新时期党政关系优化发展的几点思考

新时期党政关系优化发展的几点思考
作者：董沐夕
来源：《观察与思考》 2014年第1期
董沐夕
提要：起源于土地革命时期的“党政合一”在建国后继续存留，从建国初的“党政不分”
到八十年代的“党政分开”再到新世纪的“党政关系法制化”，我国的党政关系在改革中趋于
规范。

对党政关系进行优化，将党政关系纳入法治的范围是必由之路。

从依法执政的角度看，
是党通过宪法和法律加强对政府的领导，并对其所执掌的政治权力的使用进行规范；通过优化
党政关系，巩固党对国家的领导地位是根本前提，改善党的执政方式是关键所在，确立宪法的
最高权威是逻辑起点，建立建全相关法律体系是基本要求。

关键词：新时期党政关系优化探索
本文中的“党”和“政”均采用狭义上的概念，“党”仅指作为执政党的中国共产党，“政”仅指作为行政机关的人民政府，因此，党政关系在本文中被界定为中国共产党与人民政
府之间的关系。

一、中国共产党执政后对党政关系的改革探索从未间断
我国的党政关系渊源于土地革命战争时期的“党政合一”。

“党政合一”广义上是指政党
直接代替人民群众控制公共权力的模式；狭义上是指政党直接包办代替政府行使其职权的模式。

虽然政党与政府在静态的设置上是相互分开的，但执政党作为国家政治生活的决策核心，其权
威凌驾于政府之上，在实际的运作过程中，却表现为政党直接要求和命令政府的行为，党委高
度集权、以党代政、党政不分。

尽管“党政合一”在特定历史时期有其生存和发展的土壤，但
这种党政关系模式的运行毕竟是以损害一定程度上的民主权利为代价的，因此，我们对党政关
系模式进行的探索和改革从未间断过。

从新中国成立到70年代末，总体来说，我国沿用了土地革命时期的“党政合一”。

新中国的成立标志着中国共产党正式成为了执政党，自此，党政关系如何处理也成为了我国政治生活
中的关键问题。

根据党政相对分离的原则，中国共产党从新中国成立到1953年之间制定的党政关系理论是正确的，并且在实践中得到了贯彻实施。

但从1953年开始，我国处理党政关系的实践与指导理论之间又开始背道而行，党组织又开始越来越多地直接干涉甚至取代政府机关的工作，“以党代政”的现象逐步开始泛滥。

尤其在经历了1957年的反右斗争扩大化之后，党的一元化领导开始被扭曲，高度集权造成政府的权力不断向党委集中，党政关系发展开始变形，
“以党代政”的现象开始了更大范围的泛滥。

直至“文化大革命”及其前后一段时间，党的高
度集权最终走向了极端，完全混淆了“党”与“政”之间的区别，在“踢开党委闹革命”的口
号下，致使党的领导也陷入了瘫痪状态。

“文化大革命”中建立起来的“革命委员会”，取代
了各级党委政府，将所有国家权力机关的权力和职能包揽于一身，成为了一个集所有权力于一
体的庞大的全能机构。

由此，宪法与法律均失效了，国家机器失灵了，党对国家的领导严重削弱，党的威信受到了极大的损害，党政关系发生了畸变，从实质看是我国国家领导体制的一次
倒退。

改革开放后理论界逐步形成共识：以党代政、党政不分的党政关系是高度集权体制的产物。

我国的改革是从经济领域起步的，从党的十一届三中全会开始，我国开始了对计划经济的改革，从计划经济为主、市场调节为辅，到社会主义有计划的商品经济，十四届三中全会由计划经济
体制转向市场经济体制的改革，这一改革在极大地推动着社会主义经济和政治发展的同时，也
逐步地显露出了“以党代政”的弊端，比如，造成了国家管理的“双轨制”，党的执政成本浪
费严重；使政府的角色定位陷入困境，行政成本居高不下。

