饮用水源法律保护制度的完善

浅议饮用水源法律保护制度的完善摘要：水是生命之源。

自日本熊本水俣病事件发生后，饮用水源的保护问题受到广泛的关注。

对于我国来说，“青草沙”的水质危机等，不仅反映出我国紧张的饮用水源问题，更反映出我国现行的饮用水源法律保护制度的不足。

从这一问题入手提出合理建议如下：完善饮用水法律体系；完善饮用水源的协调纠纷调解机制；完善水源保护奖惩制度。

关键词：饮用水源；管理体制；纠纷解决中图分类号：d920.0 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）11-0124-03一、问题的提出——“青草沙”水质危机“青草沙”，是位于长江口崇明岛和长兴岛之间的优质水源地，目前已成为上海市内接近50%人口的自来水来源地，亦是上海逐渐摆脱对黄浦江上游水依赖的重要工程。

上海的黄浦江虽被誉为“母亲河”，但早已被水质恶化的阴影所笼罩。

而被称为“百年战略”的青草沙水库，在其建成的第三年就引起了水务系统人士对其水质恶化的担忧。

有专家学者提出，长江口水质目前氮、磷含量偏高，青草沙水库存在富营养化。

如果“青草沙”一旦遭受水质污染，那么，人口众多的上海则不得不采取海水淡化等高成本方式取水[1]。

“石油危机之后，下一个危机是水”、“照现在这样对待它，它只能成为被人们所糟蹋的肮脏的奴仆。

”[2]从青草沙水质危机中不难看出淡水资源的重要性，可淡水饮用水源所面临的危机也使我们不得不重新审视饮用水源的法律体系，从而维护我们的生存之根本。

二、我国饮用水源的现状（一）饮用水源的界定及与相关概念的区分要想对饮用水源做出界定，就必须区分水源、水资源及饮用水源的概念[3]。

目前许多学者，对三者之间的概念很少做区分，有时甚至是交叉使用。

对于水源，《英国大百科全书》称“水源为自然界全部所有形态的水体。

”《中国百科大辞典》认为“水源是地球表面可供利用的水，包括水量、水域、水能资源。

”因此，水源主要是指水的来源，既包括可以利用的水，也包括不可以利用的水。

水资源则是指在目前经济技术条件下，具有实际利用价值的水，包括地表水和地下水。

显而易见，水资源的显著特点就是实际利用价值，对于那些不具有实际利用价值的水，则不属于水资源。

而对于饮用水源的定义，学者可谓众说纷纭，笔者赞同这一观点：饮用水源是指可供人们饮用的，并逐年可更新的水源，即大陆上由大气降水所补给的各种地表、地下淡水的储藏量和动态水量[3]。

饮用水源的显著特点是可供人饮用，对人身体健康无害的淡水资源。

综上，水源涵义最广、水资源次之、饮用水源最后。

（二）我国饮用水源现状1.我国饮用水源不足饮用水源十分重要且特殊，但由于饮用水源在时间、空间上分配的不均衡，造成了世界上许多国家和地区缺水。

①对于我国来说，北方地区旱季多、河流少，淡水资源相对不足；而南方地区，雨季多、河流多，淡水资源相对充足。

据调查，全国地下水资源量多年平均为8 218亿立方米，其中，北方地区（占全国总面积的64%）地下水资源量2 458亿立方米，约占全国地下水资源量的30%；南方地区（占全国总面积的36%）地下水资源量5 760亿立方米，约占全国地下水资源量的70%。

从总体上看，全国地下水资源量由东南向西北逐渐降低。

②由此也可得知，我国饮用水源储量明显不足。

2.我国饮用水源污染严重由于我国环保事业起步晚，公众对环境保护的意识不强，因此对饮用水源的污染比较严重。

在我国，对于饮用水源的污染主要来源于生产生活污水。

以2009年1月全国地表水水质为例，地表水水质月报的范围是长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河共七大水系213条河流的418个国控断面和太湖、滇池、巢湖等28个（座）重点湖库的264个点位（断面），其中，在该月，中国环境监测总站组织监测了七大水系（含国界河流）183条河流的376个断面。

