龙港标本

LinkedinFacebookMixxYahoo BuzzTwitter字号：眼前的一切，又提醒人们，虽然龙港下辖近40万人口，拥有189条街道，在行政格局上，依然只是个镇。

2010年6月底，国务院五名参事赴温州，专题调研温州市龙港镇等五个经济强镇的“扩权”改革进展。

“强镇扩权”，其核心便是向人口和经济总量达到一定规模的“强镇”下放财政、人事等县一级权力。

据一位参加6月底参事调研座谈会的人士称，会上县级财政、土地、规划等部门都力陈此次改革的难度颇大。

一位参事也坦言，在不突破当下行政体制、财税分配体制的前提下，“强镇扩权”不过是“权宜之计”。

然而，强镇走向城市的步伐不会停止。

几乎与参事调研同时，龙港镇已开始编制新一轮十年城市规划。

回首龙港过去20余年的发展历程，兴于放权，困于扩权，个中矛盾，堪称中国式城镇化的一个鲜活样本。

农民造城带着对城市生活的向往，这些农民在龙港造城的过程中迸发出巨大的激情龙港所在的温州南部苍南县，在地理区位上可谓“温州的温州”。

改革开放之前，温州作为海防前线，国家投资极少。

此外，在上世纪80年代高速公路、铁路尚未修建之时，多山的温州地理位置极为不便，当时从杭州到温州需车行十几个小时。

温州人自我揶揄的话是，“三面环山、一面朝海，只有…死‟路一条”（温州话中“水”和“死”同音）。

温州南部的几个县，更集中体现了国家投资少、区位劣势明显等特点。

苍南县在1981年3月由原平阳县沿鳌江一拆为二而来。

县政府所在地灵溪镇属于山区，发展空间较小。

时至今日，每到雨季，灵溪镇还经常由于排水不畅而出现内涝。

因此，苍南县设立之初，县政府就考虑在鳌江边的方岩下至下埠一带，建立县域的经济中心。

此地就是后来的龙港镇。

龙港镇对岸的鳌江镇，在分县之前就是整个平阳县的物资集散中心。

龙港建设之初，也是以鳌江镇为样本，以鳌江水系为依托建立港口，并完成了“三通一平”等基础建设。

根据1982年的《龙江港区总体规划》，当时苍南县给龙港的定位，便是苍南港口以及全县物资集散中心。

当时县里为龙港规划的人口发展规模是，近期1.2万人，远期1.9万人。

温州市委党校朱康对介绍说，在龙港建镇之初，苍南县政府采取了一系列措施，吸引周边乡镇居民到龙港定居，如召开物资交流会，提倡和鼓励个人建房等，但效果不彰，人气依旧不旺。

直至1984年中央1号文件公布，允许农民自理口粮到集镇落户，打通了龙港农民造城的政策通道。

苍南县政府于1984年2月向温州市和浙江省提交报告，要求允许务工、经商、从事服务行业的农民自理口粮——即不纳入国家的粮油供应体系——到龙港镇、灵溪镇落户。

实际上，早在龙港建立之前，其周边的工业化便已萌动。

龙港所处的苍南县江南片区历来人多地少，上世纪70年代末时人均耕地就不到半亩。

迫于现实，当地农民只能自谋发展。

当时的金乡、钱库、宜山各镇，分别产生了以家庭工业为主的特色产业。

如金乡人发现，1977年全国恢复高考后，各高校急需校徽、饭菜票。

金乡人抓住此机遇，逐渐形成了铝制标牌、硬塑料片的产业群落。

至龙港建镇时，整个苍南县共拥有6500个万元户，其中6000多人都在上述三镇。

自理口粮入城的政策一出，这些先行富裕起来的农民便涌入龙港，就此构成了龙港人的主体，自然而然地，他们的产业也转移到了龙港。

这些富裕起来的农民，基本都已脱离了农业生产，户籍上的农民身份，对他们来说，只意味着束缚。

带着对城市生活的向往，这些农民在龙港造城的过程中迸发出巨大的创造激情。

多年以后，回顾当年为何义无反顾地进城，第一代龙港人的回答很朴实——“当了城里人，就能娶城里媳妇”“为了孩子能得到更好的教育”“羡慕城里人的生活”“做城里人不受歧视”……但是理想与现实永远都存在差距，虽然“自理口粮”进城落户，这些早已不种地的农民却无法成为真正的城市人，医疗、养老、住房等公共物品，当时均与城市里的“单位”挂钩，与他们无缘。