鉴于此，与经济体制改革相同步，
中共中央开始着手引导党政关系向“党政分开”的方向转化。

从党的十一届三中全会明确提出
应该“认真解决党政企不分,以党代政,以政代企的现象”开始，尤其是从党的十三大报告指
出:“政治体制改革的关键是党政分开”之后的一段时期内，开始强调实行“党政分开”。

这一时期的“党政分开”，首先，体现为党和政府在职能上的分开；其次，体现为党不直接向政府
下命令或具体管理政府的工作；再次，体现为对党的领导干部及国家公务员进行分类管理；最后，体现为党的纪委与行政监察分置，党的纪委集中精力管党风、党纪而不直接插手处理政纪
问题。

由此可见，“党政分开”的改革直指党过分集权这一弊端，行为是积极的，是符合中国
特色社会主义民主政治的发展潮流和趋势的。

但是，在实践中这一改革具体应如何落实，党政
关系应如何规范等方面尚缺乏深入的探讨，改革的可实施性还有待探索。

经过较长时间的探索
与实践，人们发现“党政分开”只是针对“党政不分”而提出来的一个形象化的概念，其实，
在现有的国情和条件下，“党”和“政”是不可能完全分置的，两者一旦完全分开，对于以执
掌政权为最终目的政党来说也就失去了存在的意义。

“‘党’和‘政’之间,应当是宜分则分,
宜合则合,而不宜笼统地讲‘党政分开’”①。

“在新的历史时期,党政关系的制度安排的理想
状态是党与国家在制度、功能和政治过程上的协调与耦合,而不是简单的党政分开。

”②
1997年党的十五大报告提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，并指出“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动”③。

在依法治国的大背景下，我
国开始对党政关系进行法制化改革。

之后，党的十六大报告在阐述党的领导方式和执政方式时
指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重
要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。

”④另外，还对党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系进行了规范，指出：“按照
党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大
依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人
选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支
持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。

”⑤ 党的十七大报告强调:“坚持党总揽全局、协
调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治
理国家”；“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保
障公民合法权益”。

⑥党的十八大报告再次强调：“法治是治国理政的基本方式。

要推进科学
立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、
违法必究。

完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。

推进依法行政，做到严格规范公正文明执法。

进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察
机关依法独立公正行使审判权、检察权。

”⑦由此，对党政关系的认识达到了一个新的高度。

二、新时期优化党政关系仍“任重而道远”
我国的党政关系正日趋规范，党由直接领导向间接领导转变，党主要加强政治、思想和组
织方面的领导，坚持依法执政；政府自觉接受党的领导，履行法定职能，坚持依法行政。

但在
具体实践中存在问题尚多,对党政关系进行优化，就是要从“党政关系法制化”阶段，朝着党政关系实现“法治化”而努力。

优化党政关系，首先是要明确党的职能是领导和执政。

“领导”和“执政”是两个不同的
概念。

党的领导就是马克思主义政党对中国特色社会主义事业的引导和向导作用。

“一般来说,党的领导表现为在国家政权之外、通过非执政手段和非政权途径率领人民为某项目标而奋斗。

这就是说,即使党没有取得对国家政权的领导,也并不影响党实现对人民群众的领导。

……党为
了实现对人民群众的领导,主要依赖说服、宣传、引导、示范、领先实践、组织行动等手
段。

”①依靠党制定和执行正确的路线、方针、政策，依靠广大党员的模范行动，因此，领导
职能主要表现为一种政治动员力，其实也不是靠对人民群众的强加，也不是国家法律的规定，
更不是国家强制力的威慑，而是靠广大人民群众的普遍认同和自觉追随。

