论中央与地方权力的统合与分置——从单一制含义正误之思辨切入

２ ０ １ ３年第 １ ０期
法 治研 究
论中央与地方① 权力的统舍与Байду номын сангаас置
从单一制含义正误之思辨切人
熊建 明
摘 要 ： 认 为单一 制 下 国 家组成 部 分 的权 力不 由宪法规 定 。 只 能 由 中央政 府授 权 或委任 的观 点是 错误 的 ： 可 以从 国 家权 力主 体 的 宪法地 位 、 权 力 来 源、 分权 等 角度 来论证 。 作 为 宪法
学研 究 内容 ． 单一 制 与联 邦制 的 区分 是 没有 必要 的 ， 对 国家及 其 结构 形式 的认 识 并无 实 际助
益． 因此 应 该从 宪 法 学框 架体 系中将 此 内容 剔 除 。 两制 的存 在及 其 分 类标 准 与 意 义的 实质 ，
就是 要描 述 一 国境 内， 国家权 力 统合 与 分置 的 结构 与现 状 ， 这 也是 在 宪 法学 中讨论 国家结 构
一
制， 且 经 常但 并 非 总 是 与 联 邦 制 成对 出 现 。 无论 是单 一 制 ， 还是联邦制 ． 绝 大 多 数 教 科 书 或 论 著 都采 特征 性 描述 来界 定 此两 词 的含 义 。 尽管 有关 单一 制含 义 的说 法有 多 种多 样 ， 但 究 其 核 心不 外 乎如 下 几点 ： ② １ ． 单 一 制 国家 以普 通行 政 单 位 或 自治 单位 划 分 其 内部组 成 ， 这 是 国家 与 其组 成 部分 间关 系 之 特 征描 述 。 ２ ． 国家 单 一 制标 志之 一 是 ， 全 国 只有 一 部 宪 法， 一个 中央 机 关 体 系 ： 各 行 政 单 位 与 自治单 位
①
这里 的中央与地方是在单一制 国家结构 中的～对宪法范畴。 如果是联邦制 ， 则为联邦整体与其各组成部分 。 对两种语境进
行抽象 ． 即 可 以说 这里 的 中 央 与 地方 就是 国家 与组 成 国 家之 各部 分 间 同位 语 。
② 当当 网上有 ５ ２种 宪法 学教 材 ， 笔者将其名称抄录下来 ， 到学校 图书馆查询 ， 有３ ７种 ， 其有关单一 制的说法基本相 同。 因此
同时人民行使权力的机关有家机构就是指前述国家中央权力机关和国家地两类一类也是唯一的一个就是全国人民代表方权力机关全国人民代表大会及其常务委大会它代表全体中国人民行使中华人民共和国员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会整体性的国家权力另一类的类型不仅很多并或主席团国家中央行政机关和国家地方行政有层级性而且在全国范围内同一层级的人民机关中华人民共和国中央人民政府即国务代表大会极多
与 形式 的 意义 所在 因此 用该 术语 来代 替前 两制更 有 学术 意义与 实践 意蕴 。 关键 词 ： 单一 制 含 义错误 权 力来 源 分权及 标 准 权 力 统合 与分置
引言 般情 形下 ， 在 宪 法 学 里 讨 论 国家 结 构 形 式， 或 国 家 与其 组 成 部 分 间关 系 时 ， 会 提 到单 一
本文受“ 江 西 省 高等 学 校 重 点 学 科 建 设 项 目” 资助。 作者简介 ： 熊建明 ， 南 昌大 学 法 学 院副 教 授 ， 法学博士。
都接 受 中央 的统一 领导 ， 即它 们没 有脱 离 中 央的 独立 权力 及其 来源 。 ３ ． 国家 单 一制 标 志之 二 是 。 不 论 中央 与地 方 分权 达到 什 么样 的程度 ， 地 方 的权力 都 由中央 通 过法 律文 件予 以规 定或 改变 ； 地方权 力 没有 宪 法 保障 ， 全 国只有 一 个 统 一 的 国籍 ， 在 国家 内部 按 地域 划分 行政 区划 。 ４ ． 国家 单 一 制 标 志 之 三 是 ， 在对外关 系中 ， 中央政府 是 国际法 主体 ： 国家 组成 部分 没 有独 立 对外交 往 的权 力 。 ④ 同时上述 四点也几乎都 是在描述联邦 制特 征 之背 景下 对照 展示 出来 ， 因此要 完 整地 理解 单 一 制， 似 乎不 能不涉及 到联邦制 ． 反过来 也是一 样 。 对单 一制 进行 学术性 解 读 的文献 不 是很 多 ，