其中，ⅰ～ⅲ类水质断面占54%，ⅳ、ⅴ类占25%，劣ⅴ类占21%。

总体上呈中度污染，主要污染指标为氨氮、高锰酸盐指数和五日生化需氧量。

①由于饮用水源污染严重，使得我国的饮用水供求关系更加紧张。

三、我国饮用水源法律体系的不足（一）饮用水源立法的不足法律是利益博弈的结果，是社会生活的反应，是纠纷解决的重要手段。

我国饮用水源的法律法规数量少，对其进行调控主要有《宪法》、《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《饮用水源保护区污染防治管理规定》以及一些国务院部门做出的标准②等。

此外，对于农村饮用水源的保护更是不足，由于我国农业人口多，人均耕地面积少，为了获得单位面积上粮食的高产量，许多农民不得不求助于化肥、农药等化学物质，而这些有毒的化学物质极易造成饮用水源的污染。

这些农药、化肥等，正如杀虫剂一般，是死神的特效药，是“杀生剂”[4]。

（二）对法律责任规定的不足这种不足主要表现如下：首先，对于环境行政机关来说，许多法律法规未规定环境行政主管机关在违法作出行政行为的情况下应负的法律责任，如违规批准排污许可证，而多是规定了补救措施，这不利于对环境行政机关形成有效的约束机制；其次，对于公民、企业来说，根据审批许可证的审批范围，砍伐了水资源保护区的森林后，需完成更新造林任务的任务，但对于森林砍伐后生态效益的丧失却缺乏相关责任的承担，或者说更新造林的补偿远不能弥补森林的含蓄水源[5]等生态效益，此时，行政机关的执法不力更是缺少应该承担责任的规定。

此外，对于第三人导致饮用水污染后追究责任应依据《水污染防治法》第85条解决还是依据《侵权责任法》第68条来解决，学术界尚存在分歧。

（三）对公众环境权益保护的不足公众的环境权益主要包括公众环境的知情权、参与权及诉讼权利[6]。

据此，公众有权要求水质监测机构公布饮用水源的质量、价格、监测力度、监测方法等。

此外，对于侵犯公民饮用水源权益的行为，还有权提起行政诉讼或民事诉讼。

由于饮用水源具有公有性，如果对饮用水源不进行有效地保护，不引入第三方环境保护公益组织的力量，放宽民事诉讼的立案资格，允许第三方主体提起公益诉讼，就容易陷入公有地的悲剧。

目前我国已经进行了《民事诉讼法》的修改，但立法机关却拒绝了环境公益诉讼的草案，只是在诉讼的主体资格有所扩大。

③（四）饮用水源管理体制的不足首先，我国《水法》第12条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。

”国务院水资源行政部门负责水资源的全国统一管理，而对于重要的江河湖泊设立流域管理机构。

目前，我国存在着七大江河的流域管理机构。

④对于此种体制，不免令人质疑，流域之间与区域机构之间没有服从关系，他们之间的权力配置如何设置与分配？[7]其次，对于饮用水源的管理权力相对分散，涉及的行政部门较多，如环保部门、水利部门、矿产部门等，这种管理模式容易出现交叉、无序管理等，如对于地下水源，是否归于矿产部门管理就存在理论争议。

⑤（五）饮用水源纠纷解决机制的不足环境侵权是一种特殊侵权，采取无过错责任原则，中国环境立法最早规定“无过失责任制”是1982年的《海洋环境保护法》中[8]。

然而随着社会的发展，水源环境纠纷日益复杂化，除了采用“无过错责任原则”外，对于饮用水源纠纷的处理还需要统一的综合治理机构，这尤其以跨行政区域饮用水源的纠纷最为典型。