这种政治动员力既可
以在国家体制内实现，也可以在国家体制外实现。

对于中国共产党来说，它在取得执政地位前
就开始施行领导职能，在事实上领导着中国的革命。

在取得全国执政地位后，在国家体制之内，党更加注重全面领导。

改革开放以后，既坚持党的领导，又改善党的领导，主要进行政治、思
想和组织的领导。

党执政是指党执掌国家政权。

从政治学理论看，对于执政职能而言，政党执
政主要是指在国家政治体制之内，政党通过一定方式进入国家权力体系并跃居主导地位的政治
治理模式。

政党执政职能只能在国家体制之内，借助于国家权力并经由国家法律来实现，其基
本特征是一种政治干预。

对于中国共产党而言，执政是历史的选择、人民的选择，其执政职能
的发挥是从取得执政地位之后开始的，是中国共产党通过国家权力系统执掌和运用国家权力的
行为。

首先，在活动形式上，党的执政活动要受到法治的规范和约束；其次，在执政的对象上，党执掌的主要是国家政权；再次，在执政的内容上，执政活动主要是围绕着对立法权、行政权
和司法权的掌握、控制和运用等具体问题而展开的。

可见，对于中国共产党而言，它在实际的
政治生活中承担着领导和执政两种不同的职能。

优化党政关系，还要明确政党与政府之间到底是什么关系。

政治学理论认为，现代世界各
国大多是由政党来执掌国家政权的，政党的性质决定了只有掌握了国家政权成为了执政党，才
能将其政治纲领转变成国家法律和政策，把其所代表的阶级意志上升为国家意志并通过国家强
制力保证实施，从而实现其阶级利益。

但是，执政党是代表一定的阶级、阶层的利益集团，代
表的是特定阶级的利益，而政府是代表全体人民行使国家权力的权力执行机构，代表的是全体
人民的利益。

执政党同政府性质的这种不同,决定了执政党只能通过合法途径将其部分先进的意志转变为法律和政策后渗透到政府的活动中，执政党是不能代替政府直接行使行政管理职能、
发号施令的。

中国共产党是工人阶级的先锋队，是中华民族和中国人民的先锋队。

党代表最广
大人民的根本利益，除此之外毫无自身的私利；中国政府是全心全意为人民服务的人民政府，
两者在代表人民利益和为人民服务上是一致的。

对于党与政府的关系来说，一方面,党对政府进行政治、思想和组织领导，政府要接受党的领导；另一方面,党不能对政府直接发号施令，因此政府对于党来说又具有相对的独立性。

相对独立性与自觉接受领导之间是相辅相成的，但两者
的关系如果处理不好，党和政府之间也往往会产生一些不和谐因素，这些不和谐因素要求我们
重新审视和思考党和政府之间的关系。

在全面深化改革的新时期，有必要将党政关系纳入法治框架之下进一步理顺。

从党政关系
的视角看，依法治国是要“在党政关系不断法治化的基础上，进一步实现党政关系科学化。

” 依法执政是指党通过制定大政方针、提出立法建议、使党的主张经过法定程序变成国家意志，
并通过推荐干部经法定程序进入国家职能权力机关执掌权力，支持和保证人大、政府、司法机
关依法履行职能，实现党的领导。

依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依
法取得和行使其行政权力,对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。

其实质是以宪法和法律来规范政治权力的运行和使用、以限制政治权力来保障人民权利。

对于法治框架内的党政关系
而言，中国共产党承担着对国家政权的领导和执掌职能，是国家政权的领导者和执掌者。

因此，党的十八大要求全党要“更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”②。

党的十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”③。

第一，通过法治对党政关系进行优化，巩固党对国家的领导地位是根本前提。

中国共产党
对国家的领导地位是由党的性质和历史使命决定的。

我国党政关系的历史发展证明，只有坚持
中国共产党的领导，党政关系才能在改革中得到发展和完善。

但中国共产党的执政地位并不是
亘古不变、一劳永逸的，要使党的领导地位得到巩固，落脚点就是要通过创建学习型、服务型、创新型马克思主义执政党，不断加强党的自身建设，政党建设的着力点在于：进行政党的理论
创新，增强政党理论的导向能力和说服能力；制定明确而积极的政党纲领，增强政党的社会感
召能力和影响能力；加强政党的组织建设，增强政党的组织凝聚能力和战斗能力；提高党员和
干部的质量，增强政党的实践模范能力、作风感召能力和反腐倡廉能力；扩大党的阶级基础和
社会基础，增强党对社会新生力量的吸引能力和整合能力；革新党的领导方式，提高政党的领
导水平和执政能力；此外，政党建设还包括提高政党筹集与管理经费的能力、适合媒体社会的
交流能力、政党外交能力等。

