高公众参与的层次，拓展公众参与的深度。
目前的公众参与仍处于“象征性参与”的较低 层次，应该从规划编制的初始阶段就通过社区规 划服务机构组织公众参与，并安排具体工作方式 和解释规划图则的相关内容。
再者，社区规划服务机构的存在，有利于保障社 会公众利益，实现政府权益和开发商利益的统一。 4.2 社区规划师制度的可行性
传规划的作用和特色。积累一定的经验之后，再逐 步增加数量和扩大范围。
在目前的初期阶段，重点应放在规划知识的 普及和传播上，让公众、开发商和政府官员真正了 解规划的实质。公众参与的主体应以专业人士为 主，尤其是高校和研究机构的相关专业教师、研究 人员和学生。当公众对规划有一定认识时，规划师 可以尝试扩大公众参与的范围，由公众选出社区 代表，参与规划的编制和决策。时机成熟时，可以 选择一些效果好的地区进行立法试点。 4.3.2 健全实施社区规划师制度的外围机制，以 推进规划的社会化程度
在经济机制方面，鼓励非政府组织或规划咨 询公司在设置社区规划服务机构，并在政策和硬 件设施给予一定的优惠。 4.3.3 加强规划师的社会责任，严格社区规划师 的甄选制度
社区规划师介于政府与民众之间，应具有较 强的社会责任，为社区提供相关专业咨询服务。社 区规划师应对其服务地区环境具相当深度的了 解，能就近协助社区提供民众有关建筑、城市规划 与公共环境等方面的专业咨询。
图 1 市场经济发达国家社会功能的分配[3]
非政府组织是指不以赢利为目的，非政治性 的、独立的，以研究社会发展政策、参与社会事务、 服务社区为主要工作的组织。一方面，非政府机构 中的专业人员以专业知识提供技术服务，帮助社 区向政府机构提出困难，申请社区发展资金，并帮 助制订住宅建设、旧区改造等方面的规划。另一方 面，非政府机构帮助政府分担了调查社区状况、了 解社区需求的工作。
2 非政府组织在国内的发展状况
我国城市经济体制改革，已为生产上的“政企 分开”发展出一套理论，并有了较成熟的经验。而 生活上的“政社分开”，却还处在起步阶段。对比图 1 和 图 2，可 以 发 现 ，当 前 社 会 关 系 中 ，政 府 对 生 活 活动的管理，仍以直接参与为主。而非政府组织的 数量还相对较少。
3 非政府组织在规划管理方面的实践情 况及操作经验
针对现有规划管理体系中存在的政府与社区 组织相脱节的现象，一些地区开始尝试建立一些 非政府形式的服务机构，旨在促进规划的公平性 并提高规划的运行效率。
台北市政府早在1999年就创设“社区规划师制 度”，以鼓励具有奉献热诚、熟知地区环境状况的规 划专业者走入社区，与社区结合，担当起社区空间 营造经理人的角色，为社区提供相关专业咨询服