笔 者 不 在 此 列 出。 下文 仅 就 实 际所 引用 的教 材 或论 著 名 称 予 以标 注 。
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张千帆 ： 《 宪法学》 ， 法 律 出版 社 ２ ０ ０ ４年版 ， 第４ ２ ６页 。
３
论 中央 与 地 方 权 力 的 统 合 与 分 置
或 者 说太 多 的相 关论 述 大都 是 完 全 相 同的 内容 与方 式 。 笔 者按 时序 举 出 四例 ， 一 是 王 世 杰 与 钱 端 升 合著 《 比较 宪 法 》 （ １ ９ ４ ２年 ７月 ） ， 二 是 童 之 伟论 文 两 篇 《 单 一制 、 联 邦 制 的区别 及 其 分 类 问 题讨 论 》 （ １ ９ ９ ５年 ２月 ） 、 《 单 一制 、 联 邦 制 的理 论 评 价 与实 践选 择 》 （ １ ９ ９ ６年 ８月 ） ， 三 是 王 丽 萍独 著《 联邦制与世界秩序》 （ ２ ０ ０ ０年 ５月 ） ， 四是 沈 宗灵独著《 宪法 比较 研 究 》 （ ２ ０ ０ ２年 １ 月） 。 下 面 分 别 给予简 评 。 王钱 合 著 本 是 在第 四编 国家 机 关 及 其 职 权 之 第 四章联 邦制 度 中介绍 单 一制 的 。 在 本 章 中联 邦 制 是 当然 的 主 角 ， 通 过 邦联 与联 邦 的 比较 ， 联 邦 国与 单 一 国 的 区别 来 完 成 其 对联 邦 的认 识 与 界定 。 作者 们认 为联 邦制 与单 一制 区别在 于 ， “ 应 该 是在 全 国事 权划 分 的手 续 上 ： 凡属 联 邦 国家 ， 其 中央政 府 与 各 邦政 府 的事 权 ， 全 由宪法 划 定 ， 所 以各 邦 政 府 的 事权 ， 有宪法为保障 ； 而 单 一 国 家， 无 论 分权程 度 如何 ， 其 地方 团体 的事权 ， 总 系 经 由中央政 府 以普通 的法 律 或命令 所 规 定 的 ， 所 以地 方 团 体 的事 权 ， 初 无 宪法 的保 障 ， 许 多 学 者 对 于联 邦 制与单 一 制 的讨 论 ， 往 往 因忽 视 或误 解 这个 异点 而发 生重 大错误 ” ④ 。 即两 位 宪法 学先 辈 认 定 单 一 制 与联 邦 制 差 别 不 在 于 实 际分 权 的程 度 与层 次 ， 而 在 于确 认 分 权 的 规 范层 级 ， 若来 自 宪法 ， 则 为 联邦 制 ， 若来 自一 般 法律 ． 或 中央 政府 的命 令 ， 则 为单 一制 。 童之 伟 教授 于 １ ９ ９ ６年发 表 在《 法 学研 究 》 上 的论 文 《 单 一制 、 联邦 制 的理论 评 价与 实践 选 择》 未 对 两 制 的划 分 标 准及 单 一 制 内涵 予 以界 定 ， ⑨ 但认为 ， “ 今 日的单 一 制 、 联 邦 制 内涵 ， 早 已不 同 于它们 在 １ ９世纪 ， 甚至 ２ ０世 纪前 半 叶所包 容 的 内涵 。 它们 两 者 之问 实际 上早 已不 存在 早期 那 种 国家 整体 是可 分还 是不 可分 ， 是有 统一 的主权 还 是无 统一 的 主权 ， 地 域构 成单 位是 可任 意 退 出还 是不 得退 出 ， 经 济政 治文 化联 系是 被 阻 隔还是 不 被 阻隔等 传统 的重 大差 别 。 这 些 问题 实 际上 已经