按照原龙港镇镇委书记陈定模的描述，这些农民不过就是从“三等公民”升格成了“二等公民”。

“房地产开发”12年间，龙港新城建设共投入资金12亿多元，其中90％是通过土地有偿使用筹措人气渐渐聚集，资金却成为棘手问题。

当时，整个苍南县的全部财政收入只有0.28亿元，而龙港镇的开办费仅8000元。

1984年6月，陈定模上任龙港镇委书记，他的应对之法是，将龙港镇土地按照地段优劣，分为若干区域，向进城的农民出售土地使用权，允许其造房，售地所得名为“公共设施费”，并许诺只要在龙港买地，即可得到城镇户口。

于是，短短10天时间，就有2000多个农户和700多名干部职工前来龙港申请落户。

虽然进了城，但农民们还是习惯地把买下的土地称为“宅基地”，并很快在各家的“宅基地”上动手建房。

据朱康对研究材料记载：一时间，龙港镇成了一个规模空前的工地。

1985年，全镇有3000多间楼房同时在兴建，来自各地的37支工程队忙碌在各个施工现场，4000多个木匠、泥水匠，2000多名杂工，加上建房的主人，每天工地上有1万余人。

至1986年年底，龙港建成房屋总面积达102万平方米，一座农民白手建造的“城市”平地而起。

而龙港镇政府一年收到的“公共设施费”约1000万元，基本解决了龙港初期基础建设所需的资金。

但这一“卖地”的做法，在当时是对政策法规的极大突破。

陈定模的回应是：“改革就是对现有法律法规的突破，不突破怎么可能改革？”事实上，陈定模的大胆做法的确引起了温州政界的震惊。

以至于当时的市委书记袁方烈也为此召集会议让陈定模“汇报工作”。

所幸，陈定模除了“卖地”之外，还在镇外围垦开荒。

袁方烈最后的结论是，陈定模开的荒比卖的土地还多，正是这一结论让陈定模最终解围。

1985年，当时的国务院总理到温州视察。

袁方烈着急想要汇报金涌铁路的进展，总理对此却不感兴趣，直言要听龙港的情况汇报。

袁为此犯难，只好带着他坐轮渡到龙港，由基层干部汇报。

陈定模谈完之后，总理的脸色很好，说：“你们这不就是房地产开发吗？”这是所有温州人第一次听到“房地产”这个词。

而陈定模的做法亦可谓龙港最早的扩权尝试。

在此后的12年间，龙港新城建设共投入资金12亿多元，其中90％是通过土地有偿使用筹措。

原始“房地产开发”给龙港镇带来了收入，但却并不足以支撑政府提供所有的公共服务。

这时，市场发挥了巨大的作用。

比如教育，早在上世纪90年代，龙港镇的教育便以民办为主。

当时的一位居委会干部钱爱玲发现，建镇初期，农民进城以后孩子没人看管，就创办了全国第一所私人幼儿园，并且任园长。

而在当时，龙港各种审批手续几乎没有，钱的幼儿园只是经过了所在居委会主任的同意，就开园营业。

农民进城之后，普遍需要补习文化，因此各种补习班很快也建立起来，尤以女性参加为多。

其中最受欢迎的课程，是美容院为扩大知名度、培养客源而免费提供的化妆课。

另一类公共物品，则以政府向市场购买为主，如向清洁公司购买道路保洁服务等。

至1990年，龙港镇区人口已增至4.8万人，远远超出当年苍南县为龙港做出的远期规划。

扩权冲动龙港的政、商两界从上世纪90年代初就开始谋求行政机构的升格，以获匹配的管理权限接下来的几年，龙港扩张速度不减。

至1994年，龙港镇人口已达13万，工农业总产值5亿元。

设镇之初的鳌江流域经济中心目标已经达到。

但面对这样的人口和经济规模，镇级行政管理捉襟见肘。

“小马拉大车”问题在当日便已经显现。