由于跨行政区域的水流可以把一个地方的污染转移到其他地方，如果没有综合决策和管理政策，就容易产生区域间的饮用水源纠纷[9]。

因此，在跨区域的水污染中，急需一个强有力的统一机构，以便能顺利地解决饮用水污染纠纷。

四、我国饮用水源法律体系的完善（一）完善饮用水法律体系1.制定《流域管理综合法》每一条河流因其水文特征、流域特征等，都可以单独立法。

借鉴国外的立法经验⑥，根据我国的具体国情，我国也应建立以流域管理为主的法律法规。

中国《21世纪议程》提出“建立和完善以河流流域为单元的饮用水源统一管理体制”，而我国现存的流域管理法律数量少、效力低、内容散乱，如《太湖流域管理条例》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》、《松辽流域水污染防治暂行办法》等，多属于行政条例、规章，因此应制定一部综合性的流域管理法，成为我国重要的江河湖泊流域立法的指导，也可以有效地避免我国流域立法的无规划和盲目。

2.加强对饮用水源保护区的保护力度纵观国外关于饮用水源保护的立法，其主要的法律制度有：饮用水源水质标准制度、饮用水源水质监测制度、饮用水源保护区制度等[10]。

而我国对于饮用水源保护区的保护力度明显不够，由于饮用水源保护区多处于农村，当地居民的利益如果得不到保障，就很容易产生污染饮用水源的行为。

此外，农村人民环境保护意识相对较低，容易产生污染饮用水源的现象，如固体废物垃圾、农药、化肥污染等，因此为了有效地保护饮用水源保护区，需要制定更加具体、可操作的法律，以及对饮用水源保护区内居民补偿、搬迁等费用[11]。

3.明确规定违反饮用水源法律的责任明确规定违反饮用水源法律的责任，如，当第三人导致饮用水污染后，公民可以依据《水污染防治法》第85条，即“水污染损害是由第三人造成的，排污方承担赔偿责任后，有权向第三人追偿”，也可以依据《侵权责任法》第68条，即“因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。

污染者赔偿后，有权向第三人追偿。

”虽然，根据《立法法》第85条之规定，可由全国人民代表大会常务委员会裁决。

但显然应依据《侵权责任法》为依据，更有利于公民的权利保护。

此外，对于环境法律责任的科处，还要考虑环境的生态效益，从而防止环境损害的进一步扩大。

（二）完善饮用水源的协调纠纷调解机制1.建立跨行政区域纠纷协调解决机制我国淡水资源储量的充足与否受制于江河湖泊。

由于这些江河湖泊多处于省际、市际、县际等交界处，且我国行政主管机关的强势、流域管理机关的弱势，因此容易引发不同区域间对饮用水源的权力、利益的争夺，为此应建立跨行政区域纠纷解决机制，建立以流域管理机关为主，各相关政府参与的协调纠纷解决机制，实行预警和紧急处置制度，促进信息交换和情报交流，使我国目前流域行政管理系统化。

当然这涉及纠纷解决机制的行政主体的地位问题，为了有效地解决饮用水源纠纷，笔者认为，这一纠纷解决机制的设置应归属于上级行政主管部门，如果省际，则归属于国务院；如果市际，则归属于省级政府；如果县际，则归属于市政府。

如目前上海已建成的青草沙、黄浦江上游、陈行及东风西沙四大水源地，其源头皆来自江苏管辖内的太湖和流经江苏的长江口，为了保护好上海水源，则可成立一个由水利部为主体、上海和江苏地方政府为辅助的协调纠纷解决委员会。

2.选择性环境纠纷解决方式的引入选择性环境纠纷解决方式，又称替代性环境纠纷解决方式（alternative dispute resolution，简称adr方式），是一种非司法诉讼的环境纠纷处理方式。

美国是adr现代制度的重要发源地之一，在20世纪以后，美国成立了众多的adr机构，包括各种法院、美国仲裁协会、近邻司法中心、全国纠纷解决中心和司法仲裁协调机构[12]。