①
第二，通过法治对党政关系进行优化，改善党的执政方式是关键所在。

中国共产党是我国
唯一的执政党，其执政权主要包括以下几个方面：一是在政府职务任命方面，实行“党管干部”的原则。

在我国，从中央到地方的各级、各类领导干部均由党组织严格按照党制定的干部路线、方针和政策进行统一推荐、选拔和任用，并对各级、各类干部进行分类分层管理、教育和监督。

二是在政府政策制定方面,党处于核心地位。

国家最高行政机关国务院在制定新的政策时，一般都要事先提交中国共产党中央政治局或其常务委员会进行讨论并进行修改，中国共产党以建议
的形式提交全国人民代表大会及其常务委员会审议，审议通过后由设在政府机构中的党组织及
其在政府部门中任职的党员来保证党的方针政策的贯彻落实,并对政府制定和执行政策的过程进行监督和指导。

三是党通过法定程序将党的意志上升为国家的意志。

通过调查和党内决策程序，就关乎国家发展的重大决策以建议的形式向全国人民代表大会或其常务委员会提出，建议的审
议通过之后，才交由国务院贯彻执行。

当前，要进一步巩固中国共产党的执政地位，就必须使
党的执政方式朝着科学执政、民主执政、依法执政的目标发展。

其中，科学执政和民主执政必
须通过依法执政才能实现，这就要求将党的执政行为纳入到法治的范围内。

第三，通过法治对党政关系进行优化，确立宪法的最高权威是逻辑起点。

“西方国家先有
宪法后有政党的事实使政党政治只能在宪法框架内才能取得合法性,而在后发国家中往往是由政党领导民族国家的建立和民主政治的建设，由此导致政党政治的出现先于宪政制度的产生的事实,因此后发国家立宪政治发展过程中要处理权与法的关系问题,而且面临着党与法的关系”②。

对于我国这个后发国家来说，由于长期以来依靠党的政策进行执政等原因而使党的政策与我们
国家的法律之间没有明确的地位高低之分，因此，党内的一些干部习惯于直接将党制定的政策
用于治理国家，而仅将法律当作党的政策的变相形式或者辅助工具。

这样的定位看似法律是服
从于党的政策的，但事实是，宪法具有最高权威，党的政策是要服从于宪法和法律的。

毛泽东
曾经指出:“不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。

”③我国宪法明确规定:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

”《中国共产党章程》也明确规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动。

”所以，虽然宪法和法律的制定不能脱离党的政策的指导，但是只有宪法才是最高权威。

在执政过程中，党只有通过间接方式将自己的纲领政策上升为国家法律，才能交由政府去贯彻
执行。

第四，通过法治对党政关系进行优化，建立建全相关法律体系是基本要求。

改革开放以来，尽管我国的立法工作取得了重大进展，中国特色社会主义法律体系的框架也已基本形成，但也
必须承认我国的法律体系仍需进一步完善。

对于规范党政关系的法律而言，其不完备首先表现
为调整党政关系的法律的缺失，其次表现为已有的调整党政关系的规定太过抽象化和原则化，
缺乏实际的可操作性。

对此，贯彻依法治国要求必须要建立健全调整和规范党政关系的法律体系。

宪法作为具有国家最高权威的根本大法，是规范党政关系的最为根本的保障。

当然，宪法
只是从宏观角度规定一些根本性、方向性的原则。

作为具体规范，法律要在宪法的指导下从微
观的角度对党政关系做出细致的、全面且具体的规定。

责任编辑：凌雁。