龙港的交通管理困境是一个最显而易见的例子，按照现行规定，镇一级只能设立交警中队。

目前，龙港交警中队中有执法权的民警为12人，除了内勤，单班能上路执勤的警察仅6人至7人。

但他们面对的，是全镇2万余辆汽车，其执法效果如何，可想而知。

另一种问题被称为“看得见、管不着”，如龙港镇坐落于鳌江岸边，居民、工厂将垃圾、废水倒入河道，镇政府对此则无能为力，因为水资源保护属于县级环保局和水利局职权。

前者未在镇中设立分局，镇政府因此并无执法权。

这也是上世纪90年代之后，龙港的环境趋于恶化的原因之一。

为改变现状，龙港的政、商两界从上世纪90年代初就开始谋求行政机构的升格，以获匹配的管理权限。

1996年，以陈定模等离退休干部居前台出力，企业家居幕后出资的“龙港建市促进会”成立。

该协会从龙港各个企业、村委会筹集了30多万元资金作为活动经费，以龙港与对岸鳌江镇合并组建副地级城市为活动目标。

该协会组织了张贴标语、集体上访等行动，甚至还准备上街游行。

很快，在当时的温州市领导的直接干预下，这个协会解散。

当年的龙港首富万崇钿曾感慨，“农民创造了龙港城，但农民不能决定龙港的政府体制。

”放权那是镇级政府拥有管理权力最多、运作也最宽松的黄金时期1992年，龙港被温州市定位为城乡一体化发展实验区，这可视为龙港的又一次扩权尝试。

实验区对龙港镇政府的机构设置进行了城市化的改造，由原来针对农业格局的七站八所，过渡到与城市相对应的分局设置。

彼时，中国行政体系中，条和块的区分、冲突并不明显，县几个主要部门都在龙港镇设立了分局，如公安、工商、土地和税务等。

当时土地和规划尚未分家，因此在镇里是一个规土分局，而且由分管城建的副镇长兼任分局局长。

当年任常务副镇长的汤宝林回忆，针对龙港镇内的事务，镇政府办公会基本解决了一切问题，定下的就是最终决议，拿到县里去，由分管副县长无责任签字。

也就是说，镇里做的决定，只需到县里进行备案。

这种做法简化了政府的行政审批手续。

当时在镇工商分局工作的傅小平说，他所负责的个体户审批都是当天完成，营业执照当天发放，效率很高。

他会定期把审批表格送到县工商局备案，完成盖章备案的程序。

城乡一体化实验区的另一项措施，是将龙港镇列为“市级计划单列镇”，最主要的是工业、商业用地指标单列。

现任镇委委员金珍敏记得，上世纪90年代初所有的土地使用指标文件中，涉及苍南县的都是列出一个整体数字，之后括号内注明龙港，再单列一个数字，一般占整个苍南的三分之一至一半。

这意味着龙港的用地不必考虑在整个苍南县平衡，而可以单独完成。

盖章备案和土地计划单列，意味着县级的事权已大大下放至镇，而且副镇长兼任分局局长，局长以下公务员的考核、任免由镇政府决定，这意味着人事权的下放。

1992年，龙港镇并入周围4个乡，规模从7.2平方公里增至58平方公里，其发展空间也因此进一步扩张。

1996年，以当时的国家体改委牵头，中央11个部委联合印发《小城镇综合改革试点指导意见》，在全国选择57个镇作为改革试点，龙港名列其中。

1997年1月，全国小城镇综合改革试点工作会议也选在龙港召开。

此次改革，实质是将1992年已经下放的人权、财权、事权固化，并设立了镇一级金库，建立起镇级的财政预决算制度。

另一个突破，是从上世纪90年代中期开始，镇委书记兼任县委常委，参与苍南县的决策。

此“高配”虽然未被文件固化，但也逐渐形成了惯例，以便于镇委书记使用人事权力。