城镇化背景下集体土地增值收益分配问题研究

城镇化背景下集体土地增值收益分配问题研究

［摘要］在改革开放及经济全球化的背景下，随着城镇化进程的不断加快，城市不断扩张，对土地的需求也随之增加，集体土地用途的转变是不可避免的。大量农民失去土地，变为“种田无地、上班无岗、低保无分”的“三无人员” 通过征收和流转，集体土地的价值不断提升，产生增值收益，也就带来了增值收益分配的问题。现行的增值收益分配机制中，分配机制并不健全，失地农民处于弱势地位，各分配主题之间矛盾愈发突出，阻碍着社会主义新农村与和谐社会的建设，影响着经济社会的可持续发展。

［关键词］城镇化；集体土地；增值收益；分配问题

前言自改革开放至今，由于政府实施并完善各项适应生产力

发展的政策，伴随着经济全球化的浪潮，我国工业化的快速发展及取得的巨大成就举世瞩目，2013 年我国城镇化率为

53.7%而1978 年仅为17.92%，2002 年以来以平均每年1.35% 的速度飞速发展着。在我国，城镇化带来了土地产权及土地利用方式的转变，并进一步突出了土地的经济意义。但与西方发达国家城镇化过程中市场主导的自发型制度变迁所区别的是，我国的城镇化是由政府主导的、强制的制度变迁，

直接导致了农民合法权益受到侵犯，因此，从保障失地农民权益的角度研究集体土地增值收益分配问题也具有一定现实意义。

1.杜家疃村概况及集体土地增值收益在各主体间的分配

现状

杜家疃村隶属山东省青岛市平度市香店街道办事处，地

处城乡结合部，共有197户、645口人，农用地块125055 平方米。其中涉事土地面积约134.37 亩，耕地一百余亩。杜家疃村共有130 多亩土地涉嫌非法出让，涉事的土地中有正当手续的

81.59 亩，开发商向平度市政府缴纳了土地使用权出让金1.0315 亿元，每亩126.42 万元。按照规定补偿给村民

4.5 青苗及地上附着物补偿费每亩2.5 万、安置补偿费每亩

万元，共7 万元。出去去成本、税费后净收益的30%由村民

集体共享，共1527.9 万，合每亩约18.73 万元。剩余的约每亩100 万的收益则归政府所有。收益具体分配及比例如下表

1.1所示：

2.杜家疃村土地增值收益分配问题

2.1集体土地增值收益分配意见存在分歧。因涉事地块

属经营性用地出让，根据平度市的规定，除土地种植户应获得的青苗及地上附属物补偿外，村集体还将获得两块补偿，分别是土地安置补助费和土地出让收益。杜家疃村某村干部称：按照规定的标准，青苗费每亩2.5 万、安置补偿费每亩

4.5 万元已于2013 年5 月底前全部拨付村委账户，且青苗费已在2013 年5 月30 日前足额完成兑付；第二块钱已有分配方案，并发放了一部分。而第三块款项——土地出让收益，则是引发矛盾的焦点，杜家疃村地块当时拍出了1 个多亿，刨去成本、税费后，净收益的30% 由村民共享。这笔钱的数目为1527.9 万。虽然30%的分配比例是否恰当，或村民们是否同意接受这一比例都还存疑，但将部分土地增值收益分配给村民，符合中央《全面深化改革若干重大问题的决定》中有关“保障农民公平分享土地增值收益”的原则。但是，在如何支配、使用这笔收益的问题上，村民与村委会及当地基层政府之间，却存在不同意见乃至尖锐冲突。多数村民主张

分光1527.9 万”，认为留在村集体“不保险” 。而村委、街道的多数干部担心“分钱暴富后，会让农民好吃懒做，甚至道德沦丧”，认为这笔钱应该作为集体资产集中起来统一管理。

2.2征地过程中政府与百姓关系紧张，存在暴力逼迁。

在平度市近年来强力推进的征地拆迁过程中，有大量被村民男性，留短发，使用木棒或砍刀，为了逼迫农民同意征地拆迁，暴力横行，制造了大量的治安、刑事案件，许多村民被打或被砍，家中玻璃被砸，车被砸，被扔爆炸物。很多恶性事件发生之后，警方虽然出警，但鲜有“痞子”被抓捕或者

们称为“痞子”的人群参与其中。“痞子”多是20 岁左右的

惩罚。像这样的暴力逼迁，在平度涉及征地拆迁的92 个村庄里几乎村村都有。有一些维权村民遭遇到的暴力打压，是长年累月的。最终也就导致了本案中的惨剧。

2.3征地流程及手续存在问题首先，村民对征地事宜是否知情

存在疑点。《国务院关

于深化改革严格土地管理的决定》中规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，征地补偿不落实的，不得强行使用被征土地”

1 国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定：将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”也就是说，

如果没有农民知情、确认的有关材料，征地是无法审批的。只有这些材料齐全，国土部门才能完成报批审批手续。

3.杜家疃村集体土地增值收益分配问题的原因分析3.1 关于

征地流程及土地增值收益分配的法律法规尚不

健全。我国法律关于土地征收是有矛盾的。《土地管理法》规定，国家只有“为了公共利益” ，政府才可以征地。同时现行法律法规还规定，农地转为市地必须通过政府征地来实现。然而就我国的实际情况来说，首先有政府征收集体土地，然后通过招、拍、挂的方式在土地一级市场出让国有城市建设用地使用权，最后由建设用地利用者对土地用途进行转变，完成农地非农化过程，征地过程中的公益性和非公益性

征地行为并没有严格的区分，而且《土地管理法》中关于征地补偿的规定也并没有严格区分公共利益性质的征地补偿和非公共利益性质的征地补偿。

3.2 地方政府经济发展主要依赖土地财政。在强化了中

央财政集权能力的同时，给地方政府在财政收入与支出之间带来了巨大缺口，使地方财政，尤其是县乡财政承受着越来

越大的压力。而近年来地方政府财政收入、政绩表现很大程

度上依赖于土地财政，政府打着公共利益的名号，运用其在

土地征收方面的权力对土地进行非市场化操作，获取土地增值收

益，推动地方经济发展。

3.3征地过程及增值收益分配方面信息不透明。平度市

宣传部官方微博“平度发布”称土地征收“手续合法”，在

征地过程中，街道和村委都按照程序，采取多种方式告知村

民，但无法提供相关证据，同时部分群众仍表示对自己承包的土地

被征收并不知情，认为政府没有履行通知与公告的义务。不当或不

实的政府信息披露，是离间官民关系、加剧官民对立的重要原因。

4.结论

本文以平度市杜家疃村为例，探究了集体土地增值收益

分配过程中存在的问题并分析其原因，主要归纳为以下五个原因：1.征地流程及土地增值收益分配方面的法律法规尚不

健全；地方政府经济发展过分依赖土地财政；征地过程及增

值收益分配方面信息不透明；征地过程及增值收益分配方面缺乏监督；执法者的不作为助长了不法分子的嚣张气焰。

参考文献

[1]张立彦.中国政府土地收益制度研究[M]. 北京.中国财